TA CUN - 2005-01371-(09-03-2006)

POLICIA ADMINISTRATIVA – Concepto / PODER DE POLICIA – Concepto.

Competencia para su ejercicio / PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO – Competencia de las entidades territoriales / PODER DE POLICIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES – Es de carácter subsidiario / CODIGO DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA En lo que atañe a la “policía administrativa”, fue definida como: “ el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública y lograr de esa manera la preservación del orden público.”, y en sentido técnico:“implica un poder jurídico de tomar decisiones que limitan la libertad y propiedad de los particulares” . es indudable entonces, que la policía administrativa está ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público. Así mismo, la doctrina constitucional ha precisado que la policía administrativa se desarrolla a través de diferentes formas a saber: 1) el poder de policía, entendido como la facultad para expedir regulaciones generales como los reglamentos reguladores de la libertad y el comportamiento ciudadano en aras de la conservación del orden público; 2) función de policía: que supone la expedición de actos jurídicos concretos y, 3) la actividad de policía: se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. …. Se ha dicho que en principio, sólo el congreso ejerce el poder de policía, pues

mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. …. Se ha dicho que en principio, sólo el congreso ejerce el poder de policía, pues únicamente este órgano puede establecer limites o restricciones a las libertades y derechos de los ciudadanos dentro del marco de los principios y valores consagrados por la constitución. Empero, ello no significa que exista reserva legislativa frente a esos asuntos, toda vez que las normas constitucionales atribuyen a algunas autoridades administrativas el ejercicio de un poder de policía subsidiario. así, según el artículo 300, numeral 8 constitucional, a las asambleas departamentales mediante ordenanzas les corresponde “ dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”, a los concejo municipales también se les otorgó un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (constitución política art. 313, ordinal 8) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (art. 313 ordinal 9 ibídem) … El artículo 2º del acto cuestionado al establecer el objeto y finalidad del código dispone: “este código tiene por objeto regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas de acuerdo con la constitución y la ley, con fines de convivencia ciudadana. Establece reglas de comportamiento para la convivencia

libertades ciudadanas de acuerdo con la constitución y la ley, con fines de convivencia ciudadana. Establece reglas de comportamiento para la convivencia que deben respetarse en el Municipio de Sibaté – Cundinamarca” Es evidente entonces, que los deberes de los ciudadanos, los comportamientos que en materia de tranquilidad, seguridad, salubridad públicas, entre otras materias regula el acuerdo demandado, comportan ejercicio del denominado poder de policía por parte de la corporación administrativa de elección popular.con fundamento en los argumentos consignados precedentemente la sala considera, que el Concejo Municipal de Sibaté al proferir el acuerdo no. 9 de 2005, se arrogó competencias que constitucional y legalmente no le están atribuidas, por cuanto el ejercicio del poder de policía que le ha sido otorgado es subsidiario y referido a materias específicas (regulación del uso del suelo y preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural), razón por la cual no podía expedir regulaciones normativas como las acusadas, pues con ello vulneró la prohibición contenida en el artículo 41, numeral 3 de la ley 136 de 1994

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION PRIMERA

SUBSECCIÓN A

Bogotá D.C., marzo nueve (9) de dos mil seis (2006)

Magistrada Ponente: Dra. SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Ref.: Exp. N° 2005-01371 OBSERVACIONES

Demandante: SECRETARIO JURIDICO DEL DEPARTAMENTO DE

CUNDINAMARCA

SENTENCIA

Magistrada Ponente: Dra. SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Ref.: Exp. N° 2005-01371 OBSERVACIONES

Demandante: SECRETARIO JURIDICO DEL DEPARTAMENTO DE

CUNDINAMARCA SENTENCIA En ejercicio de la facultad delegada mediante Decreto Departamental No. 0237 del 4 de octubre de 2005, y para los fines establecidos en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política y el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, el Secretario Jurídico del Departamento de Cundinamarca envía a esta Corporación el Acuerdo No. 9 de 2005, “Por el cual se expide el Código de Convivencia y Seguridad Ciudadana para el Municipio de Sibaté – Cundinamarca” emanado del CONCEJO MUNICIPAL DE SIBATÉ (Cundinamarca), para que se decida sobre su validez.

I. OBSERVACIONES FORMULADAS El funcionario Seccional considera que el acto administrativo en mención es violatorio de los artículos 15, numeral 2º y 300 numeral 8 de la Constitución Política y 41 numeral 3 de la Ley 136 de 1994.

Aduce que el Acuerdo demandado es inconstitucional por cuanto la función de expedir Códigos corresponde exclusivamente al Congreso de la República, razón por la cual el Concejo Municipal de Sibaté se está arrogando una función que no le corresponde, transgrediendo la prohibición prevista en el artículo 41, numeral 3º de la Ley 136 de 1994, que señala claramente que le es prohibido a los Concejos intervenir en asuntos que no sean de su competencia.

corresponde, transgrediendo la prohibición prevista en el artículo 41, numeral 3º de la Ley 136 de 1994, que señala claramente que le es prohibido a los Concejos intervenir en asuntos que no sean de su competencia. Indica que se contraviene el contenido del artículo 300 numeral 8 de la Constitución y los artículos 7, 8 y 9 del Decreto 1355 de 1970, ya que es a las Asamableas Departamentales a las que corresponde, y no a los Concejos municipales, dictar normas de policía dirigidas a reglamentar el ejercicio de la libertad.

