TA CUN - 12135-(13-11-1997)

U± lrlv&rrAKi.ub Y liuAr& - U1i.gatoriectad 1 ENTIDADES VIGILADAS POR LA StJPERINTEDENCIA BANCARIA SANCION POR LIBROS DE a1TPJBILIDAD - Procedencia / ENTIDADES BANCARIAS - T,jbros de inventarios y 'IRANSrIO LEGISLATIVO (E2)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN CUARTA

Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre trece (13) de mil novecientos noventa y siete (1997)

MAGISTRADA PONENTE DRA. MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA

REF. EXPEDIENTE No. 12.135

ACTOR: BANCO CAFETERO

SANCIÓN POR LIBROS DE CONTABILIDAD

S E N TE N C JA

PEPUBIfCA DE COLOM$I

Reatora » 26 EE.i9S8 Tribuna¡ Adminjsrajjvo de Cundinarnarca El Banco Cafetero, Nit.860.002.962, por medio de apoderado especial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda ante este Tribunal la actuación administrativa mediante la cual se le impuso sanción por libros de contabilidad.

Expresa así sus pretensiones: "1°.) Anular, por ilegales, las Resoluciones Nos. 00029 del 16 de mayo de 1996 y U.A.E. 000287 del 19 de diciembre del mismo año de 1996, actos administrativcs mediante los cuales se impuso una sanción de $127.500.000 al Banco Cafetero, por no llevar libro de contabilidad de inventarios y balances, sanción impuesta y confirmada por las Divisiones de Liquidación y Jurídica, respectivamente, de la

mediante los cuales se impuso una sanción de $127.500.000 al Banco Cafetero, por no llevar libro de contabilidad de inventarios y balances, sanción impuesta y confirmada por las Divisiones de Liquidación y Jurídica, respectivamente, de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santafé de Bogotá de Grandes Contribuyentes. 2°.) Restablecer en su derecho al Banco Cafetero, declarando que no está obligado al pago de la sanción que ilegalmente le fue impuesta." (fl.2 c.p.) HE CHOS Los narra el libelista en la demanda (fis. 4 a 6 cp.) y pueden resumirse así:EXPEDIENTE No. 12.135 2 DEMANDANTE: BANCO CAFETERO Mediante auto No. 139 de 27 de octubre de 1995 la DIAN ordenó inspección tributaria al Banco en relación con el impuesto de renta de 1992, diligencia que se practicó el 17 de noviembre de 1995 y en el acta No.0045 se dejó constancia de que no llevaba el libro de inventarios y balances. El 19 de diciembre se produjo el Pliego de Cargos No.0 110 en el que se anunció la imposición de una sanción de $127.500.000 por no llevar el aludido libro (art.655 E.T.). El 19 de enero de 1996 el Banco contestó el pliego de cargos y arguyó que la Superintendencia Bancaria que imparte instrucciones contables a la entidades vigiladas, no les exige tal libro, el que no es necesario porque en las discriminaciones de los balances mensuales, siguiendo las pautas del Plan Único de Cuentas del sistema financiero, aparece en detalle el inventario de

entidades vigiladas, no les exige tal libro, el que no es necesario porque en las discriminaciones de los balances mensuales, siguiendo las pautas del Plan Único de Cuentas del sistema financiero, aparece en detalle el inventario de las cuentas del balance; a la misma conclusión conducen las normas de técnica contable (Dto.2649/93 y arts. 48, 49, 52 y 152 C. de Co.). Mediante la resolución No.00029 de 16 de mayo de 1996 se impuso al Banco la sanción por libros de contabilidad por no llevar el aludido libro (art.655 y 654 lit. a) E.T.) y se detallan las razones. Contra la anterior resolución el Banco interpuso el recuso de reconsideración (16 - VII - 96) e insistió en la facultad de la Superintendencia Bancaria de prescribir las normas y prácticas contables de las entidades vigiladas y sobre el hecho de que no se exige el libro en cuestión; indicó que para fines tributarios no existen normas que señalen los libros obligatorios y que en materia sancionatoria el hecho punible debe estar inequívocamente determinado en la ley, lo que no ocurre respecto de la obligación de llevar el libro de inventarios y balances por lo que la sanción carece de fundamento legal.EXPEDIENTE No.12.135 3

DEMANDANTE: BANCO CAFETERO El recurso fue fallado desfavorablemente mediante la resolución U.A.E. 000287 de diciembre 19 de 1996 con fundamento en el artículo 52 del C. de Co., en sentencia de 6 de noviembre de 1992 del H. Consejo de Estado y en el concepto de la Superbancaria No.92005/1 1-2 de 26 de mayo de 1992.

