TA CUN - 2003-00543-(03-11-2005)

JUEGOS LOCALIZADOS – Ubicación. Reglamentación / USOS DEL SUELO – competencia de las entidades territoriales El POT no hace otra cosa que reglamentar de una manera más detallada lo que vino después la ley 643 a confirmar de manera general. Es decir, que los juegos localizados deben operar en zonas comerciales. El legislador expidió una norma general que las autoridades distritales ya habían hecho más concreta y detallada. Debe notarse que la redacción del artículo 35 de la ley 643 es de aquellas que se denominan como de textura abierta. Se limitó la ley a decir que los juegos localizados deben operar en establecimientos de comercio y que esos establecimientos deben estar ubicados en zonas comerciales. Podría predicarse una contradicción de la ley si, por ejemplo, el POT hubiese dicho que los juegos serían autorizados para funcionar en sitios diferentes a los establecimientos de comercio, entendido este concepto bajo las reglas del código de comercio. o si hubiese dicho que los juegos podrían ser autorizados en zonas diferentes de las comerciales. Pero cuando las autoridades distritales exigen que esas actividades sean desarrolladas en algunas zonas comerciales y con el cumplimiento de requisitos de ubicación y funcionamiento definidos en el mismo POT o en otras normas expedidas por el distrito, no está haciendo más que ejercer las competencias que tanto la constitución como las leyes le otorgan a las autoridades distritales y municipales en materia de reglamentación y control del uso del suelo en el

constitución como las leyes le otorgan a las autoridades distritales y municipales en materia de reglamentación y control del uso del suelo en el respectivo municipio o distrito. Es cierto que la pirámide kelseniana parte de la base de la primacía de la ley sobre otros rangos normativos como los acuerdos municipales y distritales, las ordenanzas departamentales y los decretos expedidos por alcaldes y gobernadores, pero también lo es que el principio de autonomía de las entidades territoriales implica que hay ciertas materias que son de competencia de esos entes, en los que el legislador tiene la posibilidad de intervención pero siempre que no se afecte el núcleo esencial de esa autonomía. El numeral 7° del artículo 313 de la constitución política consagra como una de las competencias de los concejos municipales la de reglamentar los usos del suelo. La ley 388 le ordenó a los municipios la expedición de los respectivos planes de ordenamiento territorial. Es clara, pues, la competencia de las autoridades locales para expedir esa reglamentación. Si la ley 643 impone dos limitaciones en materia de operación de juegos localizados, siempre que se respeten esas dos limitaciones (se reitera: que operen en establecimientos de comercio y que estén ubicados en zonas comerciales) es válido que se regule de manera detallada la autorización para el funcionamiento de esos juegos, lo que implica la determinación de las zonas específicas, de naturaleza comercial, en que pueden operar y requisitos adicionales para su funcionamiento. NULIDAD SOBREVIVIENTE - Inexistencia Debe la sala señalar que la posición generalizada tanto de la doctrina como de

que implica la determinación de las zonas específicas, de naturaleza comercial, en que pueden operar y requisitos adicionales para su funcionamiento. NULIDAD SOBREVIVIENTE - Inexistencia Debe la sala señalar que la posición generalizada tanto de la doctrina como de la jurisprudencia nacionales es que en nuestro sistema jurídico no existe la nulidad sobreviniente. Es decir, que no puede el juez de lo contenciosoadministrativo decretar la nulidad de un acto administrativo por contrariar normas expedidas después de producido el acto. La razón es sencilla. El acto administrativo, por regla general, debe juzgarse, en cuanto a su conformidad con el ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta las normas que se encontraban vigentes al momento de su expedición. De manera que cuando el acto administrativo resulta ser contrario a una norma superior pero que fue expedida con posterioridad a la producción del acto, pueden producirse dos consecuencias diferentes, según la naturaleza del acto. Si se trata de uno de contenido particular y concreto, simplemente ese acto administrativo se juzga a la luz de las normas vigentes cuando se expidió y, por tanto, no se le podrá anular. Por el contrario, si se trata de un acto de carácter general, la expedición de una norma superior que lo contradice, produce su derogatoria, generalmente tácita, hecho que deberá el juez reconocer en la sentencia para declararse inhibido en torno a las pretensiones de nulidad, pues sobre un acto derogado, por sustracción de materia, no podría el juez hacer juicio de

