TA CUN - 11001333501820190045601-(17-02-2022)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN "A"

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022)

Magistrada Ponente: DRA. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO

Expediente: No.11001-33-35-018-2019-0045601

Demandante: MARTHA CATALINA TORRES MORA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL –

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL

MAGISTERIO

Controversia: Sanción por mora en el pago de las cesantías / Indexación de la condena

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del ordinal “CUARTO” de la sentencia de 17 de junio de 2021, a través de la cual el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. accedió a las pretensiones de la demanda, disponiendo la indexación de la condena, en aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A..

I. ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA

Las PRETENSIONES se resumen en los términos siguientes:

Por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora MARTHA CATALINA TORRES presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se declare la nulidad del acto

1437 de 2011, la señora MARTHA CATALINA TORRES presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se declare la nulidad del acto administrativo ficto negativo, configurado el 26 de junio de 2019, ante la falta de respuesta a la petición de 16 de marzo del mismo año, a través del cual se negó el reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías parciales, reconocidas por la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca en la Resolución 1894 de 22 de octubre de 2018..Expediente: 11001333501820190045601

Demandante: MARTHA CATALINA TORRES MORA

Demandada: FOMAG

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A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento de un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías; que se cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; que se paguen los ajustes de valor según el IPC y el reconocimiento de intereses moratorios; y que se condene en costas a la demandada.

1.2. HECHOS

La situación fáctica expuesta por la parte actora se resume en los siguientes términos:

La docente MARTHA CATALINA TORRES solicitó el reconocimiento de cesantías parciales el 12 de julio de 2018.

Petición que se fue resuelta favorablemente por la Secretaría de Educación de del departamento de Cundinamarca a través de la Resolución 1894 de 22 de octubre de 2018.

cesantías parciales el 12 de julio de 2018.

Petición que se fue resuelta favorablemente por la Secretaría de Educación de del departamento de Cundinamarca a través de la Resolución 1894 de 22 de octubre de 2018.

El pago de las cesantías fue realizado el 8 de febrero de 2019.

Mediante petición de 16 de marzo de 2019 solicitó a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de las cesantías.

Pasados 3 meses, desde que se radicó la solicitud, no se ha obtenido respuesta.

1.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. puso fin a la primera instancia mediante sentencia de 17 de junio de 2021, accediendo a las pretensiones de la demanda.

Para tal efecto, declaró la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho condenó a la demandada al pago de la indemnización por mora en el pago de las cesantías por el periodo comprendido entre el 24 de octubre de 2018 a 7 de febrero de 2019, en aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.Expediente: 11001333501820190045601

Demandante: MARTHA CATALINA TORRES MORA

Demandada: FOMAG

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Asimismo, ordenó que la suma a la que resultó condenada la demandada debía ajustarse conforme al IPC, por el tiempo comprendido entre el 9 de marzo de 2019 hasta la ejecutoria de la sentencia, en aplicación de lo dispuesto en el

Asimismo, ordenó que la suma a la que resultó condenada la demandada debía ajustarse conforme al IPC, por el tiempo comprendido entre el 9 de marzo de 2019 hasta la ejecutoria de la sentencia, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A.

II. RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con algunos apartes de la sentencia de primera instancia, mediante memorial de 22 de junio de 2021, el apoderado de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG interpuso recurso de apelación, puntualmente frente al ordinal “CUARTO” de la parte resolutiva, referido a la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A..

Al respecto señaló que, “… si bien le asiste a la docente el derecho a la sanción moratoria, no es viable que se conceda la indexación de dicha penalidad, máxime si el fundamento jurídico de la decisión del a quo se basó en la sentencia de 26 de agosto de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, entendiendo que esta tiene efectos Inter partes, sumando a que para el tema en particular existe sentencia de unificación en donde se indica la prohibición de la indexación y la cual no puede desconocerse a la luz de este nuevo pronunciamiento.”

