TA CUN - 11311-(02-04-1998)

Y SEGURIDAD PRIVADA /

7 1998 SOLICITUD DE DEVOLUCION - Improcedencia /

ACTO ADMINISTRATIVO GEERADOR DE PAGOS /

(DN'flIBt3CIC1 A LA SUPERflTDCIA DE VI

ACJI) ADMINISTRATIVO GETERAL - Vigencia

OJV2LIDACION DE ACIOS ,L Improcedenci

PAGO DE LO NO DEBIDO (E)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION CUARTA

Santa Fe de Bogotá, D.C., abril dos (2) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

MAGISTRADA PONENTE DRA. MARIA INES ORTIZ BARBOSA

REF. EXPEDIENTE No. 11.311

ACTOR: GRANCOLOMBIANA DESEGURIDA#RI CA

VALLE LTDA.

ACTOS NACIONALES

S E N T EN.0 JA La Sociedad Grancolombiana de Seguridad Valle Ltda, por medio de apoderado especial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda ante este Tribunal la actuación administrativa mediante la cual la Dirección del Tesoro Naciónal le negó la devolución de $12.832.212 pagados indebidamente en 1.994 a título de contribución a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

Expresa así sus peticiones: "1. decretar que son nulos el oficio de la Directora del Tesoro Nacional No. 1073 de junio 21 de 1.995 y la Resolución del mismo Despacho No. 3783 de 21 de septiembre de 1.995; 2. decretar que, como consecuencia de esta nulidad, debe restablecerse el derecho que le ha sido conculcado a la SOCIEDAD GRANCOLOMBIANA DE

de 1.995; 2. decretar que, como consecuencia de esta nulidad, debe restablecerse el derecho que le ha sido conculcado a la SOCIEDAD GRANCOLOMBIANA DE SEGURIDAD VALLE LTDA, al negársele la devolución de lo que dicha empresa consignó por equivocación a favor del Tesoro Nacional durante 1.994 a título de contribución a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, según detalle que expliqué en el capítulo de hechos, y que suma la cantidad de doce millones ochocientos treinta y dos mil doscientos doce pesos ($12.832.212.); 3. decretar que la Dirección del Tesoro Nacional debe devolver inmediatamente a mi poderdante la cifra citada en el punto anterior, o sea doce millones ochocientos treinta y dos mil doscientos doce pesos ($12.832,212. ) , adicionada en el valor correspondiente a la corrección monetaria y los intereses liquidados a la tasa bancaria corriente por el tiempo transcurrido entre las fechas de los depósitos y aquella en la que efectivamente se efectúe la devolución impetrada."(fl. 11)EXPEDIENTE No. 11.311 2

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ACTOS NACIONALES HECHOS Los nana el libelista en la demanda (fis .3 a 6 ) y pueden resumirse así: El 31 de enero de 1.994 la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante la resolución No.036 señaló las tarifas de la contribución establecida en el artículo 34 de la ley 62 de 1.993 a cargo de empresas de vigilancia y seguridad privada, correspondiente al primer semestre del mismo ano.

Privada mediante la resolución No.036 señaló las tarifas de la contribución establecida en el artículo 34 de la ley 62 de 1.993 a cargo de empresas de vigilancia y seguridad privada, correspondiente al primer semestre del mismo ano. En la resolución se mezclaron decisiones de carácter general y particular y éstas no podían tomarse hasta que las primeras entraran en vigencia. De un lado se señalaron los factores para determinar las aludidas tarifas, se definió cómo se aplicarían frente a determinadas situaciones y las -consecuencias del no pago oportuno y de otro la contribución por el primer semestre de 1.994 se liquidó conforme a los criterios definidos en la resolución. Por el contenido general del acto debió publicarse para que entrara en vigencia, lo que no se hizo y en su lugar se comunicó a los afectados el valor a pagar y se les conminó el pago. El 29 de julio de 1.994 la misma entidad expidió la resolución No. 682, de igual o similar contenido al de la 036, para el segundo semestre de 1.994 la cual tampoco se publicó. La resolución 682 fue demandada ante el H. Consejo de Estado que inadmitió la demanda porque no había entrado en vigencia, "no había nacido a la vida jurídica" según esa Corporación pues no había sido publicada y las normas de carácter particular exigían para su expedición la vigencia de lasEXPEDIENTE No. 11.311 3

