TA CUN - 110013342053201800068-01-(18-03-2021)

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. / CADUCIDAD – Alcance / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL APLICABLE – Como en el presente asunto se debate la existencia de un contrato laboral entre la señora (…) y la Subred

Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., la caducidad deberá ser resuelta al momento de proferir la sentencia, verificando las pruebas que se aporten al plenario, y solo si se concluye que existió una relación de carácter laboral entre las partes (…) Esto teniendo en cuenta que es en el fallo la “[…] oportunidad en que deberá estudiar la naturaleza de cada una de las prestaciones reclamadas con el fin de establecer si tienen el carácter de unitarias o periódicas, en aras de definir frente a cuáles de ellas se configuró la caducidad. […]” En consecuencia, la Sala revocará el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 7 de octubre de 2020 por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrati vo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que declaró probada parcialmente la excepción previa de caducidad. (…)”.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Dr. William Hernández Gómez, dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Nulidad y Restablecimiento del Derecho, 41-001-23-33-000-2013-00227-02; Sección Segunda. Subsección B., 8 de mayo de 2014. 08001-2331-000-201202445-01(2725-12); Sala Plena de Contencioso Administrativo, 1100103-15-0002010-01284-00; Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. 28 de noviembre de 2018; Sala de lo Contencioso Administrativo

2010-01284-00; Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. 28 de noviembre de 2018; Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. 28 de febrero de 2019. 66001-23-33-000-201500187-01(2143-17); Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B, 14 de febrero de 2019; Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, 5 de septiembre de 2016.

FUENTE FORMAL: Ley 640 del 2001 (Art. 2.); Decreto 1716 de 2009 (Art. 3.); CPACA; Constitución Política; Ley 2080 de 2021.Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (57-1) 4055200 – 4233390 – Bogotá D.C. – Colombia 1

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “D”

MAGISTRADA PONENTE: ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: KAROL ANDREA DÍAZ SOLANO

Demandada: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD

SUR E.S.E.

Tema: Contrato realidad – caducidad parcial

APELACIÓN AUTO

Demandante: KAROL ANDREA DÍAZ SOLANO

Demandada: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD

SUR E.S.E.

Tema: Contrato realidad – caducidad parcial

APELACIÓN AUTO

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 7 de octubre de 2020 por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que declaró probada parcialmente la excepción previa de caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda (01 1-18)

La señora Karol Andrea Díaz Solano, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando que se declare la nulidad del Oficio OJU-E-722-2017, a través de la cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación legal y reglamentaria.

A título de restablecimiento del derecho pidió i) el reconocimiento de la relación legal y reglamentaria o de trabajo entre el 11 de junio de 2013 y el 31 de diciembre de 2014, ii) el pago de las prestaciones sociales que se debieron pagar entre 2013 y 2014.

2. Auto recurrido (25 1-9)

Mediante auto del 7 de octubre de 2020 el a-quo declaró probada parcialmente la excepción previa de caducidad de la acción frente a lasRadicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

parcialmente la excepción previa de caducidad de la acción frente a lasRadicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (57-1) 4055200 – 4233390 – Bogotá D.C. – Colombia 2 pretensiones de la demanda distintas de aquellas que buscan el reconocimiento y pago de aportes pensionales respecto de las cuales se continuara la actuación.

Indicó que los cuatro (4) meses de plazo para acudir ante la Jurisdicción a interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del acto que negó el reconocimiento del contrato realidad a la demandante comenzaron a correr a partir del 20 de abril de 2017 y por ende fenecieron el 20 de agosto del mismo año, toda vez que el recurso impetrado era improcedente y como lo reconoce el propio apoderado en el hecho 83 de la demanda, quedó así agotada la actuación administrativa.

Señaló que la demanda tan solo fue radicada el 1º de marzo de 2018, esto es, casi 7 meses después al vencimiento del término establecido por el legislador para tal efecto.

3. El recurso de apelación (25 1-9)

Inconforme con lo decidido, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación fundamentado de la siguiente manera.