declararse inhibido en torno a las pretensiones de nulidad, pues sobre un acto derogado, por sustracción de materia, no podría el juez hacer juicio de legalidad, salvo algunos casos como cuando el acto continúa produciendo efectos. En el presente asunto, cuando el señor Alcalde Mayor de Bogotá expidió el POT (decreto 619 de 2000), aún no existía la ley 643 de 2001. Por tanto, es apenas obvio que no podía el alcalde violar una norma que no existía en ese momento. Si el POT debe juzgarse frente a las normas que estaban vigentes cuando se expidió, entonces resulta claro para la sala que no podrá decretarse la nulidad del POT por violar la ley 643 de 2001

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JURISDICCIONAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN A

Bogotá D.C., noviembre tres (3) de dos mil cinco (2005)

MAGISTRADO PONENTE: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

REF: EXPEDIENTE N° 2003-00543

ACCIÓN: NULIDAD

ACTOR: ALFREDO FERNÁNDEZ SARMIENTO

DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ FALLO Procede la Sala a dictar sentencia dentro del proceso instaurado por el señor

ALFREDO FERNÁNDEZ SARMIENTO contra el DISTRITO CAPITAL DE

BOGOTÁ.

A. DE LAS PRETENSIONESLa parte actora solicitó a esta Corporación:

1. Que se “…declare la Nulidad de la clasificación en escala urbana de las

BOGOTÁ.

A. DE LAS PRETENSIONESLa parte actora solicitó a esta Corporación:

1. Que se “…declare la Nulidad de la clasificación en escala urbana de las Salas de Diversión y Juego de suerte y azar, contenido (sic) en el literal c)

del numeral 1.3 de la sección II del Cuadro Anexo No. 2, del Decreto Distrital No. 619 de 2000”.

2. Que se ordene a las autoridades distritales abstenerse de aplicar la clasificación contenida en el acto acusado para que en su lugar apliquen la Ley 643 de 2001 en lo que corresponda.

3. Que se declare la “…supremacía del Régimen Propio del Monopolio de Juegos de Suerte y Azar sobre las disposiciones de orden Distrital”.

B. DE LOS HECHOS Las pretensiones se basan en los siguientes hechos, según la exposición

contenida en la demanda:

1. Que el artículo 41 de la Ley 152 de 1994 ordenó a los municipios adoptar el

Plan de Ordenamiento Territorial.

2. Que la Ley 388 de 1997 le fijó a los municipios el plazo de 18 meses para adoptar los Planes de Ordenamiento Territorial, plazo que fue prorrogado por la Ley 507 de 1999, hasta el 31 de diciembre de 1999.

3. Que el Distrito Capital expidió el Decreto 619 de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá (POT).

4. Que forma parte del POT el “Cuadro Anexo N° 2”, denominado “Clasificación de Usos del Suelo” y que en ese cuadro se clasifican como de

4. Que forma parte del POT el “Cuadro Anexo N° 2”, denominado “Clasificación de Usos del Suelo” y que en ese cuadro se clasifican como de escala urbana a las salas de diversión y juego: Bingos, billares, casinos, salas de masajes, baños turcos y jacuzzis.

5. Que el 17 de enero de 2001 entró en vigencia la Ley 643 de ese año, “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”, que definió los denominados juegos localizados y dispuso que la operación de los mismos sería permitida en establecimientos de comercio ubicados en zonas aptas para el desarrollo de actividades comerciales.

6. Agregó que la Ley 643 señala que las disposiciones del régimen propio contenidas en esa Ley tienen prevalencia sobre las demás leyes.