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ACTOS NACIONALES generales. Se reproducen apartes del auto de 15 de septiembre de 1.994, Exp. 5807. Conocida la anterior decisión cuyos argumentos son aplicables a la resolución

ACTOS NACIONALES generales. Se reproducen apartes del auto de 15 de septiembre de 1.994, Exp. 5807. Conocida la anterior decisión cuyos argumentos son aplicables a la resolución 036, la Superintendencia ordenó la publicación de ambas resoluciones (Diario Oficial de 5 - X - 94). El 20 de octubre de 1.994 la Corte Constitucional mediante sentencia C455/94 declaró inexequibles los incisos 2 y 4 del artículo 34 de la ley 62 de 1.993 y el numeral 24 del artículo 4, e1 numeral 9 del 6, los numerales 8 y 11 del 22 y el 28 del Decreto 2453 de 1.993, normas que habían creado la contribución en cuestión y otorgaban facultades al Gobierno para señalar sus tarifas, liquidar las contribuciones y cobrarlas. Ante esta sentencia la Superintendencia se abstuvo notificar las resoluciones publicadas y de cobrar las contribuciones o sea que las empresas que no las pagaron quedaron liberadas de toda obligación. Antes de las anotadas decisiones del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la sociedad actora había consignado la contribución liquidada. Se detalla el pago (fi. 5). La sociedad solicitó a la Dirección del Tesoro Nacional la devolución de los señalados depósitos y para el efecto argumentó que si las resoluciones que habían fijado la contribución no habían nacido a la vida jurídica cuando realizó los depósitos, éstos no tenían causa y era p'ocedente la devolución. Mediante el oficio No. 1073 de junio 21 de 1.995 se negó la solicitud porque la citada Dirección solo devuelve dineros consignados por concepto de actos

Mediante el oficio No. 1073 de junio 21 de 1.995 se negó la solicitud porque la citada Dirección solo devuelve dineros consignados por concepto de actos administrativos sobre los cuales verse un pronunciamiento judicial en firme en el que se ordene la devolución.EXPEDIENTE No. 11.311 4

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ACTOS NACIONALES Contra la anterior decisión la actora interpuso el recurso de reposición con base en que las resoluciones que originaron las contribuciones no habían entrado en vigencia cuando se consignaron éstas y por tanto aquéllas carecen de causa y constituyen un pago de lo no debido. Se indicó que no es aplicable el artículo 2 de la resolución 2460/93 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público porque si las resoluciones no nacieron a la vida jurídica tampoco puede haber pronunciamiento judicial que ordene la devolución y que como se trata de un depósito a favor del Tesoro Nacional realizado por equivocación debe devolverse sin pronunciamiento judicial que lo ordene. El recurso fue decidido desfavorablemente mediante la resolución No. 3783 de septiembre 21 de 1.995 notificada el 6 de octubre siguiente. La citada Dirección acepta que son ciertas las fechas y valores de las consignaciones y que las resoluciones no fueron publicadas en el Diario Oficial antes del 5 de octubre de 1994, a pesar de que ello era 1egalrnent necesario para que entraran en vigencia, por lo que estos hechos no son objeto de controversia. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION El demandante invoca como violado el artículo 13 de la Constitución

necesario para que entraran en vigencia, por lo que estos hechos no son objeto de controversia. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION El demandante invoca como violado el artículo 13 de la Constitución Nacional y desarrolla el concepto de violación (fi. 6 a 11). PARTE DEMANDADA La Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público no contesta la demanda pero presenta alegato de conclusión (fis. 101 a 103) en el que resume losEXPEDIENTE No. 11.311 5