Sostiene que el 11 de mayo de 2017 la entidad dio respuesta a los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo acusado, pero en ésta no se da contestación a lo pedido, configurándose el silencio

Sostiene que el 11 de mayo de 2017 la entidad dio respuesta a los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo acusado, pero en ésta no se da contestación a lo pedido, configurándose el silencio administrativo, razón por la cual, la demandante está habilitada para presentar el medio de control en cualquier tiempo.

4. Traslado del recurso (25 1-9)

4.1. Parte demandada

Indicó que la parte demandante obtuvo una respuesta y si consideraba que no era de fondo, podía acudir a la acción de tutela, luego no se evidencia la actividad de la parte actora ni renuencia de la entidad para dar respuesta a la petición de la accionante, por lo tanto, debe confirmarse la decisión.

4.2. Ministerio Público

Se opuso a los argumentos del recurrente, solicitó se confirme la decisión, porque de las pruebas que obran en el expediente y la parte no niega que obtuvo respuesta por parte de la entidad, pues así lo acepta en los hechos. Razón por la cual debe confirmarse la decisión.Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (57-1) 4055200 – 4233390 – Bogotá D.C. – Colombia 3

II. CONSIDERACIONES

1. Transición normativa

Para el presente caso no se dará aplicación a la Ley 2080 de 2021, debido a que el inciso 4º del artículo 86 preceptúa “[…] que los recursos interpuestos (…) se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron

Para el presente caso no se dará aplicación a la Ley 2080 de 2021, debido a que el inciso 4º del artículo 86 preceptúa “[…] que los recursos interpuestos (…) se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos […]” por, por ende, como el recurso fue interpuesto el 7 de octubre de 2020 (25 1 -9), se tramitará como lo disponen los artículos contemplados en Ley 1437 de 2011 antes de la reforma.

2. Competencia

La Sala es competente para conocer los recursos de apelación de autos, de conformidad con los artículos 125 y 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por la Ley 2080 de 2021, y el 18 del Decreto 2288 de 1989.

3. De la caducidad

La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de las personas, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de sus derechos.1

Así mismo, El Consejo de Estado ha indicado que “[...] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena

garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]”2

Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia,3 porque esta conlleva el deber de su

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado

Ponente: William Hernández Gómez, Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicación:41-001-23-33-000-2013-00227-02 2 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B., sentencia de 8 de mayo de 2014. Radicación: 08001-2331-000-2012-02445-01(2725-12). 3 Ver: Sala Plena de Contencioso Administrativo, radicado 11001 -03-15-000-2010-01284-00; Sala de lo

Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Bogotá, D.C., 28 de noviembre de 2018. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Bogotá, D. C., 28 de febrero de 2019. Radicación

número: 66001-23-33-000-2015-00187-01(2143-17); Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B Bogotá, D.C., 14 de febrero de 2019. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Bogotá D.C., 5 de septiembre de 2016Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (57-1) 4055200 – 4233390 – Bogotá D.C. – Colombia 4 ejercicio oportuno so pena de que las situaciones no puedan ser ventiladas en vía judicial.4

En el medio de control de nulidad y restablecimiento el artículo 164 del CPACA, preceptúa la oportunidad en el cual se puede presentar. Se cita:

“[…] ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;

(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras

la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

De la norma anterior se colige que la s excepciones al término general de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, son i) cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y ii) cuando sean demandados los actos producto del silencio administrativo -actos fictos o presuntos-.