Co., en sentencia de 6 de noviembre de 1992 del H. Consejo de Estado y en el concepto de la Superbancaria No.92005/1 1-2 de 26 de mayo de 1992. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN El demandante invoca como violadas las siguientes disposiciones: Artículos 48, 49, 50, 52, 152 y 2033, Código de Comercio. Artículos 47 y 87, Ley 45 de 1923. Artículo 95, Decreto 663 de 1993. Artículos 24, 28, 125, 130 y 1331, Decreto 2648 de 1993. A continuación desarrolla el correspondiente concepto de violación (fis. 6 a 14 c.p.). PARTE DEMANDADA La Nación - Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se hace presente en el proceso y al contestar la demanda (fis. 56 a 64 c.p.) se opone a las pretensiones. La parte opositora califica como contradictorios los argumentos de la parte demandante, discurre acerca de la obligación de los comerciantes de llevar libros de contabilidad, se apoya en providencias del H. Consejo de Estado, se refiere a la unidad de la contabilidad y a la inaplicabilidad del artículo 265 de la ley 223 de 1995.EXPEDIENTE No. 12.135 4

DEMANDANTE: BANCO CAFETERO En el alegato de conclusión (fis. 86 a 90 c.p.) la opositora reitera los anteriores argumentos y se extiende sobre ellos.

MINISTERIO PÚBLICO En atención a lo dispuesto en el artículo 56 del decreto 2651 de 1991 se dió

anteriores argumentos y se extiende sobre ellos. MINISTERIO PÚBLICO En atención a lo dispuesto en el artículo 56 del decreto 2651 de 1991 se dió traslado al Ministerio Público, quien no se pronunció. Cumplidas las distintas etapas procesales sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado y de conformidad con lo previsto en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, se procede a decidir el presente negocio previas las siguientes CONSIDERACIONES DE LA SALA Discute el libelista que con los actos acusados se vulneraron las disposiciones que invoca porque el Banco no controvierte la aplicación del Código de Comercio, aún las referentes a libros de contabilidad, pero que el artículo 2033 de éste deja a salvo el régimen de la Superbancaria y de las entidades que vigila por lo que centra la controversia en si los bancos están obligados o no a llevar el libro de inventarios y balances. Discurre acerca de los antecedentes del régimen vigente sobre libros de contabilidad, se refiere a la tendencia formalista en esta materia contenida en el código adoptado por la ley 57 de 1887 lo que da lugar a las reformas propuestas en 1958, algunos de cuyos apartes de la exposición de motivos transcribe, para concluir que las críticas y propósitos allí enunciados se recogen en el Código de Comercio adoptado en el decreto legislativo 410 de 1971.EXPEDIENTE No.12.135 5

DEMANDANTE: BANCO CAFETERO Analiza el demandante los artículos 48, 49 y 50 del Código de Comercio y se apoya en jurisprudencia y doctrina para deducir que la ley no señala los libros

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DEMANDANTE: BANCO CAFETERO Analiza el demandante los artículos 48, 49 y 50 del Código de Comercio y se apoya en jurisprudencia y doctrina para deducir que la ley no señala los libros obligatorios y por tanto no pueden hacerlo los reglamentos.

En cuanto al alcance de los artículos 52 y 152 del C. de Co. explica que los balances generales del Banco se registran en el Libro Mayor y Balances y en él y en los registros auxiliares se llevan los inventarios como lo define el artículo 28 del decreto 2648 de 1993; insiste en que no hay exigencia legal para llevar el aludido libro y se refiere en detalle a los conceptos de la Dirección General de Impuestos y de la Superintendencia Bancaria citados con la contestación del emplazamiento y que reitera en lo sustancial. A renglón seguido el accionante discurre sobre las facultades de la Superintendencia Bancaria, indica que deben interpretarse armónicamente con lo previsto en el C. de Co. sobre libros de contabilidad para concluir la no obligatoriedad de llevar el libro de inventarios y balances y agrega: "En esta forma se puede considerar que cuando el artículo 265 de la Ley 223 de 1995 establece que "En el caso de las entidades financieras, no es exigible el libro de inventarios y balances. Para efecto tributario, se exigirán los mismos libros que haya prescrito la respectiva Superintendencia", no ha hecho sino confirmar lo ya entendido por la Superintendencia, con un alcance aclaratorio o de interpretación con autoridad" (fi. 12 c.p.) Finalmente la parte demandante arguye que en materia sancionatoria es regla que el hecho material que da lugar a la imposición de la pena debe estar

por la Superintendencia, con un alcance aclaratorio o de interpretación con autoridad" (fi. 12 c.p.) Finalmente la parte demandante arguye que en materia sancionatoria es regla que el hecho material que da lugar a la imposición de la pena debe estar inequívocamente definido y verificado y que tanto la jurisprudencia como la doctrina predican que la interpretación de las normas sancionatorias es restrictivas y añade: "En los actos administrativos demandados se parte de la base de que es claro que el C. de Co. exige que se lleve un libro específico de inventarios y balances, lo que no resulta cierto a la luz del sistema adoptado en dicho código en materia contable, ni de acuerdo con una recta interpretación de los artículos 52 y 152, como creo haberlo demostrado y lo ha considerado la Superintendencia Bancaria dentro de sus funcionesEXPEDIENTE No.12.135