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ACTOS NACIONALES hechos y anota que no hay pruebas ni hechos nuevos por lo que se remite a las razones de hecho y de derecho contenidas en la actuación que se impugna con base en lo cual solicita que se nieguen las súplicas de la demanda. MINISTERIO PUBLICO En atención a lo dispuesto en el artículo 56 del decreto 2651 de 1.991 se dio traslado al Ministerio Público quien no se pronunció. Cumplidas las distintas etapas procesales sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado y de conformidad con lo previsto en el artículo 170 del C.C.A., se procede a decidir el presente negocio previas las siguientes

CONSIDERACIONES DE LA SALA

(Arguye el accionante que la decisión demandada de la Dirección del Tesoro Nacional está incursa en falsa motivación. Insiste en que las resoluciones 036 y 682 de 1.994 por contener normas de carácter general debieron ser publicadas e indica que su no publicación ocasiona las consecuencias que el

H. Consejo de Estado precisó en el fallo de septiembre 15 o sea que nq

y 682 de 1.994 por contener normas de carácter general debieron ser publicadas e indica que su no publicación ocasiona las consecuencias que el

H. Consejo de Estado precisó en el fallo de septiembre 15 o sea que nq producían efectos pues no habían nacido a la vida jurídica y así al depositar la actora las sumas que creía deber, tal depósito no generaba título para que el Estado se apropiara de ese dinero-1

4Explica la parte demandante que la Directora del Tesoro Nacional manifestó un argumento inaceptable al indicar que las resoluciones fueron notificadas y que la empresa convino en ellas al haber pagado, por lo que conforme al artículo 48 del C.C.A. produjeron todos los efectos y que la consecuencia deEXPEDIENTE No. 11.311 6

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ACTOS NACIONALES no haberlas publicado era su no obligatoriedad pero no su inexistencia y así al efectuar el pago se convalidó el error de la administración. Y' /7 Frente a los anteriores argumentos el libelista anota que conforme a la decisión del Consejo de Estado si las resolucione' no habían nacido a la vida jurídica no pueden producir título legítimo por el depósito equivocado que se constituye en pago de lo no debido por carecer de causa; sostiene que el Tesoro Nacional no puede aprovecharse de la ignorancia o de la buena fé del particular para retener lo pagado sin causa porque se apropia de un bien ajeno y que la falta de publicación no se convalida con notificaciones particulares; reitera que las normas de carácter particular no podían regir sin que las generales estuvieran previamente en vigencia. Indica que en el oficio No.

y que la falta de publicación no se convalida con notificaciones particulares; reitera que las normas de carácter particular no podían regir sin que las generales estuvieran previamente en vigencia. Indica que en el oficio No. 1073 se sefiala que con la publicación del 5 de octubre se corrigió el defecto, pero que no es válido afirmar que si con posterioridad la obligación se hizo exigible, tal exigibilidad adquirió carácter retroactivo. 1' Según el accionante los actos acusados transgreden el artículo 13 de la Constitución porque, conforme a los hechos anotados, a partir de la sentencia de la Corte Constitucional (20 de octubre) se .suspendió todo proceso de notificación y cobro y así las empresas que desatendieron la notificación o no efectuaron el depósito, quedaron liberadas de la hipotética obligación y resultaron beneficiadas por su mora.' Destaca que la actora no actuó en cumplimiento de una actuación amparada en la presunción de legalidad sino de unos actos que no podían producir efectos de ninguna clase y agrega: "Pretender que dichos actos administrativos podían generar un derecho a la administración para retener lo que una persona consignó por equivocación mientras no generaban para el resto de personas en la misma condición - vigiladas por la Superintendencia - una obligación correlativa, es un trato discriminatorio que no consulta la letra del artículo 13 de la Constitución."(fl.9).EXPEDIENTE No. 11.311 7

