TA CUN - 11001334204820180033401-(10-03-2022)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN “A”

Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022)

Magistrada Ponente: DRA. CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO

Expediente: No. 2018-00334-01

Demandante: MARIA LEONOR MONROY SEGURA

Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA

NACIONAL

Controversia: Subsidio familiar Nivel Ejecutivo

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia de 16 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

La señora MARÍA LEONOR MONROY SEGURA, actuando por intermedio de apoderado judicial especialmente constituido y, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., solicitó que esta Corporación, mediante sentencia, inaplique por inconstitucionales e inconvencionales los parágrafos de los artículos 15 y 49 del Decreto 1091 de 1995, 23 del Decreto 4433 de 2004 y 3º del Decreto 1858 de 2012 y resuelva sobre la nulidad del Oficio S-2017-062886 sin fecha, por el cual se negó la inclusión del subsidio familiar como partida computable para liquidar

2012 y resuelva sobre la nulidad del Oficio S-2017-062886 sin fecha, por el cual se negó la inclusión del subsidio familiar como partida computable para liquidar la pensión de invalidez que percibe.

A título de restablecimiento del derecho, peticionó que se condene a la demandada a reliquidarle la prestación, con inclusión del subsidio familiar en un 30% del salario básico, “porcentaje que corresponde a su esposo ÁlvaroVelandia Acevedo, junto con sus intereses e indexación desde el 2 de junio de 1999”.

1.1. La Sentencia Impugnada

Agotado el trámite legal, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., puso fin a la instancia mediante sentencia de 16 de junio de 2021, en la que negó las pretensiones de la demanda.

Señaló que, el hecho de que no se incluya el subsidio familiar como partida computable en la pensión de invalidez no vulnera el derecho a la igualdad de la demandante, “en tanto que esa circunstancia se aprecia desde la óptica de la libertad legislativa que reviste al Legislador de un amplio margen para regular el régimen prestaciones de los miembros de la Fuerza Pública, más aún cuando el Nivel Ejecutivo fue construido sobre la base de unas prerrogativas que en suma resultaron atractivas para que en su momento el personal se acogiera a la homologación. Por lo mismo no es dable establecer una comparación entre las prestaciones contempladas para otros niveles -oficiales, suboficiales o agentes- , habida cuenta que no se predica paridad entre los mismos rangos”. Por lo que concluyó que “la entidad demandada al reconocer y liquidar la pensión de

prestaciones contempladas para otros niveles -oficiales, suboficiales o agentes- , habida cuenta que no se predica paridad entre los mismos rangos”. Por lo que concluyó que “la entidad demandada al reconocer y liquidar la pensión de invalidez a la señora Intendente María Leonor Monroy Segura, aplicó debidamente el régimen salarial y prestacional del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional expedido por el Gobierno Nacional, que no es otro que el previsto en el Decreto 1091 de 1995. Por ende, no es posible el reconocimiento solicitado en la demanda, esto es, el 30% del subsidio familiar por concepto de su esposo y que se encuentra regulado por los Decretos 1212 y 1213 de 1990, ya que este corresponde al régimen establecido únicamente para los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”.

1.2. El Recurso de Apelación

La parte actora interpuso recurso de apelación, pretendiendo se revoque la sentencia de primera instancia e indicando que se hace necesario realizar el juicio integrado de igualdad analizando “los sujetos a comparar, el bien, beneficio ventaja” respecto del cual se da el tratamiento desigual y el criterio relevante que da lugar al trato diferenciado, para determinar que efectivamente se le está vulnerando tal derecho, puesto que la familia de los miembros del nivel ejecutivo son iguales sustancialmente a la de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional; lo que debe conllevar a concluir, que no existe justificación constitucionalmente válida, para aplicar de forma diferente elsubsidio familiar, en el reconocimiento de las pensiones de los miembros del nivel ejecutivo.

Agregó que no puede ser fundamento para negar las pretensiones de la

justificación constitucionalmente válida, para aplicar de forma diferente elsubsidio familiar, en el reconocimiento de las pensiones de los miembros del nivel ejecutivo.

