TA CUN - 11001334306320210033402-(22-02-2024)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrada Ponente: Clara Cecilia Suárez Vargas

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá E.A.B.

E.S.P.

Medio de control: Controversias contractuales Tema: Convenio interadministrativo – caducidad -liquidación del contrato – mayor valor ejecutado – incumplimiento contractual Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia proferida el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022), por el Juzgado Sesenta y Tres (63) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demandaExpediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales La situación fáctica que sustenta la demanda, se concreta así:1

El día 6 de abril de 2017 las empresas Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. y la de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá E.S.P. suscribieron el Convenio

Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá E.S.P. suscribieron el Convenio Interadministrativo No 9-0724300-00450-2017. El convenio tuvo una vigencia inicial de 8 meses contados a partir del cumplimiento de los requisitos para su perfeccionamiento y ejecución, lo cual sucedió, como consta en el acta de inicio, el día 2 de mayo de 2017, por lo que su vigencia fue desde esa fecha y hasta el 1 de enero de 2018. El 10 de noviembre de 2017, mediante otro si No 1, se prorrogó por tres meses la vigencia del convenio, hasta el 1 de abril de 2018. Además, se aprobó una adición por un valor de $1.500.000.000.oo. La ejecución del mismo se suspendió el 29 de marzo de 2018 por un término de (18) dieciocho días, reiniciándose el día 16 de abril de 2018 y ampliando su vigencia hasta el 18 de abril de 2018. El 13 de abril de 2018, mediante otro si No 2, se prorrogó la vigencia del convenio por cuatro meses, desde el 18 de abril de 2018, hasta el 19 de agosto de 2018. Igualmente, se aprobó una adición de $4.300.000.000.oo. El 17 de agosto de 2018, mediante otro si No 3, se prorrogó por cuarenta y dos días la vigencia del convenio, hasta el 30 de septiembre de 2018. El 28 de septiembre de 2018, mediante otro si No 4, se prorrogó por un mes más la vigencia del convenio, hasta el 30 de octubre de 2018.

la vigencia del convenio, hasta el 30 de septiembre de 2018. El 28 de septiembre de 2018, mediante otro si No 4, se prorrogó por un mes más la vigencia del convenio, hasta el 30 de octubre de 2018. El 30 de octubre de 2018, mediante otro si No 5, se prorrogó por 20 días la vigencia del convenio, hasta el 19 de noviembre de 2018. De acuerdo con las adiciones presupuestales del convenio y contenidas en los otro sí No 1 y 2, el valor total fue de $9.258.000.000.oo. 1 Índice 1 de la plataforma Samai y páginas 1-7 del archivo denominado “001DemandaYPoder.pdf” del expediente digital. Página 2 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales Pese a lo anterior, el valor ejecutado por la Empresa Aguas de Bogotá S.A. E.S.P., fue de $9.544.367.621.oo, generándose un mayor gasto por la suma de

$286.367.621.oo. Gasto que se forjó en las actividades operativas que la EAAB le ordenó a la empresa Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. efectuar en el Humedal La Vaca, por el despliegue de maquinaria y personal operativo necesario para el retiro y disposición de diferentes residuos que se encontraban en el humedal, así como por la necesidad de realizar actividades permanentes en dicho humedal. El convenio no ha sido liquidado.

maquinaria y personal operativo necesario para el retiro y disposición de diferentes residuos que se encontraban en el humedal, así como por la necesidad de realizar actividades permanentes en dicho humedal. El convenio no ha sido liquidado. Formuló las siguientes pretensiones:2

PRINCIPALES DECLARATIVAS

PRIMERA: Que se declare la existencia del convenio interadministrativo No 9-072430000450-2017, sus modificaciones, adiciones, prórrogas y demás documentos contractuales relacionados suscritos entre la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y

ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ EAB E.S.P.