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ACTOS NACIONALES Reitera la parte demandante que según la Directora del Tesoro Nacional las contribuciones decretadas en las resoluciones en cuestión, si bien no fueron

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ACTOS NACIONALES Reitera la parte demandante que según la Directora del Tesoro Nacional las contribuciones decretadas en las resoluciones en cuestión, si bien no fueron exigibles otorgan al Estado la facultad de conservar lo pagado pues se constituyeron en obligaciones naturales, argumento que critica porque aquéllas son las que nacen legítimamente pero carecen de título para ser exigidas coercitivamente y discurre acerca de esta clase de obligaciones para concluir que si se aceptara tal argumento no podría reclamarse la devolución de lo indebidamente pagado. Explica que no existiendo obligación al momento del pago no puede llamársele natural y agrega: "En conclusión, la afirmación de la Directora del Tesoro Nacional según la cual no procede la devolución impetrada por mi mandante porque el pago efectuado lo fue para satisfacer una obligaóión natural es a todas luces equivocada y con ello incurre en la causal de falsa motivación que constituye razón suficiente para decretar la nulidad de los actos administrativos que demando por este escrito"(fl.l 1) 1'

La Sala observa que el oficio de junio 21 de 1.995 (fl.26) niega la devolución solicitada con base en el artículo 2 de la Resolución 2460 de 1.993 que establece el procedimiento para las devoluciones del cual se deduce que no se pueden devolver dineros consignados por concepto de actos administrativos cuando no hay pronunciamiento judicial en firme que así lo ordene. Se indica además que las resoluciones fueron publicadas el 5 de octubre de 1.994 y por tanto pueden demandarse y que conforme al artículo 43 del C.C.A la falta de

cuando no hay pronunciamiento judicial en firme que así lo ordene. Se indica además que las resoluciones fueron publicadas el 5 de octubre de 1.994 y por tanto pueden demandarse y que conforme al artículo 43 del C.C.A la falta de publicación de los actos generales no los hace obligatorios o sea que el defecto de tales actos no es la inexistencia sino la falta de exigibilidad por la vía coercitiva; finalmente con apoyo en el artículo 48 ibidem se concluye que el grado de ineficacia de los actos antes de la notificación no es la inexistencia pues de ser así no podrían convalidarse con la actuación particular.),, Al decidir el recurso (fi. 19 a 25) se confirma así la anterior decisiónEXPEDIENTE No. 11.311 8

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ACTOS NACIONALES "ARTÍCULO 20 Se confirma la decisión anotada en el oficio indicado en el artículo anterior, en el sentido de que mientras no exista un pronunciamiento judicial en firme en el que se ordene al Tesoro Nacional devolver las sumas de dinero consignadas por Grancolombiana de Seguridad Valle Ltda, con fundamento en las resoluciones 036 y 682 de 1.994, no es posible jurídicamente proceder a dicha devolución" .(fl25). En las consideraciones de la resolución 3783 de 21 de septiembre de 1.995 se transcriben apartes del auto de 15 de septiembre de 1.994 de la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, se indica que el 5 de octubre de 1.994 se publicaron las resoluciones 036 y 682 de 1.994, que la falta de publicación