Agregó que no puede ser fundamento para negar las pretensiones de la demanda la vulneración del principio de inescindibilidad normativa, pues si bien no se desconoce que esta figura fue elevada a la categoría de principio por la jurisprudencia, lo cierto es que no puede primar sobre los derechos constitucionales de igualdad, familia e interés del menor, que poseen una doble dimensión, esto es, constituyen principios y derechos fundamentales.

Trajo como sustento de sus pretensiones jurisprudencia expedida por las altas corporaciones.

1.3. Alegatos de Conclusión

Dentro del término del traslado para alegar de conclusión en esta instancia, la parte actora y el Agente del Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

Sea lo primero señalar que el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación presentado por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 16 de junio de 2021, por el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.

Corresponde a la Sala determinar si le asiste derecho a la señora MARIA LEONOR MONROY SEGURA, a que se le tenga el subsidio familiar como partida computable en la pensión de invalidez que devenga, al darse un tratamiento igual que a los demás miembros de las Fuerzas Militares.

Es preciso señalar que, el artículo 150 de la Constitución Política estableció

computable en la pensión de invalidez que devenga, al darse un tratamiento igual que a los demás miembros de las Fuerzas Militares.

Es preciso señalar que, el artículo 150 de la Constitución Política estableció que el Congreso de la República hace las leyes y, por medio de ellas, ejerce entre otras la atribución de “Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.

En ejercicio de la mencionada atribución, el Congreso Nacional expidió la Ley 4ª de 1992, como norma de carácter general y así el Gobierno quedófacultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley marco.

La ley 4ª fijó como criterio en su artículo 2º, literal a) el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto en el régimen general, como en los regímenes especiales, y la prohibición para que sus prestaciones sociales fueran desmejoradas; y además indicó, en su artículo 10º, que todo régimen salarial o prestacional que se estableciera contraviniendo las disposiciones de la Ley carecería de efecto.

En virtud de las facultades conferidas por la citada ley, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 262 de 1994 “Por el cual se modifican las normas de carrera del personal de Agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”, que en sus artículos 7º y 8° se dispuso el ingreso de los Agentes al nivel ejecutivo siempre que acreditaran ciertos requisitos y que al ingresar se

del personal de Agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”, que en sus artículos 7º y 8° se dispuso el ingreso de los Agentes al nivel ejecutivo siempre que acreditaran ciertos requisitos y que al ingresar se someterían al régimen salarial y prestacional, determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dictare el Gobierno Nacional.

El Congreso de la República expidió entonces la Ley 180 de 1995 “por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la carrera policial denominada Nivel Ejecutivo”, entre las cuales estaba la de desarrollar en la Policía Nacional la carrera profesional del nivel ejecutivo y previó que “La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo”.

En ejercicio de tales facultades, el Gobierno Nacional reglamentó la referida ley, mediante el Decreto 132 de 1995, “por el cual se desarrolla la carrera profesional del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional”, que en su artículo 15, dispuso:

"ART. 15. —Régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo. El personal que ingrese al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional.Seguidamente y en desarrollo de las facultades dadas por la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 1091 de 1995, que contiene el régimen de

sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional.Seguidamente y en desarrollo de las facultades dadas por la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 1091 de 1995, que contiene el régimen de asignaciones y prestaciones del nivel ejecutivo, estableciendo unos emolumentos especiales para este grupo de empleados, tales como la prima de servicios, del nivel ejecutivo y retorno a la experiencia.

La IT retirada MONROY SEGURA lo que pretende, es que se le reconozca el subsidio familiar como partida computable en la pensión de invalidez, aduciendo la vulneración de principios constitucionales, como el de igualdad, que predica en relación con los demás miembros de las Fuerzas Militares.

En el expediente se encuentra probado que la demandante se vinculó a la Policía Nacional como Agente alumno el 1º de marzo de 1986; que después fue Agente nacional a partir de 1º de septiembre de 1986; luego como Suboficial desde el 20 de diciembre de 1990 y, finalmente fue homologada al Nivel Ejecutivo el 4 de mayo de 1994, alcanzando el grado de Intendente.