SEGUNDA: Que se reconozca la existencia de mayores obras y trabajos solicitados y no pagados por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P, en favor de AGUAS DE BOGOTÁ S.A. E.S.P., dentro de la ejecución del convenio

interadministrativo No 9-0724300-004502017.

TERCERO: Que se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo No 90724300-004502017, por parte de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. por el no pago de las mayores obras y trabajados solicitados.

CUARTA: Que se realice la liquidación judicial del convenio interadministrativo No 90724300-004502017, el cual hasta la fecha no ha sido efectuado.

PRINCIPALES DE CONDENA.

PRIMERA: Que como consecuencia de la liquidación judicial y del balance financiero, con inclusión de las mayores obras y gastos realizados por la Empresa AGUAS DE

BOGOTÁ S.A. E.S.P., dentro del convenio interadministrativo No 9-0724300-004502017, se condene a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P a pagar a mi defendida la suma de DOSCIENTOS OCHETA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS VEINTIÚN PESOS ($286.367.621) o las que resulten probadas dentro del proceso.

SEGUNDA: Que del anterior emolumento se condene a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. al pago de intereses de mora, desde la fecha en que debieron pagarse dichas sumas y hasta la fecha efectiva del pago. Dichos intereses serán equivalentes a la tasa máxima legal permitida y certificada por la

Superintendencia Financiera.

TERCERO: Que se indexe debidamente las sumas anteriormente pedidas hasta la fecha efectiva de su pago. CUARTO: Que se condene en costas a la EMPRESA DE

ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. 2 ? Índice 1 de la plataforma Samai y páginas 7-8 del archivo denominado “01CuadernoPrincipal” del expediente digital.

ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. 2 ? Índice 1 de la plataforma Samai y páginas 7-8 del archivo denominado “01CuadernoPrincipal” del expediente digital. Página 3 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales 1.2. Contestación de la demanda3

En su contestación de la demanda, la EAAB se opuso a la prosperidad de las pretensiones pues no ha dado lugar a las declaraciones y codenas alegadas por la parte accionante. Propuso las excepciones de mérito que denominó: i) “Incumplimiento de la Ley y de las cláusulas del convenio por Aguas de Bogotá SA ESP” puesto que la demandante decidió y procedió a realizar las actividades que ahora reclama. Todas las modificaciones y adiciones fueron tramitadas correctamente y se firmaron los correspondientes otrosí, las partes cumplieron con los procedimientos establecidos en la Ley y en el convenio, en el sentido de elevar a escrito las modificaciones, adiciones y suspensiones que se requerían, pero no ocurrió así con las obras de las pretensiones de la demanda, lo que implica que Aguas de Bogotá SA ESP incumplió con los procedimientos que previamente se habían acordado. ii) “Las partes suscribieron un convenio interadministrativo de colaboración y no un contrato – cobro de lo no debido” por lo que al momento en que Aguas de Bogotá

habían acordado. ii) “Las partes suscribieron un convenio interadministrativo de colaboración y no un contrato – cobro de lo no debido” por lo que al momento en que Aguas de Bogotá S.A.E.S.P. realizó las actividades que ahora reclama, lo hizo en aplicación del principio de colaboración que esta entidad aportó al convenio Nro. N 9-0724300 00450-2017 y los aportes que efectuó la demandante cumplen con los bienes y servicios por el prometidos. iii) “Indebida escogencia del medio de control” porque las pretensiones son ajenas a la ejecución del convenio, ya que se persigue un reconocimiento y pago derivado de un hecho de la administración, propio del medio de control de reparación directa y no de controversias contractuales,

1. “Cumplimiento de todas obligaciones pactadas en el convenio No. 9-072430000450-2017 por parte de la EAAB ESP” pues la EAAB ESP cumplió con todas las

obligaciones establecidas en el convenio No 9-0724300-004502017. Además, propuso la excepción previa de “Caducidad de la acción”4 porque el convenio terminó el día 19 de noviembre de 2018, por lo que se procedería a su liquidación dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su finalización, es decir, hasta el 19 de marzo de 2019, por ello el conteo de la caducidad inició el día 20 de marzo 3 ? Índice 1 de la plataforma Samai y archivo denominado “009ContestacionDemandaEmpresaDeAcueducto.pdf” del expediente digital.