Ahora bien, respecto a la caducidad en los procesos en los que se discute la existencia de una relación legal y reglamentaria, el órgano de cierre de la jurisdicción ha indicado:5

“[…] esta corporación ha explicado que, una vez culmina la vinculación contractual, los interesados deben solicitar el reconocimiento de la relación laboral y los salarios y prestaciones sociales que estimen adeudados. A su vez, conforme al artículo 164 del cpaca, la respuesta de la administración deberá demandarse en nulidad y restablecimiento del derecho, dentro los 4 meses siguientes a su notificación. Todo ello sin perjuicio de la prescripción que pueda haber operado y que debe estudiarse en cada caso concreto.6

4 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B., sentencia de 8 de mayo de 2014. Radicación: 08001-2331-000-2012-02445-01(2725-12). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero

31-000-2012-02445-01(2725-12). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020), Radicación número: 41001-23-33-000-2017-00476-01(3916-19) 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado: 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15), actora: Lucinda María Cordero Causil.Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (57-1) 4055200 – 4233390 – Bogotá D.C. – Colombia 5 Finalmente, se ha precisado que «las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad».7 […]”

Asimismo, ha indicado esa alta Corporación que la caducidad debe estudiarse hasta la sentencia, por tratarse de un asunto indivisible de las demás pretensiones. Se cita:8

“[…] De otro lado, es oportuno indicar que no se declarará la caducidad parcial del medio de control, esto es, con el fin de que la demanda se admita exclusivamente en relación con los aportes al sistema integral de seguridad social en pensiones, sino

“[…] De otro lado, es oportuno indicar que no se declarará la caducidad parcial del medio de control, esto es, con el fin de que la demanda se admita exclusivamente en relación con los aportes al sistema integral de seguridad social en pensiones, sino que se diferirá esta decisión para el momento en que el juez de conocimiento emita la sentencia, oportunidad en que deberá estudiar la naturaleza de cada una de las prestaciones reclamadas con el fin de establecer si tienen el carácter de unitarias o periódicas, en aras de definir frente a cuáles de ellas se configuró la caducidad. […]”

Esa decisión tuvo como fundamento los siguientes razonamientos:

“[…] i) En la sentencia de unificación se precisó que el contrato realidad era transversal al derecho a la seguridad social en pensiones, razón por la que «el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral». Al respecto, se explicó que la prescripción «no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral)». Bajo este razonamiento, también se excluyó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y la configuración de la caducidad en relación con los aportes al sistema pensional9.

El criterio para diferir el estudio de la prescripción al momento de emitir sentencia, también puede aplicarse al análisis de la caducidad de las prestaciones reclamadas bajo la figura del contrato realidad, pues previo a ello debe revisarse la legalidad del acto administrativo enjuiciado de cara a la existencia del

emitir sentencia, también puede aplicarse al análisis de la caducidad de las prestaciones reclamadas bajo la figura del contrato realidad, pues previo a ello debe revisarse la legalidad del acto administrativo enjuiciado de cara a la existencia del vínculo laboral, lo cual se realiza una vez surtidas todas las etapas procesales y recaudadas las pruebas que las partes pretendan hacer valer. En consecuencia, resulta razonable verificar el fenómeno de la caducidad al momento de emitir sentencia de mérito, pues el reconocimiento de los emolumentos

7 Ibidem. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, Consejero

Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicación: 25000-23-42-000-2013-00035-01 (5155-2016) 9 En la mencionada sentencia de unificación, teniendo en cuenta que la ocurrencia del contrato realidad concierne al acceso a la seguridad social en pensiones, se concluyó que: a) «las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control»; y b) «tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (57-1) 4055200 – 4233390 – Bogotá D.C. – Colombia 6 laborales está atado inescindiblemente a la configuración del contrato realidad.

1. El anterior entendimiento otorga seguridad jurídica a las actuaciones de los ciudadanos frente a la administración de justicia y dota de previsibilidad a las decisiones judiciales. En efecto, un razonamiento distinto podría dar lugar a que en el momento de admitir la demanda en cada caso se estudie de manera diferente la caducidad, la prescripción y el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial respecto de cada emolumento laboral reclamado, generando desigualdad en el ejercicio del derecho de acción de los asociados10.