Que fue retirada por disminución de la capacidad laboral el 2 de junio de 1999, acumulando un tiempo de 13 años, 8 meses y 10 días, siendo miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, por lo que el Ministerio de Defensa – Policía Nacional le reconoció una pensión de invalidez a través de la Resolución No. 00939 de 20 de septiembre de 1999, conforme al Decreto 1091 de 1995, en cuantía del 75% del sueldo básico, subsidio de alimentación y las primas de servicios, vacaciones, retorno a la experiencia y prima de navidad.

No. 00939 de 20 de septiembre de 1999, conforme al Decreto 1091 de 1995, en cuantía del 75% del sueldo básico, subsidio de alimentación y las primas de servicios, vacaciones, retorno a la experiencia y prima de navidad.

La demandante solicitó a la Policía Nacional la reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión del subsidio familiar; petición que fue negada a través del acto acusado en los siguientes términos:

“…Al respecto me permito informarle que verificado el expediente prestacional de la señora MARIA LEONOR MONROY SEGURA, reposa la Resolución No. 00939 del 20 de septiembre de 1999 por la cual se reconoce pensión de invalidez e indemnización por disminución de la capacidad psicofisica al IT MARIA LEONOR MONROY SEGURA, acumulando un tiempo total de servicio de 13 años, 8 meses y 10 días.

Por lo anterior, la norma que se aplicó para el reconocimiento de la pensión de invalidez de su prohijada es el Decreto 1091 de 1995.

En cuanto al reconocimiento y pago de la pensión de su poderdante se debe tener en cuenta las partidas señaladas así:

75% del sueldo básico de un intendente 4% prima de retorno a la experiencia1/12 parte de la prima de servicios 1/12 parte de la prima de vacaciones 1/12 parte de la prima de navidad Subsidio de alimentación

En cuanto a su solicitud de pago del subsidio familiar, es importante señalar que en la norma ibidem no se establece el reconocimiento y pago de este subsidio, por lo cual no es posible el reconocimiento y pago del mismo.

…Corolario de lo anterior, la Policía Nacional actuando bajo el principio de

que en la norma ibidem no se establece el reconocimiento y pago de este subsidio, por lo cual no es posible el reconocimiento y pago del mismo.

…Corolario de lo anterior, la Policía Nacional actuando bajo el principio de legalidad, en su momento le reconoció a la señora MARIA LEONOR MONROY SEGURA pensión de invalidez, cobijado por el Decreto 1091 de 1995, norma especial que se encontraba vigente al momento de los hechos, siendo jurídicamente improcedente realizar reajustes a su mesada pensional por concepto de subsidio familiar”.

El artículo 65 del Decreto 1091 de 1995 regula la disminución de la capacidad sicofísica, señalando que el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que presente disminución de la capacidad sicofísica que no haya sido indemnizado en la forma prevista en el artículo 47 de este decreto, tendrá derecho a que el Tesorero Público le pague:

a) Por una sola vez una indemnización proporcional al daño sufrido de conformidad con el reglamento de Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tomando como base las partidas señaladas en artículo 49 de este Decreto, según el índice de lesión fijado en la respectiva acta médico-laboral y de acuerdo con las circunstancias en que se adquirió la lesión;

b) El auxilio de cesantía y demás prestaciones que le correspondan en el momento del retiro;

c) Cuando el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional haya perdido el setenta y cinco por ciento (75%) o más de la capacidad sicofísica, tendrá

momento del retiro;

c) Cuando el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional haya perdido el setenta y cinco por ciento (75%) o más de la capacidad sicofísica, tendrá derecho a una pensión mensual mientras subsista la incapacidad, pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en la última remuneración y teniendo en cuenta las partidas señaladas en el artículo 49 de este decreto” (Subrayado de la Sala).