el 19 de marzo de 2019, por ello el conteo de la caducidad inició el día 20 de marzo 3 ? Índice 1 de la plataforma Samai y archivo denominado “009ContestacionDemandaEmpresaDeAcueducto.pdf” del expediente digital. 4 Índice 1 de la plataforma Samai y archivo denominado “010MemorialExcepcionPrevia.pdf” del expediente digital. Página 4 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales de 2019 y el plazo de los dos años se cumplía el 19 de marzo del 2021 y considerando la suspensión ordenada durante el período comprendido entre el 16 de marzo de 2020 al 1 de julio de 2020 con ocasión de la pandemia COVID 19, el fenómeno jurídico de la caducidad se configuraría a partir del día 4 de julio de 2021.

Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. presentó solicitud de conciliación el 24 de mayo de 2021; ante la Procuraduría, y convocó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB E.S.P. faltando un (1) mes y trece (12) días para que operara la caducidad de la acción. La Procuraduría 10 Judicial II para Asuntos Administrativos citó y adelantó la audiencia de conciliación de manera no presencial, el diecinueve (19) de julio de dos

caducidad de la acción. La Procuraduría 10 Judicial II para Asuntos Administrativos citó y adelantó la audiencia de conciliación de manera no presencial, el diecinueve (19) de julio de dos mil veintiuno (2021) y expidió la constancia del trámite conciliatorio extrajudicial administrativo el treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021); la suspensión de la caducidad se dio hasta el treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), y faltaban un (1) mes y doce (12) días para que operara la caducidad, es decir la caducidad operó el once (11) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) y la demanda se presentó el dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). 1.3. Sentencia de primera instancia5 El dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022), el Juzgado Sesenta y Tres (63) Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. Argumentó que el término de caducidad transcurrió desde el veinte (20) de mayo de dos mil diecinueve (2019) y el veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021), sin embargo, el mismo vencería hasta el tres (03) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), pues se deben incluir los tres (3) meses y catorce (14) días de suspensión de términos judiciales ordenada a través del Decreto Legislativo No. 564 del quince (15)

(2021), pues se deben incluir los tres (3) meses y catorce (14) días de suspensión de términos judiciales ordenada a través del Decreto Legislativo No. 564 del quince (15) de abril de dos mil veinte (2020), como consecuencia de la pandemia mundial generada por el Covid-19. Ese término fue interrumpido con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial que se presentó el veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintiuno (2021) (faltando 3 mes y 10 días), y como la certificación de la conciliación llevada a cabo se expidió el día treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), la demanda debió presentarse a más tardar el nueve (09) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) 5 ? Índice 1 de la plataforma Samai y archivo denominado “25Sentencia” del expediente digital. Página 5 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales

(incluyendo los 3 meses y 10 días que hacían falta), pero fue presentada el dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Por ello resolvió: PRIMERO: Declarar probada la excepción de “caducidad de la acción” propuesta por la demandada Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, de conformidad con los argumentos expuestos en el acápite de cuestiones previas – excepciones

demandada Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, de conformidad con los argumentos expuestos en el acápite de cuestiones previas – excepciones propuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia judicial.