7. Que según el POT los juegos localizados sólo pueden ser explotados en lugares considerados como de “escala urbana”, que, según el mismo POTcomprenden “los equipamientos que por su magnitud, utilización, grado de especialización, preeminencia institucional, alto impacto urbanístico o requerimientos en materia de servicios y obras de infraestructura, ejercen su influencia urbanística a un amplio territorio de la ciudad y generan alto impacto urbano y social”.

8. Que la Ley 643 de 2001 no impuso condicionamiento alguno para la operación de los juegos localizados, excepto la de funcionar en zonas comerciales.

9. Que los operadores de juegos de suerte y azar han solicitado a las

operación de los juegos localizados, excepto la de funcionar en zonas comerciales.

9. Que los operadores de juegos de suerte y azar han solicitado a las autoridades distritales “…el respectivo concepto exigido por la Ley para poder tramitar su permiso, recibiendo como respuesta por parte de las autoridades distritales, en especial el Departamento Administrativo de Planeación Distrital e incluso la Secretaría de Gobierno a través de la Dirección de Apoyo a localidades, negativas a sus peticiones de concepto, argumentando las dependencias de la ciudad capital que los sitios propuestos para operar los juegos localizados no se ajustan a las disposiciones distritales y con ello desatendiendo el contenido de la Ley”.

C. DE LAS NORMAS VIOLADAS Y DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora consideró como normas violadas las siguientes:  Artículos 1°, 4° y 336 de la Constitución Política.  Artículo 10 del Código Civil  Artículos 1°, 2°, 35 y 60 de la Ley 643 de 2001.

El concepto de la violación se examinará al momento de estudiar cada uno de los cargos de la demanda.

D. DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento Administrativo de Planeación Distrital contestó la demanda en nombre del Distrito Capital de Bogotá, por intermedio de apoderada. Se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos narrados en la demanda, manifestó que la mayoría eran citas de normas y no verdaderos hechos y que se atenía a lo que se demostrara en el proceso.

a las pretensiones. En cuanto a los hechos narrados en la demanda, manifestó que la mayoría eran citas de normas y no verdaderos hechos y que se atenía a lo que se demostrara en el proceso. Las razones de la defensa serán analizadas al realizar el estudio de cada uno de los cargos de la demanda.  EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDAEl Distrito propuso excepción de ineptitud sustantiva de la demanda puesto que, dijo, no se habría cumplido con el requisito de explicar el concepto de la violación. La Sala analizará la excepción propuesta más adelante.

D. DE LAS PRUEBAS Obran en el expediente suficientes pruebas documentales para decidir de fondo el asunto. En la medida de su necesidad, se hará mención especial del medio probatorio pertinente.

E. DE LOS ALEGATOS Dentro del término concedido para el efecto, las partes presentaron alegatos de conclusión en los que reiteraron sus respectivas posiciones jurídicas, esgrimidas en la demanda y en la contestación.

F. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor agente del Ministerio Público emitió concepto.

El señor Procurador Décimo Judicial consideró que las pretensiones deben despacharse desfavorablemente. Dijo al respecto que corresponde al municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, ordenar el desarrollo de su territorio y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la ley. También que a las autoridades distritales les corresponde garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad (artículos 311 y 322 de la Constitución Política).

y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la ley. También que a las autoridades distritales les corresponde garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad (artículos 311 y 322 de la Constitución Política). Que corresponde al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo y garantizar la utilización del mismo por parte de sus propietarios. Que la competencia para la definición de los usos del suelo, dentro de cada municipio o distrito, corresponde, según las normas constitucionales, al Concejo respectivo. Que “El principio de competencia coopera para explicar la situación prevista por la constitución mediante la cual se atribuye a una específica forma lanormatividad exclusiva y excluyente de una determinada materia; este es el preciso caso que contempla la Carta Magna, ya que el art. 313 numeral 7 difiere en los entes territoriales la reglamentación de los usos de los suelos en su respectivo ámbito”. Que el Alcalde Mayor de Bogotá, al expedir el POT, no hizo más que darle cumplimiento a toda la normatividad sobre la materia. Además, dijo que el demandante no cumplió con la carga de aportar copia de la norma acusada, pues sólo allegó una copia incompleta, sin el cuadro anexo que es la parte impugnada. No se observa causal de nulidad que pudiere invalidar el proceso y, en consecuencia, procede la Sala a proferir decisión de fondo, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

consecuencia, procede la Sala a proferir decisión de fondo, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