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

Por auto de 30 de noviembre de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto (Fol. 94).

Las partes no se pronunciaron en esta oportunidad, así como tampoco lo hizo representante del Ministerio Público.

para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto (Fol. 94).

Las partes no se pronunciaron en esta oportunidad, así como tampoco lo hizo representante del Ministerio Público.

IV. CONSIDERACIONES

De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del ordinal “CUARTO” de la sentencia de 17 junio de 2021, a través de la cual, el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, disponiendo entre sus condenas, la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A. en las sumas liquidas que se ordenaban pagar.Expediente: 11001333501820190045601

Demandante: MARTHA CATALINA TORRES MORA

Demandada: FOMAG

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No está demás indicar, que el recurso de apelación está planteado únicamente frente al ordinal “CUARTO”, que refiere a la indexación de las sumas a las que resultó condenada la demandada, por lo que este Tribunal limitará el estudio a ese único aspecto.

Para empezar, debe señalarse que el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, que es la norma que sirvió de fundamento al quo para ordenar la indexación de la condena, con ocasión de la mora en el pago de las cesantías de la docente demandante, prevé lo siguiente:

“ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia

la condena, con ocasión de la mora en el pago de las cesantías de la docente demandante, prevé lo siguiente:

“ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.”

(Subrayado de la Sala).

De la disposición trascrita se advierte que, la indexación de las sumas está referida a la condena total a la cual ha sido condenada la administración; y respecto de su pago. No guarda relación esta norma con el derecho sustantivo, como parece entenderlo el recurrente al aludir al detrimento patrimonial que sufrirá aquella, cuando ha sido condenada a una sanción que es de por si gravosa.

Tratándose de condenas producto de la sanción por mora en el pago de las

como parece entenderlo el recurrente al aludir al detrimento patrimonial que sufrirá aquella, cuando ha sido condenada a una sanción que es de por si gravosa.

Tratándose de condenas producto de la sanción por mora en el pago de las cesantías de los docentes oficiales, entre otros aspectos, el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación No. CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia, en los siguientes términos:

“CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación deExpediente: 11001333501820190045601

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la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.

(…) (Subrayado de la Sala)

La carga argumentativa en que se apoyó la Alta Corporación para sustentar el numeral “CUARTO” de la sentencia de unificación fue la siguiente:

“181. De este modo, la jurisprudencia del Consejo de Estado igualmente ha caracterizado la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías como una multa a favor del trabajador y en contra del empleador estatuida con el objeto de reparar los daños causados al primero por el incumplimiento en el plazo para el pago, en los siguientes términos:

«La indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, como ya se anunció, es una multa a cargo del empleador y a favor del empleado,

incumplimiento en el plazo para el pago, en los siguientes términos:

«La indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, como ya se anunció, es una multa a cargo del empleador y a favor del empleado, establecida con el fin de resarcir los daños que se causan a este último con el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía en los términos de la citada Ley1.»

(…)

185. En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económico que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.

186. A partir de esta perspectiva, para la Sala es de mucha importancia tener en cuenta lo que sobre el particular ha discernido la sección primera de esta Corporación, en relación con la indexación y la posibilidad de aplicarse a

sanciones económicas:

«En lo que tiene que ver con la indexación de las tarifas por concepto de la renovación de la matrícula mercantil, la Sala observa que, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 33 y 37 del Código de Comercio, en armonía con el artículo 11, numeral 5, del Decreto 2153 de 1992, la renovación de la matrícula mercantil es una obligación que debe cumplirse dentro de los tres primeros meses de cada año, so pena de que la Superintendencia de Industria y Comercio imponga una multa hasta por 17 salarios mínimos