TERCERO: Si no fuere apelada la presente decisión y en vista de que aún se encuentra en trámite el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que dio por desistidas las pruebas documentales decretadas a ésta, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 323 del CGP, comuníquese la presente providencia al H.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para los fines pertinentes. 1.4. El recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones, argumentando que el a quo incurrió en un error de derecho al declarar la caducidad sin haber observado y analizado el Decreto 491 de 2020 en su artículo 4 y 9, en consonancia con la ley 640 del 2000 en sus artículos 2 y 21, los cuales cambian sustancialmente la apreciación del término y de las fechas sobre las cuales se debe partir para establecer que la demanda se presentó en oportunidad y por tal razón, no opera la figura de la caducidad. Aseguró que no hubo audiencia para determinar la conciliación o no del presente caso, por lo que el Procurador 10 Judicial II, al recibir la información de la EAAB E.S.P. de no conciliación, se expresa mediante un auto que si bien la fecha de

Aseguró que no hubo audiencia para determinar la conciliación o no del presente caso, por lo que el Procurador 10 Judicial II, al recibir la información de la EAAB E.S.P. de no conciliación, se expresa mediante un auto que si bien la fecha de creación es del treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), fue notificado por medio de correo electrónico a las partes el día nueve (9) de agosto de dos mil veintiuno (2021). Así, la fecha en que se notifica y entrega la constancia de haberse agotado la conciliación extrajudicial, fue el nueve (9) de agosto de dos mil veintiuno (2021), mediante correo electrónico, fecha que para los efectos de los artículos 2 y 21 de la ley 640 de 2000, se reanudarían a partir del día siguiente los términos de prescripción y caducidad. 1.5. Trámite procesal de segunda instancia La sentencia de primera instancia fue proferida el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022).6 6 ? Índice 1 de la plataforma Samai y archivo denominado “021SentenciaPrimeraInstancia.pdf” del expediente digital. Página 6 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales La parte demandante interpuso recurso de apelación el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022),7 que fue concedido mediante auto del diecinueve (19) de

Medio de control: Controversias contractuales La parte demandante interpuso recurso de apelación el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022),7 que fue concedido mediante auto del diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022)8 y admitido por este despacho judicial con providencia del primero (1) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) ,9 auto a través del cual también se corrió traslado de que trata el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 1.6. Pronunciamiento de los sujetos procesales La parte demandada se pronunció mediante memorial del cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023),10 solicitando confirmar la sentencia.

El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. La competencia Esta Sala es competente para conocer del asunto en los términos del artículo 153 del CPACA, por tratarse del recurso de apelación contra una sentencia proferida por el juez de primera instancia.

Se observa que la impugnación contra la sentencia de primera instancia fue formulada únicamente por la parte demandante; en consecuencia, su competencia se limitará en esta oportunidad a los puntos controvertidos por el apelante, en tanto sean desfavorables para él, sin la posibilidad de enmendar la providencia en la parte que no fue objeto de recurso, de conformidad con lo consagrado en el inciso primero del artículo 328 del C.G.P.11 7

sean desfavorables para él, sin la posibilidad de enmendar la providencia en la parte que no fue objeto de recurso, de conformidad con lo consagrado en el inciso primero del artículo 328 del C.G.P.11 7 ? Índice 1 de la plataforma Samai y archivo denominado “023RecursoApelacionParteDemandante.pdf” del expediente digital.8 ? Índice 1 de la plataforma Samai y archivo denominado “024AutoConcedeApelacionContraSentencia.pdf” del expediente digital.9 ? Índice 4 de la plataforma Samai.10 ? Índice 10 de la plataforma Samai. 11 ? “Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. Página 7 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales No obstante, se aclara que el juez de esta instancia tiene competencia para estudiar y reformar los puntos íntimamente relacionados con el tema objeto de apelación, de ser ello indispensable12.