1. DE LA FIJACIÓN DEL LITIGIO Antes de emprender el análisis de los cargos invocados, se procederá a fijar el litigio para determinar la causa, el trámite agotado y la decisión administrativa, todo a fin de identificar el conflicto de intereses que se debe solucionar.

En el expediente se encuentra acreditado que:

1. Que, en cumplimiento del artículo 26 de la Ley 388 de 1997, el señor Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 619 de 2000, por medio del cual adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá.

2. Que forma parte del POT el denominado Cuadro Anexo N° 2 según el cual las salas de diversión y juego, tales como bingos, billares, casinos, salas de masajes, baños turcos y jacuzzis, son considerados como de escala urbana y pueden funcionar en zonas de comercio cualificado, zonas de comercio aglomerado y en zonas de comercio y servicios de las zonas residenciales.

3. Que después de haber sido expedido el POT, el Congreso de la República expidió la Ley 643 de 2001 que contiene el régimen del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar. El contenido y alcance de las normas pertinentes será analizado al momento de estudiar los cargos de la demanda.

DE LAS EXCEPCIONES EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDALa parte demandada propuso en la contestación de la demanda la excepción de “Ineptitud Sustantiva de la demanda”.

de estudiar los cargos de la demanda. DE LAS EXCEPCIONES EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDALa parte demandada propuso en la contestación de la demanda la excepción de “Ineptitud Sustantiva de la demanda”. Fundamentó la excepción de la siguiente manera: “…la demanda no cumple con el requisito contemplado en el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que no basta con indicar las normas violadas, sino que se hace necesario explicar la manera como resultaron vulneradas las normas de la Constitución Política y la Ley 643 de 2001, es decir, no expresó el concepto de la violación”. También dijo que las copias de las normas allegadas con la demanda no estaban autenticadas. ANÁLISIS DE LA SALA La excepción será negada, por las razones que pasan a expresarse. En primer lugar, respecto de la ineptitud sustantiva de la demanda con fundamento en que la parte actora no habría explicado la forma en que el acto acusado violó las normas que se estimaron como quebrantadas, no cree esta Sala que esa omisión haya en verdad existido. A pesar de que en la demanda no hay un capítulo denominado “CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN” hay tanto en los hechos, como en el capítulo de normas violadas y también en otro capítulo denominado “consideraciones”, explicaciones profusas sobre las razones que el actor tiene para pedir la anulación del POT en la parte pertinente que es objeto de acusación. Como se verá más adelante, de esas copiosas consideraciones hechas en la

explicaciones profusas sobre las razones que el actor tiene para pedir la anulación del POT en la parte pertinente que es objeto de acusación. Como se verá más adelante, de esas copiosas consideraciones hechas en la demanda, se extrae un cargo de nulidad cuyos fundamentos ha entendido a cabalidad este Tribunal y que serán analizados y resueltos en esta sentencia. No existe, por tanto, razón alguna para predicar ineptitud de la demanda. Y en cuanto al segundo argumento de la excepción, es decir el hecho de no haber allegado copia auténtica del acto acusado, debe la Sala señalar que los documentos públicos allegados a los expedientes judiciales no requieren de tal formalidad pues su autenticidad está presumida por la Ley (art. 252 del Código de Procedimiento Civil). No prospera la excepción. DE LOS CARGOS La parte actora, según como este Tribunal entiende la demanda, formula en contra del acto acusado un solo cargo: Violación de normas superiores.CARGO DE VIOLACIÓN DE NORMAS SUPERIORES. Violación de los artículos 1°, 4° Y 336 de la Constitución Política, 10° del Código Civil y 1°, 2°, 35 y 60 de la Ley 643 de 2001 El cargo de nulidad puede resumirse de la siguiente manera: Que cuando se expidió el POT para Bogotá se reglamentó el uso del suelo en el Distrito y allí se dijo que las actividades correspondientes a “SALAS DE DIVERSIÓN Y JUEGO DE ESCALA URBANA” entre las que se encuentran: “Bingos, billares, casinos, salas de masajes, baños turcos y jacuzzis”, deberían