matrícula mercantil es una obligación que debe cumplirse dentro de los tres primeros meses de cada año, so pena de que la Superintendencia de Industria y Comercio imponga una multa hasta por 17 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción, puesto que no renovar la matrícula mercantil equivale a no estar inscrito en el registro mercantil. La Sala estima que lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 458 de 1995, en cuanto a que “La matrícula de los comerciantes, o su renovación en el registro público mercantil, causará anualmente los derechos, liquidados sobre el monto de los activos que a continuación se indican..”, debe entenderse en el sentido que le otorgó la Superintendencia de Industria y Comercio, esto es, en el de que las renovaciones se pagarán a la tarifa de los años pendientes y no indexadas a la fecha del pago efectivo, pues nótese que la mora en dicho pago es sancionada con multa y, por lo tanto, de aceptarse la tesis de la Cámara de Comercio de Bogotá se estaría en la práctica frente a una doble sanción, no prevista por la legislación aplicable2.»

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado Ponente William Hernández Gómez Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18), sentencia de 26 de agosto de 2019. 2 Sentencia del 23 de mayo de 2003, exp. 7594, CP Gabriel Mendoza Martelo.Expediente: 11001333501820190045601

Demandante: MARTHA CATALINA TORRES MORA

Demandada: FOMAG

2 Sentencia del 23 de mayo de 2003, exp. 7594, CP Gabriel Mendoza Martelo.Expediente: 11001333501820190045601

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187. De acuerdo con lo anterior, las penalidades constituyen una sanción severa a quien incumple con determinada obligación, siendo inviable su indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa.

188. Adicionalmente, otro argumento que permite descartar la posibilidad de indexar la sanción moratoria, se encuentra en el régimen anualizado previsto en la Ley 50 de 1990 cuando concurren diversas anualidades de mora, en cuyo caso, según el criterio de la jurisprudencia la base para calcularla será el correspondiente al de la ocurrencia del retardo, en donde el salario como retribución por los servicios prestados por el trabajador necesariamente y por definición viene reajustada cada año con los índices de precios al consumidor o en su defecto, con el aumento que disponga el ejecutivo, si se trata de relaciones legales y reglamentarias.

189. Ahora bien, esta situación debe ser mirada desde la óptica de ser una sanción que se causó al constituirse en mora y cesar con el pago de la cesantías, y ese contexto, la sentencia que la reconoce simplemente declara su ocurrencia y la cuantifica, sin que ello implique el incumplimiento de una obligación generada por ministerio de la ley, tratándose de empleados públicos, susceptible de ser ajustada con los índices de precios al consumidor, cuyo propósito es mantener la capacidad adquisitiva y la finalidad que la justifica en el ordenamiento jurídico.

públicos, susceptible de ser ajustada con los índices de precios al consumidor, cuyo propósito es mantener la capacidad adquisitiva y la finalidad que la justifica en el ordenamiento jurídico.

190. Por ello, en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación.

191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido. Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.

… …” (Subrayado de la Sala)

La misma Corporación, en sentencia de 26 de agosto de 2019, refiriéndose a lo dispuesto en el ordinal “CUARTO” de la sentencia de unificación antes citada, precisó que efectivamente no era procedente ordenar la indexación de la sanción moratoria, pero sí la actualización de sumas liquidas de dinero que se ordenan

a lo dispuesto en el ordinal “CUARTO” de la sentencia de unificación antes citada, precisó que efectivamente no era procedente ordenar la indexación de la sanción moratoria, pero sí la actualización de sumas liquidas de dinero que se ordenan pagar en la sentencia, diciéndolo en los términos siguientes:

“… … No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “(…) Sin embargo, ello no implica el ajuste de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA. (…)”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquello que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal. Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quisoExpediente: 11001333501820190045601

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precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad liquida de dinero.

De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse, b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor

sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse, b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia —art. 187— y c) una vez ejecutoriada la condena no procede la indexación sino que se generan intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.

En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación, esto es, desde 10 de julio de 2015, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los arts 192 y 195 del CPACA.

En conclusión: No es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora (10 de julio de 2015) hasta la ejecutoria de la sentencia3.