Refiere que la competencia para dictar normas de policía otorgada a los Concejos municipales por virtud del artículo 9 del Código Nacional de Policía, fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de 27 de enero de 1977.II. TRAMITE DE LA ACTUACIÓN Por auto del 24 de noviembre de 2005 fue admitido el escrito de observaciones presentado por el Secretario Jurídico del Departamento de Cundinamarca, ordenándose fijar el negocio en lista por el término de 10 días para los fines previstos en el artículo 121 del numeral 1º del decreto 1333 de 1986. Mediante proveído del 2 de febrero de 2006, se dispuso tener como pruebas los documentos que fueron aportados con el escrito de observaciones.

III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL En primer lugar, debe subrayarse que por disposición de los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe limitarse

III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL En primer lugar, debe subrayarse que por disposición de los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe limitarse exclusivamente a las normas invocadas y su correspondiente concepto de violación, decisión que tendrá efectos de cosa juzgada sólo en relación con los preceptos legales expuestos por el observante en el libelo incoatorio, principio que es reiterado por la característica fundamental de rogada de esta jurisdicción.

Las normas que se invocaron como vulneradas son las siguientes: Constitución Política “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

1. (...)

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones...”

“ARTICULO 300. Modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996: Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: 1(...)

8. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal...” Ley 136 de 1994

ARTÍCULO 41. PROHIBICIONES. Es prohibido a los concejos: 1...

3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones....”1. El problema jurídico En el presente caso corresponde a la Sala determinar si el Concejo Municipal, tenía o no facultades para expedir el Código de Convivencia y Seguridad

acuerdos o de resoluciones....”1. El problema jurídico En el presente caso corresponde a la Sala determinar si el Concejo Municipal, tenía o no facultades para expedir el Código de Convivencia y Seguridad Ciudadana para el Municipio de Sibaté.

2. De la decisión

Para dilucidar la presente controversia, resulta necesario abordar el estudio de algunos aspectos relacionados con el régimen de policía, entre ellos la policía administrativa y el poder de policía. Es pertinente recordar que el concepto “policía” en una de sus diferentes acepciones, según regulación contenida en el régimen constitucional, está referido a una de las formas de la actividad del Estado ligada a la preservación y restablecimiento del orden público, vale decir, orientada al mantenimiento de unas condiciones mínimas de tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad públicas que hagan posible la convivencia pacífica y el normal desarrollo de las actividades sociales. También puede decirse que el término policía está referido al cuerpo civil de funcionarios armados denominado: Policía Nacional; sin embargo la noción que en este caso interesa al proceso es la denominada Policía Administrativa. En lo que atañe a la “Policía Administrativa”, fue definida como: “ el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública y lograr de esa manera la preservación del orden público.”, y en sentido técnico:“implica un poder jurídico de tomar decisiones que limitan la libertad y propiedad de los particulares” 1. Es indudable entonces, que la Policía Administrativa está ligada a la limitación y regulación de derechos y

orden público.”, y en sentido técnico:“implica un poder jurídico de tomar decisiones que limitan la libertad y propiedad de los particulares” 1. Es indudable entonces, que la Policía Administrativa está ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público. Así mismo, la doctrina constitucional ha precisado que la policía administrativa se desarrolla a través de diferentes formas a saber: 1) El poder de Policía, entendido como la facultad para expedir regulaciones generales como los reglamentos reguladores de la libertad y el comportamiento ciudadano en aras de la conservación del orden público; 2) Función de Policía: Que supone la expedición de actos jurídicos concretos y, 3) La actividad de Policía: Se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. En relación con el tema en comento, la H. Corte Constitucional en sentencia T-024 de 1994, señaló: “La Corte Constitucional comparte y reitera aquí la distinción realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia cuando distinguió esos conceptos así: 1 Sentencia C-024 de 1994a) El poder de policía, entendido como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de expedir

como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad... b) La función de Policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste... c) En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de policía... no expiden actos sino que actúan , no deciden sino que ejecutan; son ejecutadores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material instituida como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones se tildarían de discrecionales sólo limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía.