el Distrito y allí se dijo que las actividades correspondientes a “SALAS DE DIVERSIÓN Y JUEGO DE ESCALA URBANA” entre las que se encuentran: “Bingos, billares, casinos, salas de masajes, baños turcos y jacuzzis”, deberían localizarse en tres tipos de zonas: Las de comercio cualificado, las de comercio aglomerado y las de comercio ubicadas en zonas residenciales. Que poco tiempo después de expedido el POT, el Congreso de la República expidió la Ley 643 de 2001. Varias normas de esa Ley son las que el actor considera quebrantadas, pero en esencia el cargo se relaciona de manera directa con la violación de los artículos 2°, 35 y 60, que dicen: ARTICULO 2o. TITULARIDAD. Los departamentos, el Distrito Capital y los municipios son titulares de las rentas del monopolio rentístico de todos los juegos de suerte y azar, salvo los recursos destinados a la investigación en áreas de la salud que pertenecen a la nación. El monopolio rentístico de juegos de suerte y azar será ejercido de conformidad con lo dispuesto en la presente ley. La explotación, organización y administración de toda modalidad de juego de suerte y azar estará sujeta a esta ley y a su reglamentación, expedida por el Gobierno Nacional, la cual es de obligatoria aplicación en todo el territorio del país, cualquiera sea el orden o nivel de gobierno al que pertenezca la dependencia o entidad administradora bajo la cual desarrolle la actividad el operador. La vigilancia será ejercida por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud.

territorio del país, cualquiera sea el orden o nivel de gobierno al que pertenezca la dependencia o entidad administradora bajo la cual desarrolle la actividad el operador. La vigilancia será ejercida por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud. PARAGRAFO. Los distritos especiales se regirán en materia de juegos de suerte y azar, por las normas previstas para los municipios y tendrán los mismos derechos. ARTICULO 35. UBICACION DE JUEGOS LOCALIZADOS. La operación de las modalidades de juegos definidas en la presente ley como localizados, será permitida en establecimientos de comercio ubicados en zonas aptas para el desarrollo de actividades comerciales. ARTICULO 60. EXCLUSIVIDAD Y PREVALENCIA DEL REGIMEN PROPIO. Las disposiciones delrégimen propio que contiene esta ley regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes, sin perjuicio de la aplicación del régimen tributado vigente. Según el actor, mientras el POT dice que los juegos como billares, casinos y bingos solamente pueden funcionar en algunas zonas comerciales y con ciertas restricciones de localización y funcionamiento, la Ley 643 de 2001 permite que los juegos localizados funcionen en cualquier zona apta para el comercio sin más requisitos o condicionamientos. Para el demandante la “pirámide kelseniana” impone la declaratoria de nulidad del POT ya que, según el, la ley está por encima de los decretos distritales.