El artículo 49 del Decreto 1091 de 1995, estableció las partidas a tener en cuenta para liquidar las prestaciones sociales, de la forma siguiente:

“Artículo 49. Bases de liquidación. A partir de la vigencia del presente decreto, al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que sea retirado del servicio activo, se le liquidará las prestaciones sociales unitarias y periódicas sobre las siguientes partidas.

a) Sueldo básico;b) Prima de retorno a la experiencia;

c) Subsidio de Alimentación;

d) Una duodécima parte (1/12) de la prima de navidad;

e) Una duodécima parte (1/12) de la prima de servicio;

f) Una duodécima parte (1/12) de la prima de vacaciones;

Parágrafo. Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios, auxilios y compensaciones consagradas en los decretos 1212 y 1213 de 1990 y en el presente decreto, serán computables para efectos de cesantías, asignaciones de retiro, pensionados, sustituciones pensionales y demás prestaciones sociales”.

El artículo 53 de la Carta Política señaló que la remuneración mínima vital

serán computables para efectos de cesantías, asignaciones de retiro, pensionados, sustituciones pensionales y demás prestaciones sociales”.

El artículo 53 de la Carta Política señaló que la remuneración mínima vital y móvil, debe ser proporcional a la cantidad y calidad del trabajo realizado y por tratarse de unas instituciones jerarquizadas en donde se encuentran rangos, funciones y responsabilidades diferentes el citado artículo, indicó que la retribución laboral debe ser proporcional a las funciones desarrolladas.

Frente al tema el H. Consejo de Estado en sentencia de 27 de marzo de 2014 con ponencia del Consejero Gerardo Arenas Monsalve señaló:

“En segunda medida, no obstante, lo explicado anteriormente, la Sala precisa que la regulación del régimen prestacional de la fuerza pública se realiza de manera concurrente entre el legislador quien fija las pautas generales, a través de leyes cuadro y el Gobierno Nacional mediante decretos reglamentarios lo desarrolla.

En efecto la Ley 4 de 1992 señaló en el artículo 2 los lineamientos que debe acatar el Gobierno:

“i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;

j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño;”

De la lectura de estos literales se observa que la remuneración de los miembros de la fuerza pública debe obedecer al nivel de los cargos, las funciones, responsabilidades y calidades, por lo que es claro que todos no pueden tener la misma remuneración y prestaciones.

… Esta interpretación a la que acude el accionante desconoce justamente el

funciones, responsabilidades y calidades, por lo que es claro que todos no pueden tener la misma remuneración y prestaciones.

… Esta interpretación a la que acude el accionante desconoce justamente el artículo 53 de la Constitución, según el cual “la remuneración mínima es vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”; así al tratarse de un cuerpo jerarquizado, donde hay diferentes funciones y responsabilidades,el mandato constitucional impone que la retribución por el trabajo sea proporcional a las funciones. (Subrayas fuera de texto).

Así, en el presente caso no se está frente a sujetos que se encuentren en las mismas condiciones y que desempeñen las mismas funciones, supuestos necesarios para que se predique la violación del derecho a la igualdad. (Subrayas fuera de texto)”.

Por lo tanto, considera el Tribunal que el principio de igualdad debe predicarse entre iguales, ya que la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida, por tal razón no se le está vulnerando ese derecho a la demandante, toda vez que claramente la situación de los Agentes, Oficiales y Suboficiales es diferente a la de los miembros del nivel ejecutivo y por lo tanto la norma les da un trato diferenciado en cuanto al régimen salarial y prestacional y porque además esta Sala ha considerado reiteradamente que las pensiones son eminentemente regladas, es decir, el legislador goza de autonomía para establecer la forma como deben liquidarse respetando siempre los preceptos constitucionales.

En este caso el legislador extraordinario estableció claramente los

las pensiones son eminentemente regladas, es decir, el legislador goza de autonomía para establecer la forma como deben liquidarse respetando siempre los preceptos constitucionales.