… …” (Negrilla de la Sala).

Conforme a los anteriores parámetros, mismos que aplicó el a quo, es claro que la indexación de que trata el artículo 187 del C.P.A.C.A. es un aspecto

… …” (Negrilla de la Sala).

Conforme a los anteriores parámetros, mismos que aplicó el a quo, es claro que la indexación de que trata el artículo 187 del C.P.A.C.A. es un aspecto procesal, que hace procedente la indexación de las sumas de dinero, a las que resulte condenada la demandada en controve rsias de sanción por mora en el pago de las cesantías, como es el caso que nos ocupa.

Ha sido esa la tesis que se ha venido sosteniendo, desde que el Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación el 18 de julio de 2018, pues es claro el sentido de la decisión, al aplicar el artículo 187 mencionado, que se limita a ordenar que las sumas reconocidas sean actualizadas, desde que se causaron hasta que se paguen; sin significar que se esté ajustando la sanción moratoria en sí misma.

Debe la Sala relevar que en muchos casos, haciendo referencia a la sentencia C -448 de 1996, se confunde la indexación de las cesantías con la indexación de la condena por sanción moratoria , llegándose a afirmar que ésta última es una doble penalidad por la mora en el pago de las cesantías; criterio que resulta errado, en tanto que la incompatibilidad advertida por la Corte Constitucional fue respecto a la causación simultánea de sanción por mora en el pago de las cesantías y la indexación de ese mismo derec ho, no obstante en este caso refiere la Sala a la indexación de la condena por sanción moratoria, la

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado Ponente William Hernández Gómez

este caso refiere la Sala a la indexación de la condena por sanción moratoria, la

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado Ponente William Hernández Gómez Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18), sentencia de 26 de agosto de 2019.Expediente: 11001333501820190045601

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cual procede desde la fecha en que cesa la causación de la sanción al haberse realizado el paga de las cesantías y de la cual el Legislador previó que debí a indexarse conforme al IPC.

El artículo 187 ibidem, lo que hace es disponer la actualización conforme al IPC de sumas que, una vez reconocidas, no siempre se cancelan oportunamente; por lo que se constituye en una razón de justicia ajustar los valores d e dineros que se han devaluado con el paso del tiempo.

Conforme a lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia, específicamente en su ordinal “CUARTO”, en cuanto ordenó la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A., respecto de las sumas liquidas de dinero a las que resultó condenada la demandada.

COSTAS

No hay lugar a condena en costas en esta instancia debido a que los argumentos del recurso estuvieron fundados y no se observó una conducta dilatoria o de mala fe a cargo de la demandada. No se acoge en este aspecto el criterio objetivo para fijarlas —costas para la parte vencida en el proceso—ya que las personas que consideran que les asiste un derecho se abstendrían de reclamarlo.

criterio objetivo para fijarlas —costas para la parte vencida en el proceso—ya que las personas que consideran que les asiste un derecho se abstendrían de reclamarlo.

Tal entendimiento se hizo en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el 188 de la 1437 de 2011, que determinó que el juez dispondrá sobre la condena en costas, cuando se advierta que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal; así mismo por igualdad procesal se aplican los mismos criterios a las entidades cuando resultan vencidas en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR el ordinal “CUARTO” de la sentencia de 17 de junio de 2021, por medio de la cual el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., accedió a la indexación de la condena.Expediente: 11001333501820190045601

Demandante: MARTHA CATALINA TORRES MORA

Demandada: FOMAG

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SEGUNDO. Sin condenar en costas en esta instancia.

TERCERO. Devolver expediente al Juzgado de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE:

(Aprobada en sesión realizada en la fecha)

Salvo voto

TERCERO. Devolver expediente al Juzgado de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE:

(Aprobada en sesión realizada en la fecha)

Salvo voto

CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO JOSÉ MARÍA ARMENTA FUENTES

MAGISTRADA MAGISTRADO

NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES

MAGISTRADO