ARGUMENTOS DE LA DEFENSA

comercio sin más requisitos o condicionamientos. Para el demandante la “pirámide kelseniana” impone la declaratoria de nulidad del POT ya que, según el, la ley está por encima de los decretos distritales. ARGUMENTOS DE LA DEFENSA Sobre el cargo, dijo la entidad demandada en la contestación de la demanda que cuando el artículo 35 de la Ley 643 señala las zonas en las que es posible ubicar los juegos localizados dice que son aquellas “aptas” y que esa aptitud la debe definir la autoridad competente para expedir el POT, es decir las autoridades territoriales. También dijo que la Constitución le otorga al Concejo Distrital de Bogotá la facultad de reglamentar los usos del suelo, facultad que le fue trasladada al Alcalde Mayor de Bogotá. Por último, afirmó que aunque es cierto que la Ley es jerárquicamente superior a los actos distritales, debe tenerse en cuenta que el principio de autonomía de los entes territoriales les da la posibilidad de gestionar sus propios intereses, lo que va más allá de la autonomía administrativa y que, de todas formas, la ley no puede vaciar la competencia de las entidades territoriales. ANÁLISIS DE LA SALA Desde ya advierte la Sala que el único cargo formulado por el actor no prosperará, por las razones que pasan a expresarse enseguida. Lo primero que debe señalarse es que lo que el actor plantea en la demanda, sin que lo diga expresamente, es un caso de nulidad sobreviniente. Es decir, se trata de aquellas situaciones en las que se afirma que un acto de contenido normativo, en este caso el expedido por una autoridad administrativa del orden

sin que lo diga expresamente, es un caso de nulidad sobreviniente. Es decir, se trata de aquellas situaciones en las que se afirma que un acto de contenido normativo, en este caso el expedido por una autoridad administrativa del orden distrital, en el momento de ser expedido se ajustó en un todo al ordenamiento jurídico. Empero, después de su expedición, se emite una norma de rango superior que contradice lo dispuesto por el acto de tal forma que se produciría lo que algunos llaman la nulidad sobreviniente. A respecto debe la Sala señalar que la posición generalizada tanto de la doctrina como de la jurisprudencia nacionales es que en nuestro sistema jurídico no existe la nulidad sobreviniente. Es decir, que no puede el juez de locontencioso administrativo decretar la nulidad de un acto administrativo por contrariar normas expedidas después de producido el acto. La razón es sencilla. El acto administrativo, por regla general, debe juzgarse, en cuanto a su conformidad con el ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta las normas que se encontraban vigentes al momento de su expedición. De manera que cuando el acto administrativo resulta ser contrario a una norma superior pero que fue expedida con posterioridad a la producción del acto, pueden producirse dos consecuencias diferentes, según la naturaleza del acto. Si se trata de uno de contenido particular y concreto, simplemente ese acto administrativo se juzga a la luz de las normas vigentes cuando se expidió y, por tanto, no se le podrá anular. Por el contrario, si se trata de un acto de carácter general, la expedición de una norma superior que lo contradice, produce su derogatoria,

juzga a la luz de las normas vigentes cuando se expidió y, por tanto, no se le podrá anular. Por el contrario, si se trata de un acto de carácter general, la expedición de una norma superior que lo contradice, produce su derogatoria, generalmente tácita, hecho que deberá el juez reconocer en la sentencia para declararse inhibido en torno a las pretensiones de nulidad, pues sobre un acto derogado, por sustracción de materia, no podría el juez hacer juicio de legalidad, salvo algunos casos como cuando el acto continúa produciendo efectos. En el presente asunto, cuando el señor Alcalde Mayor de Bogotá expidió el POT (Decreto 619 de 2000), aún no existía la Ley 643 de 2001. Por tanto, es apenas obvio que no podía el Alcalde violar una norma que no existía en ese momento. Si el POT debe juzgarse frente a las normas que estaban vigentes cuando se expidió, entonces resulta claro para la Sala que no podrá decretarse la nulidad del POT por violar la Ley 643 de 2001. Si, en gracia de discusión, la nulidad sobreviniente fuera aceptable y tocara juzgar el acto a la luz de normas posteriores, como la Ley 643 de 2001, de la confrontación entre el acto acusado y las normas que el actor estima quebrantadas, no se evidencia contradicción alguna que permita llegar a la decisión de nulidad impetrada por el actor. En efecto, la Ley 643 de 2001 contiene una norma, el artículo 35, que dispone que los juegos localizados deben operar en establecimientos de comercio que