DEMANDANTE: BANCO CAFETERO de fijar el alcance de las prescripciones contables para los bancos y entidades financieras vigiladas. Y como también lo entendió la misma Dirección de Impuestos Nacionales, en la circular de 1976 que quedó parcialmente transcrita en esta demanda." (fl.13 c.p.) Para la Sala se reduce el cargo a determinar si el cumplimiento de las previsiones de la Superintendencia Bancaria relativas a los libros de contabilidad y contenidas en sus circulares y las informaciones que se suministran con el PUC del sector financiero, suplen la obligación comercial de llevar el libro de inventarios y balances por parte del Banco actor. ,/ Para resolver la Sala advierte en primer término, queel hecho de que las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria estén obligadas a enviar en el año periódicos informes de balance que permiten una apreciación clara

Para resolver la Sala advierte en primer término, queel hecho de que las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria estén obligadas a enviar en el año periódicos informes de balance que permiten una apreciación clara de su estado patrimonial, no suple la obligación de llevar el Libro de Inventarios y Balances; de otro lado los conceptos de la misma entidad traídos por el actor no tienen la virtualidad de avalar la omisión del aludido libro, máxime cuando no se compromete la responsabilidad de las entidades que emiten los conceptos ni éstos son de obligatorio cumplimiento o ejecución (art. 25 C.C.A.). Respecto de la circular 1-2-014/76 de la Dirección de Impuestos, no es para la Sala suficiente soporte para eximir al actor de llevar el Libro de Inventarios y Balances, por cuanto como lo advirtió la administración en las consideraciones de la resolución sancionatoria, el artículo 50 del Código de Comercio es aplicable a todos los comerciantes por expresa disposición del artículo 733 (E.T.) que indica que la contabilidad solamente puede llevarse por el sistema de partida doble, en libros registrados de manera que se suministre una historia clara, completa y fidedigna de sus negocios. Sobre este aspecto y sobre los libros obligatorios el H. Consejo de Estado, enEXPEDIENTE No.12.135 7 DEMANDANTE: BANCO CAFETERO providencia de enero 29 de 1993, Sección Cuarta, Consejero Ponente Dr2. Consuelo Sarria Olcos, Exp.4400)?nanifestó: "Por otro aspecto, es cierto, según lo sostiene la demandante, que no hay disposición legal que fije taxativamente, como principales y auxiliares, determinados libros y

Consuelo Sarria Olcos, Exp.4400)?nanifestó: "Por otro aspecto, es cierto, según lo sostiene la demandante, que no hay disposición legal que fije taxativamente, como principales y auxiliares, determinados libros y efectos mercantiles, pero es evidente que si la contabilidad analizada no dispone, cuando menos, de los denominados "mayor", "diario" e "inventarios y balances", debidamente registrados en la Cámara de Comercio del lugar, no podrían cumplirse a cabalidad los requerimientos del sistema de partida doble, de inventario y balance general y del asiento cronológico de las diversas transacciones, de que tratan, en su orden, los artículos 50, 51 y 53 del Código de Comercio y que el artículo 48 ib. enuncia con criterio genérico. Adicionalmente, resulta claro que si la contabilidad no muestra el movimiento contable consolidado, en eventos de operaciones realizadas a nivel nacional o internacional, no satisface las exigencias de presentar el "estado general de negocios" o de suministrar la "historia clara, completa y fidedigna" de éstos, conforme a los artículos 48 y 50 ib., ni de permitir la verificación o determinación de "los factores necesarios para establecer las bases de liquidación de los impuestos o retenciones", a que alude el artículo 63, letra e), del citado decreto 2503 de 1987. La "consolidación" es cuestión que se presta a diversas soluciones de tipo contable, mediante el adecuado manejo de libros y. cuentas específicos, o no, conforme a la naturaleza de cada transacción , pero que, en cualquier circunstancia, debe figurar en libros registrados." fi De otro lado los principios que sobre contabilidad expide la Superintendencia

naturaleza de cada transacción , pero que, en cualquier circunstancia, debe figurar en libros registrados." fi De otro lado los principios que sobre contabilidad expide la Superintendencia Bancaria no se oponen a lo dispuesto en el artículo 773 del Estatuto Tributario que en todo caso es norma especial para efectos tributarios y que a la vez se fundamenta en el título IV del Libro 1 del Código de Comercio al que pertenecen los artículos 48, 50, 51 y 53, objeto de análisis en la sentencia parcialmente transcrita. \ La Sala advierte además que se discute sobre la no obligatoriedad legal de llevar el libro de inventarios y balances por el Banco actor el que ha aceptado su calidad de comerciante y por ende, la obligación de llevar libros oficiales; pues bien, la sentencia que se ha transcrito describe cuáles son los libros que "cuando menos" deben llevarse y así en aplicación de las normas generalesEXPEDIENTE No.12.135 8