1. La tesis expuesta no desconoce el principio de celeridad y economía procesal, pues en la hipótesis en que la demanda se admitiera exclusivamente frente al estudio de los aportes al sistema general en pensiones, en todo caso el proceso deberá seguir su curso normal, los intervinientes estarán llamados a ejercer los derechos de contradicción y defensa en relación con el objeto principal del debate (la configuración del contrato realidad), es decir, que circunscribir el proceso a una sola pretensión no contribuye a una mayor eficiencia del aparato judicial, ni aminora el desgaste de las partes.

1. La presente decisión consulta los principios pro actione y pro damato, los cuales permiten al juez interpretar de manera más

pretensión no contribuye a una mayor eficiencia del aparato judicial, ni aminora el desgaste de las partes.

1. La presente decisión consulta los principios pro actione y pro damato, los cuales permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales (artículo 228 de la Constitución Política)11.[…]”

4. Caso concreto

Teniendo en cuenta lo expuesto, como en el presente asunto se debate la existencia de un contrato laboral entre la señora Karol Andrea Díaz Solano y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., la caducidad deberá ser resuelta al momento de proferir la sentencia, verificando las pruebas que se aporten al plenario, y solo si se concluye que existió una relación de carácter laboral entre las partes12. Esto teniendo en cuenta que es en el fallo la “[…] oportunidad en que deberá estudiar la naturaleza de cada una de las prestaciones reclamadas con el fin de establecer si tienen el carácter

10 Ejemplos de estas situaciones pueden evidenciarse en las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado: - Sección Quinta, C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, sentencia de 8 de noviembre de 2018, radicado: 1100103-15-000-2018-03674-00. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. César Palomino Cortés, sentencia de 9 de mayo de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-00496-01(AC).

• Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. César Palomino Cortés, sentencia de 9 de mayo de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-00496-01(AC). 11 C ita de cita. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 14 de julio de 2016, radicado: 68001 23 33 000 2014 00248 01 (3244-14), actor: Lucila Rodríguez De Gómez. Igual criterio fue sostenido por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, consejero ponente: Dr. Ramiro Pazos Guerrero, auto de 26 de abril de 2018, radicado: 25000 23 36 000 2014 01586 01 (55034), actor: Clara Inés Díaz Quiceno y otros. 12 Posición aceptada por la Sala de decisión Ver: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda

–Subsección “D”, Magistrado Ponente: Israel Soler Pedroza, Bogotá, D.C., seis (06) de agosto de dos mil veinte (2020), Expediente: 25000-23-42000-2019-00874-00, Demandante: Ricardo Hernández Aldana.Radicación: 11001-33-42-053-2018-00068-01

Demandante: Karol Andrea Díaz Solano

Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (57-1) 4055200 – 4233390 – Bogotá D.C. – Colombia 7 de unitarias o periódicas, en aras de definir frente a cuáles de ellas se configuró la caducidad. […]”13

Bogotá D.C. – Colombia 7 de unitarias o periódicas, en aras de definir frente a cuáles de ellas se configuró la caducidad. […]”13

En consecuencia, la Sala revocará el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 7 de octubre de 2020 por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que declaró probada parcialmente la excepción previa de caducidad.

Por lo expuesto, se

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 7 de octubre de 2020 por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del

Circuito Judicial de Bogotá D.C., que declaró probada parcialmente la excepción previa de caducidad, por las razones expuestas.

SEGUNDO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, dejando las constancias del caso.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Para consultar su expediente , ingrese al siguiente link: https://etbcsjmy.sharepoint.com/:f:/g/personal/abecerra_cendoj_ramajudicial_gov_co/EnD Bxax6gVVMm6HXFc_n2LEBHE4N9-HifKEdO81fTRYuAw?e=2c32CZ

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA

Magistrada

CERVELEÓN PADILLA LINARES

Magistrado

ISRAEL SOLER PEDROZA

ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA

Magistrada

CERVELEÓN PADILLA LINARES

Magistrado

ISRAEL SOLER PEDROZA

Magistrado

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, Consejero

Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicación: 25000-23-42-000-2013-00035-01 (5155-2016)