En este caso el legislador extraordinario estableció claramente los parámetros para efectos del reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez de la demandante, como miembro del nivel ejecutivo, tanto es así que en el parágrafo del artículo 49 del Decreto 1091 de 1995 precisó que “fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios, auxilios y compensaciones consagradas en los decretos 1212 y 1213 de 1990 y en el presente decreto, serán computables para efectos de cesantías, asignaciones de retiro, pensionados, sustituciones pensionales y demás prestaciones sociales”.

Resulta oportuno señalar la circunstancia de que la señora MONROY SEGURA decidió acogerse al nuevo régimen del nivel ejecutivo, dentro del ejercicio libre de su voluntad, atendiendo, seguramente, que la asignación básica se aumentó considerablemente.

Y es que para establecer si existió una desmejora, no debe analizarse el subsidio familiar, de forma autónoma, como lo pretende la demandante, sino que debe estudiarse en conjunto con todas las demás prestaciones sociales que le fueron dadas con la homologación y que antes no devengaba. Porque es claro que, al habérsele incrementado la asignación básica, de la cual depende la liquidación de las demás prestaciones, estas también aumentaron.Estando determinado que la actora estaba regida por el Decreto 1091 de 1995 no es posible reconocerle el subsidio familiar como partida computable en la pensión de invalidez que percibe, primero porque se tornaría en una

liquidación de las demás prestaciones, estas también aumentaron.Estando determinado que la actora estaba regida por el Decreto 1091 de 1995 no es posible reconocerle el subsidio familiar como partida computable en la pensión de invalidez que percibe, primero porque se tornaría en una imposibilidad jurídica y fáctica, ya que ese emolumento no lo devengó por lo menos al momento de su retiro y, segundo porque el citado decreto no lo incluyó como partida computable.

Y si bien es cierto a la demandante le fueron suprimidas unas prestaciones al pasar al nivel ejecutivo, al tiempo se consagraron otras como la prima de servicios, del nivel ejecutivo y retorno a la experiencia. Y en los años siguientes se benefició de porcentajes de incremento de la asignación básica, mucho mayores al fijado para los agentes y suboficiales de la Policía Nacional, lo cual, de alguna manera, justifica que el subsidio familiar se omitiera como partida para liquidar las pensiones de los miembros del nivel ejecutivo.

Adicionalmente lo que se pretendió con el nivel ejecutivo fue el de profesionalizar la carrera en la Policía Nacional, de los agentes y de los Suboficiales, los cuales tenían poca y ninguna posibilidad de ascender. En este caso, la demandante pudo hacerlo hasta Intendente.

Por las anteriores razones, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

Costas

No hay lugar a condena en costas ya que no se observó una conducta dilatoria o de mala fe en la actuación procesal por parte de la parte actora. Como es reiterado por esta Sala de Decisión de forma mayoritaria, no se acoge el criterio objetivo para fijarlas ya que ello conllevaría a afectar el derecho

dilatoria o de mala fe en la actuación procesal por parte de la parte actora. Como es reiterado por esta Sala de Decisión de forma mayoritaria, no se acoge el criterio objetivo para fijarlas ya que ello conllevaría a afectar el derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que, ante una condena en costas, el ciudadano se abstendría de acudir ante la justicia a defender sus derechos. Y tal situación va en desmedro del Estado Social de Derecho y de la democracia en general, en donde se privilegia la posibilidad de reclamar y demandar en procura de los derechos.

Tal entendimiento se hizo en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el 188 de la 1437 de 2011, que determina que el juez dispondrá sobre la condena en costas, cuando se advierta que la demanda se presentó conmanifiesta carencia de fundamento legal, lo cual no ocurrió en el asunto bajo análisis. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia de 16 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que NEGÓ las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Se abstiene el Tribunal de condenar en costas en esta instancia.

TERCERO. Devuélvase el expediente al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE:

instancia.

TERCERO. Devuélvase el expediente al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE:

(Aprobada en sesión realizada en la fecha)

CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO JOSÉ MARÍA ARMENTA FUENTES

MAGISTRADA MAGISTRADO

NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES

MAGISTRADO