DEMANDANTE: BANCO CAFETERO que sobre contabilidad contiene el decreto 2648 de 1993 es claro que el Libro de Inventarios y Balances es obligatorio para los comerciantes.)' n relación con el artículo 265 de la ley 223 de 1995 la Sala advierte que no 1' se trata de una interpretación con autoridad como pretende el libelista pues tal expresión no se emplea en el texto de la norma, no obstante lo cual y con fundamento en la misma y en las alegaciones relativas a la ilegalidad de la sanción, en especial en lo referente a que el hecho material que da lugar a la imposición de aquélla debe estar inequívocamente definido, la actuación habrá de anularse. t

sanción, en especial en lo referente a que el hecho material que da lugar a la imposición de aquélla debe estar inequívocamente definido, la actuación habrá de anularse. t fEn efecto,i bien el hecho que da lugar a la sanción fue observado por la administración el 17 de noviembre de 1995 y el pliego de cargos f.; notificado el 19 de diciembre siguiente, es evidente que publicada la ley 223 de 1995 el 22 de diciembre del mismo año, las entidades del sector financiero fueron exoneradas de la obligación de llevar el Libro de Inventarios y Balances cuya omisión ocasionó el presente proceso. El pliego de cargos es un acto de trámite en el que se proponen tanto la sanción como la base para su liquidación, por lo cual el mismo no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, como sí lo hace el acto definitivo, vale decir la resolución sancionatoria queen el sub-lite fue proferida el 16 de mayo de 1996 (fis. 23 a 25 c.p.) o sea que la situación del contribuyente se definió cuando se encontraba vigente elarticulo l artículo 265, lo cual sumado a las interpretaciones a que dieron lugar los conceptos traídos por la parte demandante, permite deducir, concluida por la ley 223 la polémica atinente a la obligación de llevar el Libro de Inventarios y Balance, quefio es equitativo imponer una sanción con posterioridad a la vigencia de una ley que claramente determina la inexistencia de la irregularidad contable que pretende sancionarse.De la anotada situación se infiere que el hecho que se califica como irregular estaba inequívocamenteEXPEDIENTE No.12.135

vigencia de una ley que claramente determina la inexistencia de la irregularidad contable que pretende sancionarse.De la anotada situación se infiere que el hecho que se califica como irregular estaba inequívocamenteEXPEDIENTE No.12.135

DEMANDANTE: BANCO CAFETERO 9 tt(-1

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definido por la ley como no punible en el momento en que se impuso la. sanción. / Así las cosas, para la Sala'po se trata de aplicar el principio de favorabilidad sino que el artículo 265 citado al determinar que no existe la aludida obligación, suprime la sanción para el hecho irregular advertido por la administración y así la imposición de aquélla perdió todo fundamento legal. ' Por lo analizado es claro que al desaparecer del ordenamiento jurídico el hecho que da lugar a la sanción, no puede imponerse ésta por virtud de la derogación advertida. Lo anterior es suficiente para anular la actuación demandada.

PROSPERA EL CARGO.

En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A l0. ANÚLANSE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS contenidos en las Resoluciones Nos. 00029 de mayo 16 de 1996 y 000287 de 19 de diciembre de 1996, proferidas por las Divisiones de Liquidación y Jurídica de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Especial de Grandes Contribuyentes de Santa Fe de Bogotá, por las cuales se impuso sanción, al BANCO CAFETERO, NIT.860.002.962-7j

Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Especial de Grandes Contribuyentes de Santa Fe de Bogotá, por las cuales se impuso sanción, al BANCO CAFETERO, NIT.860.002.962-7j VARÍA INÉS OTÍZ BARBO MA #u S. J ANNETF • AJ B. - FABI') 1. CASTIBLANCO C. r EXPEDIENTE No.12.135 lo DEMANDANTE: BANCO CAFETERO 2.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE QUE EL BANCO RELACIONADO EN EL NUMERAL ANTERIOR NO ESTÁ OBLIGADO A CANCELAR SUMA ALGUNA POR CONCEPTO DE LA SANCIÓN IMPUESTA EN LO LSACTOS QUE SE ANULAN.

3. Reconócese personería al Dra. MARTHA CECILIA GÓMEZ ROMERO como apoderada de la Nación.

En firme esta providencia, archívese el expediente previa dvolución de lcs antecedentes administrativos a la oficina de origen.

CÓPÍESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y CÚMPLASE.

Discutida y aprobada en Sesión de la fecha. Acta No.54