Se resalta que, de conformidad con lo establecido en el numeral 14.6 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 13 y en el certificado expedido por la Cámara de Comercio de

ser ello indispensable12. Se resalta que, de conformidad con lo establecido en el numeral 14.6 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 13 y en el certificado expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá,14 la demandante Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta que pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público descentralizada por servicios del Nivel Distrital, puesto qu e cuenta con un capital público igual o superior al cincuenta por ciento (50%), dado que la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá EAB E.S.P. tiene un porcentaje de participación con capital público del 99.2%. Por su lado, la demandada Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá EAB E.S.P. es una “Empresa Industrial y Comercial del Distrito, prestadora de servicios públicos domiciliarios, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente” , en los términos del Acuerdo 6 de 1995, “por el cual se define la naturaleza jurídica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. y se dictan otras disposiciones”. De manera que, atendiendo la naturaleza jurídica de las partes y conforme a los artículos 104 y 153 del CPACA, esta corporación es competente para conocer esta controversia. 2.2. Legitimación en la causa Las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se realice la liquidación

artículos 104 y 153 del CPACA, esta corporación es competente para conocer esta controversia. 2.2. Legitimación en la causa Las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se realice la liquidación judicial del Convenio Interadministrativo No 90724300-00450-2017, que fue suscrito entre Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. y la Empresa de Acueducto, 12 ? Ibídem. [...] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 13 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” (…) 14.6. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.14 ? Índice 1 de la plataforma Samai y página 5 del archivo denominado “001DemandaYPoder.pdf” del expediente digital. Página 8 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales Alcantarillado y Aseo de Bogotá EAB E.S.P., que en este asunto actúan como

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales Alcantarillado y Aseo de Bogotá EAB E.S.P., que en este asunto actúan como extremos activo y pasivo, respectivamente.

En consecuencia, se concluye que Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. está legitimada en la causa por activa; y que la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá EAB E.S.P. lo está por pasiva. 2.3. Problema jurídico De conformidad con los argumentos del recurso de apelación, la Sala debe establecer si se configuró la caducidad del medio de control de este asunto. Únicamente en el evento de determinar que no se configuró la caducidad del medio de control y que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, debe establecerse si: i) en la ejecución del Convenio Interadministrativo No 9-072430000450-2017, Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. realizó mayores obras y trabajos que fueron solicitados por Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y ii) si ese convenio debe ser liquidado judicialmente. En caso de ser afirmativa dicha respuesta, deberá determinarse el valor del ajuste final de cuentas con fundamento en la ejecución del ese negocio jurídico. Para resolver estos problemas la Sala estudiará : i) noción y rasgos diferenciales entre el contrato estatal, contrato interadministrativo y el convenio interadministrativo, ii) el marco legal de caducidad del medio de control de controversias contractuales,

Para resolver estos problemas la Sala estudiará : i) noción y rasgos diferenciales entre el contrato estatal, contrato interadministrativo y el convenio interadministrativo, ii) el marco legal de caducidad del medio de control de controversias contractuales, iii) la noción de desequilibrio de la ecuación financiera del contrato estatal por mayores cantidades de obra, iv) la liquidación judicial del contrato estatal, v) los hechos probados y vi) la caducidad en el caso concreto. Solo en el evento de encontrarse que no se configuró la caducidad de este medio de control, se estudiará vii) si existieron mayores costos para el demandante por mayores cantidades de obra ejecutada y vii) el balance final de cuentas del Convenio Interadministrativo No 9-0724300-00450-2017. 2.4. Noción y rasgos diferenciales entre contrato estatal, contrato interadministrativo y convenio interadministrativo La Sala debe abordar la noción de contrato estatal, contrato interadministrativo y convenio interadministrativo, aspecto que resulta de vital importancia para resolver los problemas jurídicos propuestos. Página 9 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales Aunque el “contrato” y el “convenio” interadministrativo tienen aspectos comunes, especialmente la de ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre entidades estatales, tienen una naturaleza, finalidad y características disímiles.