Cuarta del H. Consejo de Estado, se indica que el 5 de octubre de 1.994 se publicaron las resoluciones 036 y 682 de 1.994, que la falta de publicación (actos generales) o de notificación (actos particulares) no causa la inexistencia o la nulidad de los actos admiiiistratiVos sino su inoponibilidad a los particulares y falta de obligatoriedad (art. 34 y 48 C.C.A.) y se añade: "El caso objeto de la presente resolución, las consignaciones que hizo la compañía Grancolombiana de Seguridad Valle Ltda. a nombre del Tesoro Nacional, son claras manifestaciones de que dicha compañía convino en las disposiciones contenidas en las resoluciones 036 y 682 de 1994 y por lo tanto, las mismas produjeron los efectos legales procurados con su expedición. Lo anterior, por virtud de lo dispuesto en el artículo 48 del Código de lo Contencioso Administrativo." (fi. 24) Más adelante se agrega: "Un acto administrativo que no ha sido publicado o notificado, según el caso, es un acto existente pero ineficaz, cuyo cumplimiento no puede ser exigido a los particulares. En el caso en estudio por medio de las resoluciones 036 y 682 de 1994 se crearon obligaciones dinerarias a favor de la Nación - Dirección del Tesoro Nacional que debían ser pagadas por la compañía Grancolombiana de Seguridad Valle Ltda. Tales obligaciones nacieron junto con las resoluciones que les dieron origen, pero su falta de notificación y publicación implicaba que no podían ser exigidas al deudor por no serle oponibles. Ahora bien, a pesar de no serle exigibles, el deudor pagó las

falta de notificación y publicación implicaba que no podían ser exigidas al deudor por no serle oponibles. Ahora bien, a pesar de no serle exigibles, el deudor pagó las obligaciones, es decir, convino en lo dispuesto en las resoluciones correspondientes, y a partir de la fecha del pago, las mismas comenzaron a producir efectos. Como tales efectos precisamente se refieren a la exigibilidad y oponibilidad de las resoluciones y en consecuencia, de las obligaciones nacidas de ellas, quiere esto decir que el obligado no puede solicitar la devolución del pagc, porque a partir del mismo !a correspondiente obligación le es oponible." (fi. 24) Se concluyen así las consideraciones: "En conclusión el pago de las contribuciones impuestas por las resoluciones anotadas fue un pago válido que extinguió la obligaciones satisfechas mediante el mismo, y por consiguiente la devolución del dinero pagado, no puede hacerse sino a través del procedimiento fijado por el artículo segundo de la resolución 02460 de 1993,EXPEDIENTE No. 11.311 9

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ACTOS NACIONALES expedida por el Ministerio de Hacienda, para efectos de lo cual es necesario un pronunciamiento judicial en firme que ordene al Tesoro Nacional dichas sumas de dinero." (fi. 24) ( Lo primero que advierte la Sala es que, como lo afirma la parte demandada, la falta de publicación de los actos de carácter general no los hace inexistentes sino que no producen efectos legales y por ello mientras tal formalidad no se lleve a cabo, los mismos no pueden ser aplicados. De ahí que en el auto de 15

falta de publicación de los actos de carácter general no los hace inexistentes sino que no producen efectos legales y por ello mientras tal formalidad no se lleve a cabo, los mismos no pueden ser aplicados. De ahí que en el auto de 15 de septiembre de 1994 (Exp.5807) del H. Consejo de Estado se considere que como la liquidación de la contribución es una consecuencia del establecimiento de la misma y de la determinación de las tarifas y demás elementos que se contienen en el acto de carácter general, solo con la publicación puede comenzar a producir efectos jurídicos. También se afinna en la misma providencia de manera contundente que el acto de carácter general "legalmente no puede estar produciendo efectos jurídicos"), se parte de tal base y como lo aceptan las dos partes, las resoluciones 036 y 682 de 1994 en las que se fijan las contribuciones en debate solo fueron publicadas el 5 de octubre del mismo año, tan solo a partir de tal fecha, los pagos que se efectuaran tendrían un fundamento jurídico que los respaldara pero en ningún caso, lo pagado antes puede considerarse como el cumplimiento de una obligación debida por cuanto ella no existía. (('De otro lado la sentencia de la H. Corte Constitucional proferida el 20 de octubre de 1994 aunque en principio rige hacia el futuro, deja en claro que las aludidas resoluciones solo surtieron efectos legales que permitían hacer exigible la obligación en ellas contenida, entre él 5 y el 20 de octubre de 1994 y por tanto no pueden ser sustento jurídico del pago realizado por la actora, vulnerando de paso el principio de la no retroactividad de la ley. 4 4Discrepa la Sala del argumento esgrimido en la actuación impugnada según el

y por tanto no pueden ser sustento jurídico del pago realizado por la actora, vulnerando de paso el principio de la no retroactividad de la ley. 4 4Discrepa la Sala del argumento esgrimido en la actuación impugnada según el cual las consignaciones efectuadas convalidaron el error de la administración,EXPEDIENTE No. 11.311 10