2. Colígese de lo precedentemente expresado que: a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente. b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por

de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente. b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.” Ahora bien, como el poder de policía ha sido concebido como aquella facultad estatal para expedir regulaciones jurídicas de la libertad y comportamiento ciudadano en aras de la conservación del orden público, esto es, la atribución de crear la norma de policía, corresponde definir el marco de competencias en esa materia entre las autoridades legislativas y ejecutivas, y entre las autoridades nacionales y las entidades territoriales, para lo cual resulta pertinente e ilustrativo acudir a la doctrina constitucional antes mencionada. En efecto, se ha dicho que en principio, sólo el Congreso ejerce el poder de policía, pues únicamente este órgano puede establecer limites o restricciones a las libertades y derechos de los ciudadanos dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución. Empero, ello no significa que exista reserva legislativa frente a esos asuntos, toda vez que las normas

libertades y derechos de los ciudadanos dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución. Empero, ello no significa que exista reserva legislativa frente a esos asuntos, toda vez que las normas Constitucionales atribuyen a algunas autoridades administrativas el ejercicio de unpoder de policía subsidiario. Así, según el artículo 300, numeral 8 constitucional, a las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas les corresponde “dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal ”, a los Concejo municipales también se les otorgó un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (Constitución Política art. 313, ordinal 8) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (art. 313 ordeinal 9 ibídem). Igualmente, el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria puede, por Decreto, desarrollar la Ley, sin excederla ni desconocerla, conforme lo estatuido en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución. Y al respecto la H. Corte Constitucional en la sentencia antes aludida , enfatiza: “En consecuencia sólo la ley, y en subsidio el reglamento -entendido como acto administrativo de contenido general-, ostentan el poder de policía. Sin embargo, precisa la Corte, el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en

acto administrativo de contenido general-, ostentan el poder de policía. Sin embargo, precisa la Corte, el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (CP Art.1º). Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado 2 y la Corte Suprema de Justicia3. Segundo, en períodos de excepción constitucional, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, profiere decretos con fuerza de ley, mediante los cuales comparte con el Congreso la facultad de limitar algunas libertades. Pero aun allí el constituyente, desconfiado con razón de la discrecionalidad del gobernante, estableció que las facultades de excepción se rigen por una ley estatutaria de estados de excepción -art. 152 literal e)-.” Hechas las precisiones anteriores, procede la Sala a pronunciarse sobre la legalidad del Acuerdo impugnado. Haciendo una revisión integral del texto que contiene el Acto objeto de revisión, se observa que las disposiciones allí contenidas constituyen un verdadero reglamento o código de policía, a través del cual se regulan libertades y comportamientos o

legalidad del Acuerdo impugnado. Haciendo una revisión integral del texto que contiene el Acto objeto de revisión, se observa que las disposiciones allí contenidas constituyen un verdadero reglamento o código de policía, a través del cual se regulan libertades y comportamientos o actividades ciudadanas en aras de la preservación del orden público. En efecto, el artículo 2º del Acto cuestionado al establecer el objeto y finalidad del código dispone: “Este código tiene por objeto regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas de acuerdo con la Constitución y la Ley, con fines de 2Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979. 3Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977.convivencia ciudadana. Establece reglas de comportamiento para la convivencia que deben respetarse en el Municipio de Sibaté – Cundinamarca” Es evidente entonces, que los deberes de los ciudadanos, los comportamientos que en materia de tranquilidad, seguridad, salubridad públicas, entre otras materias regula el Acuerdo demandado, comportan ejercicio del denominado poder de policía por parte de la Corporación Administrativa de elección popular. Con fundamento en los argumentos consignados precedentemente la Sala considera, que el Concejo Municipal de Sibaté al proferir el Acuerdo No. 9 de 2005, se arrogó competencias que constitucional y legalmente no le están atribuidas, por cuanto el ejercicio del poder de policía que le ha sido otorgado es

2005, se arrogó competencias que constitucional y legalmente no le están atribuidas, por cuanto el ejercicio del poder de policía que le ha sido otorgado es subsidiario y referido a materias específicas (regulación del uso del suelo y preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural), razón por la cual no podía expedir regulaciones normativas como las acusadas, pues con ello vulneró la prohibición contenida en el artículo 41, numeral 3 de la Ley 136 de 1994. No obstante, se debe precisar que no sucede lo mismo con las disposiciones contenidas en el Título V, y los Capítulos 1, 2, 3, 5, 6, 8 10 del Título VI y el Título VIII del Acuerdo demandado, por cuanto el Concejo si tenía competencia para reglamentar los asuntos allí previstos. Es claro entonces, que el Acuerdo No. 9 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de Sibaté, desconoce normas superiores, pues regula el ejercicio de libertades públicas sin tener competencia para ello, motivo por el cual debe declararse su invalidez, excepto las disposiciones contenidas en el Título V, en el Título VI, capítulos 1, 2, 3, 5, 6, 8 y 10 y el Título VIII. Con fundamento en lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCION A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 9 de 2005, ““Por el

CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCION A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 9 de 2005, ““Por el cual se expide el Código de Convivencia y Seguridad Ciudadana para el Municipio de Sibaté – Cundinamarca” excepto las disposiciones contenidas en el Título V, en el Título VI, capítulos 1, 2, 3, 5, 6, 8 y 10 y el Título VIII, atendiendo a las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Comuníquese esta determinación al señor Secretario Jurídico del Departamento de Cundinamarca, al Presidente del Concejo y al Alcalde Municipal de Sibaté( Cundinamarca).COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Aprobado en Sala realizada en la fecha. Acta N° .-

SUSANA BUITRAGO VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

WILLIAM GIRALDO GIRALDO