Aunque el “contrato” y el “convenio” interadministrativo tienen aspectos comunes, especialmente la de ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre entidades estatales, tienen una naturaleza, finalidad y características disímiles. Sobre las nociones de contrato estatal y convenio interadministrativo y sus diferencias, el Consejo de Estado ha señalado:15 La entidades públicas, para el cumplimiento de los fines del Estado, la satisfacción de los intereses y necesidades colectivas, la prestación de servicios públicos y la realización de actividades administrativas e incluso industriales y comerciales, requieren el aprovisionamiento de bienes y servicios y la realización de obras, lo cual consiguen con la colaboración de los particulares o de otras entidades que integran la administración pública , mediante la celebración de contratos por los que, regularmente, deben pagar un precio o remuneración. Es decir, por un lado el Estado en orden a alcanzar su misión y objetivos recurre a la figura del contrato, acto jurídico de colaboración mutua e intersubjetiva, en el que se entablan relaciones obligatorias con carácter patrimonial con particulares o con otras entidades estatales -cuando están en un mercado de forma similar a como lo hace el particular-, de las que emanan prestaciones recíprocas entre los sujetos partes del mismo, quienes son titulares de intereses disímiles o contrapuestos. Por otro lado, las entidades estatales también asumen vínculos obligacionales entre sí para el normal funcionamiento del Estado a través de los denominados convenios interadministrativos, los cuales comportan un acuerdo de voluntades

mismo, quienes son titulares de intereses disímiles o contrapuestos. Por otro lado, las entidades estatales también asumen vínculos obligacionales entre sí para el normal funcionamiento del Estado a través de los denominados convenios interadministrativos, los cuales comportan un acuerdo de voluntades entre ellas, regido por los principios de cooperación, coordinación y apoyo, en los que aúnan esfuerzos para la gestión conjunta de competencias y funciones administrativas, con el objeto de dar cumplimiento a fines concurrentes impuestos por la Constitución y la ley; es decir, en estos no existen intereses contrapuestos de las entidades que los celebran, ni tampoco se circunscriben a un intercambio patrimonial entre ellas, sino que les asiste un ánimo de conseguir fines comunes, de manera que acuden a satisfacer un mismo interés general. Así, en la actividad contractual del Estado surgen dos tipos de negocios jurídicos: los contratos interadministrativos y los convenios interadministrativos, que pueden celebrarse entre entidades o administraciones públicas. En otros términos, dentro de las modalidades que pueden identificarse en la actividad negocial de la Administración se encuentran los contratos y convenios interadministrativos, figuras que son de común y frecuente utilización, al punto que a través de los mismos se compromete un gran porcentaje del presupuesto de las entidades estatales, tal y como se reconoce expresamente en la consulta formulada. Empero, debe advertirse que, en contraste con legislaciones extranjeras (verbigracia en el derecho español), nuestro ordenamiento jurídico no hace una distinción expresa de los contratos y convenios interadministrativos y los regula dentro del régimen jurídico general

Empero, debe advertirse que, en contraste con legislaciones extranjeras (verbigracia en el derecho español), nuestro ordenamiento jurídico no hace una distinción expresa de los contratos y convenios interadministrativos y los regula dentro del régimen jurídico general en materia de celebración y ejecución de los contratos estatales, no obstante lo cual es posible que la aplicación y la interpretación de las normas de dicho régimen puedan resultar disímiles debido a la particular naturaleza de tales acuerdos de voluntades. En este sentido, estima la Sala que para resolver la consulta debe partirse de la necesaria distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos, que si bien son nociones jurídicas que tienen formalmente un tronco común –acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre dos entidades estatales o de carácter público-, no es menos cierto que su naturaleza, alcance, finalidades y características los hacen diferentes y determinan, en últimas, su régimen legal.

1. Contratos interadministrativos 1.1. Son una especie del género contrato estatal El contrato es un “acto jurídico voluntario, una declaración de voluntad, que tiene por objeto establecer una relación jurídica entre dos personas, obligando a la una para con otra a determinada prestación”. Así, el artículo 1495 del Código Civil, dispone que 15 ? Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, veintiséis (26) de julio de dos mil dieciséis (2016), Exp.

N°. 11001-03-06-000-2015-00102-00 (2257), MP. Álvaro Namén Vargas. Página 10 de 46Expediente: 11001334306320210033402

Demandante: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.

Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales “[c]ontrato o convención es u