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ACTOS NACIONALES con apoyo en el artículo 48 del C.C.A. Esta disposición se refiere a los actos de carácter particular pero, como lo advirtió el H. Consejo de Estado el acto de carácter general no estaba produciendo efectos mientras no hubiera sido publicado y solo de los parámetros allí consignados podía deducirse la obligación (acto de carácter particular) por lo que mal podría convalidarse un acto que no surtía efectos legales mientras no se produjera la aludida publicación, concepto de naturaleza diferente a la de la notificación que se predica es de los actos de carácter particular.k Así las cosasas consignaciones realizadas por la sociedad actora a título de la contribución regulada en las resoluciones 036 y 682 de 1994 constituyen un pago de lo no debido y la negación de la devolución contenida en el oficio 1073 de junio 21 de 1995 y en la resolución 3783 de 21 de diciembre de 1995, quebranta el artículo 13 de la Constitución en cuanto al derecho a la igualdad frente a las entidades vigiladas que no cancelaron la contribución pues éstas no pueden ser conminadas al pago por falta de sustento jurídico previo que lo permita, situación idéntica a la de la actora quien realizó las

igualdad frente a las entidades vigiladas que no cancelaron la contribución pues éstas no pueden ser conminadas al pago por falta de sustento jurídico previo que lo permita, situación idéntica a la de la actora quien realizó las consignaciones con base en un acto que no producía efectos legales y por tanto también carecía su pago de sustento jurídico previo. Lo analizado es suficiente para declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar la devolución de la suma consignada junto con los intereses liquidados, a la tasa bancaria corriente por el tiempo transcurrido entre las fechas de los depósitos y aquella en la que efectivamente se decrete la devolución. La Sala advierte que la decisión de cancelar intereses excluye la de actualizar la suma que se ordena devolver. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la leyp

EXPEDIENTE No. 11.311

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ACTOS NACIONALES

FALLA P.- ANÚLANSE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS contenidos en el Oficio No. 1073 de junio 25 de 1995 y la Resolución No.3783 de 21 de septiembre de 1995, proferidos por la Directora del Tesoro Nacional, por los cuales se negó la devolución de la suma de dinero consignada por la sociedad GRAN COLOMBIANA DE SEGURIDAD VALLE LTDA. por concepto de las contribuciones fijadas en las resoluciones 036 de 31 de enero de 1994 y 682 de 29 de julio del mismo año.

GRAN COLOMBIANA DE SEGURIDAD VALLE LTDA. por concepto de las contribuciones fijadas en las resoluciones 036 de 31 de enero de 1994 y 682 de 29 de julio del mismo año. 2.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restableciMiento del derecho LA DIRECCIÓN DEL TESORO NACIONAL DEBERÁ DEVOLVER a la sociedad relacionada en el numeral anterior la suma de

DOCE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS MIL

DOSCIENTOS DOCE ($12.832.212) PESOS MCTE. MÁS LOS

INTERESES LIQUIDADOS A LA TASA BANCARIA CORRIENTE

DESDE LA FECHA DE CONSIGNACIÓN DE LOS DINEROS HASTA

AQUELLA EN QUE SE DECRETE EFECTIVAMENTE LA DEVOLUCIÓN. 3.- En caso de no ser apelada el presente fallo consúltese con el superior de conformidad con el artículo 184 del C.C.A. En firme esta providencia archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y CÚMPLASE./

S. J EXPEDIENTE No. 11.311 12

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ACTOS NACIONALES Discutida y aprobada en Sesión de la fecha. Acta No. 14