decisión de nulidad impetrada por el actor. En efecto, la Ley 643 de 2001 contiene una norma, el artículo 35, que dispone que los juegos localizados deben operar en establecimientos de comercio que estén ubicados en zonas aptas para el desarrollo de actividades comerciales, al paso que el POT define cuáles de esas zonas son aptas para permitir la operación de algunos de esos juegos localizados. La misma Ley 643 define a los juegos localizados como las “… modalidades de juegos de suerte y azar que operan con equipos o elementos de juegos, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condición necesaria para poder apostar, tales como los bingos, videobingos, esferódromos, máquinas tragamonedas, y los operados en casinos y similares”. El POT no hace otra cosa que reglamentar de una manera más detallada lo que vino después la Ley 643 a confirmar de manera general. Es decir, que los juegos localizados deben operar en zonas comerciales. El legislador expidió una norma general que las autoridades distritales ya habían hecho más concreta y detallada. Debe notarse que la redacción del artículo 35 de la Ley 643 es de aquellas que se denominan como de textura abierta. Se limitó la Leya decir que los juegos localizados deben operar en establecimientos de comercio y que esos establecimientos deben estar ubicados en zonas comerciales. Podría predicarse una contradicción de la Ley si, por ejemplo, el POT hubiese dicho que los juegos serían autorizados para funcionar en sitios

comercio y que esos establecimientos deben estar ubicados en zonas comerciales. Podría predicarse una contradicción de la Ley si, por ejemplo, el POT hubiese dicho que los juegos serían autorizados para funcionar en sitios diferentes a los establecimientos de comercio, entendido este concepto bajo las reglas del Código de Comercio. O si hubiese dicho que los juegos podrían ser autorizados en zonas diferentes de las comerciales. Pero cuando las autoridades distritales exigen que esas actividades sean desarrolladas en algunas zonas comerciales y con el cumplimiento de requisitos de ubicación y funcionamiento definidos en el mismo POT o en otras normas expedidas por el Distrito, no está haciendo más que ejercer las competencias que tanto la Constitución como las leyes le otorgan a las autoridades distritales y municipales en materia de reglamentación y control del uso del suelo en el respectivo municipio o distrito. Es cierto que la pirámide kelseniana parte de la base de la primacía de la ley sobre otros rangos normativos como los acuerdos municipales y distritales, las ordenanzas departamentales y los decretos expedidos por alcaldes y gobernadores, pero también lo es que el principio de autonomía de las entidades territoriales implica que hay ciertas materias que son de competencia de esos entes, en los que el legislador tiene la posibilidad de intervención pero siempre que no se afecte el núcleo esencial de esa autonomía.1 El numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política consagra como una de

de esos entes, en los que el legislador tiene la posibilidad de intervención pero siempre que no se afecte el núcleo esencial de esa autonomía.1 El numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política consagra como una de las competencias de los concejos municipales la de reglamentar los usos del suelo. La Ley 388 le ordenó a los municipios la expedición de los respectivos planes de ordenamiento territorial. Es clara, pues, la competencia de las autoridades locales para expedir esa reglamentación. Si la Ley 643 impone dos limitaciones en materia de operación de juegos localizados, siempre que se respeten esas dos limitaciones (se reitera: que operen en establecimientos de comercio y que estén ubicados en zonas comerciales) es válido que se regule de manera detallada la autorización para el funcionamiento de esos juegos, lo que implica la determinación de las zonas específicas, de naturaleza comercial, en que pueden operar y requisitos adicionales para su funcionamiento. Luego entre la norma distrital y la nacional no hay contradicción y, por tanto, el cargo no prospera. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1 Sobre el tema están las sentencias C.535 de 1996 y C-517 de 1992 de la Corte Constitucional.PRIMERO: DECLÁRASE NO PROBADA la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, propue