TA CUN - 2014 – 00036-(25-04-2016)

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIONES /

LITISCONSORCIO NECESARIO E INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PRIMA DE SERVICIOS, MUNICIPIO DE MOSQUERA – Clasificación de las excepciones – El litisconsorcio necesario constituye una excepción previa – Presupuestos – Los compromisos prestacionales a los que está obligado el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio son diferentes a las obligaciones laborales que deben ser pagadas por el nominador – Confirma auto apelado por ser el Municipio de Mosquera el único llamado a integrar el contradictorio, por encontrarse el accionante vinculado a su planta de personal – Fuente formal – Artículo 180, CPACA, Código General Proceso, artículo 61, 100 numeral 9 La doctrina procesal entiende por “excepción” todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en i) excepciones previas o dilatorias que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad, ii) excepciones de fondo o perentorias las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y iii) excepciones mixtas que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que, paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción

que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que, paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción y cosa juzgada. Al respecto, el H. Consejo de Estado, en punto de las excepciones ha indicado:… En cuanto a las excepciones denominadas cosa juzgada, falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad, se observa que las mismas hacen parte de las excepciones mixtas consagradas en el numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, se resolverán en los siguientes términos: Ahora bien, la figura jurídica del litisconsorcio necesario se encuentra prevista en el artículo 61 del Código General del Proceso y constituye una excepción previa al tenor del artículo 100, numeral 9, del mismo estatuto procesal aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa de los artículos 227 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así:… De lo anterior se infiere que, el litisconsorcio necesario se presenta cuando la situación jurídica sustancial no puede ser materia de decisión de fondo, si en el proceso no están presentes todas las partes (demandante o demandada) que, obligatoriamente, debe estar integrada por más de una persona, es decir, cuando dicha relación, por su propia índole o por mandato expreso de la ley, es de tal entidad que para emitir pronunciamiento de mérito requiere la obligada comparecencia de todos aquellos a quienes vincula. Al respecto, el H. Consejo de Estado, ha señalado:

de tal entidad que para emitir pronunciamiento de mérito requiere la obligada comparecencia de todos aquellos a quienes vincula. Al respecto, el H. Consejo de Estado, ha señalado: “Se configura el litisconsorcio necesario, cuando dentro del proceso hay pluralidad de sujetos en calidad demandante o demandado que están vinculados por una única “relación jurídico sustancial”; por esto es indispensable la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos, de tal forma que el proceso pueda desarrollarse, pues cualquier decisión que se tome dentro de éste es uniforme y puede perjudicar o beneficiarlos a todos”. En el presente caso, impone precisar que, con ocasión de la nacionalización de la educación en 1975, se expidió la Ley 91 de 1989, mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuentaT.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 2 especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serían administrados por una entidad fiduciaria de orden estatal o de economía mixta, con el fin de reconocer y pagar a los docentes nacionales y nacionalizados las prestaciones sociales causadas con posterioridad a la promulgación de dicha ley. En el parágrafo segundo del artículo 15 ejusdem, se indicó:.. Lo anterior significa que los emolumentos de naturaleza salarial, siguieron a cargo de la Nación, como entidad nominadora y no del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En este orden, como a partir de la Constitución de 1991, se descentralizó el servicio público de educación, las

cargo de la Nación, como entidad nominadora y no del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En este orden, como a partir de la Constitución de 1991, se descentralizó el servicio público de educación, las entidades territoriales que asumieron la educación y fueron certificados por el Ministerio de Educación, quedaron a cargo del reconocimiento y pago de estos emolumentos salariales, pagaderos con el presupuesto del situado fiscal (Ley 60 de 1993) y, posteriormente, por el Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2011). En este orden, una cosa es que el Ministerio de Hacienda y el de Educación, sean quienes giran los recursos del Presupuesto General de la Nación a las entidades territoriales certificadas para que cubran los costos de la educación y, otra muy distinta, la competencia de las entidades territoriales para reconocer o negar derechos salariales de los docentes adscritos a sus plantas de personal, por ser su nominador, pues no se pueden confundir los compromisos prestacionales a los que está obligado el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con las obligaciones laborales que deben ser pagadas por el nominador, pues son situaciones completamente diferentes. Así, como la demandante está vinculada a la planta de docentes de la Secretaría de Educación del Municipio de Facatativá y fue ella quien, justamente, expidió el acto administrativo contenido en el Oficio acusado No. 2013PQR3484 del 5 de julio de 2013, proferido por el Secretario de Educación de dicho ente territorial (fls…) mediante el cual se le negó a la demandante el

justamente, expidió el acto administrativo contenido en el Oficio acusado No. 2013PQR3484 del 5 de julio de 2013, proferido por el Secretario de Educación de dicho ente territorial (fls…) mediante el cual se le negó a la demandante el emolumento que reclama, se concluye que el Municipio de Facatativá es el único llamado a integrar el contradictorio en esta causa judicial. En consecuencia, se impone confirmar el Auto del 29 de abril de 2015, proferido por el Juzgado Único Administrativo de Facatativá.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN SEGUNDA

SUB SECCIÓN “D”

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dieciséis (2016). Magistrado Sustanciador doctor Luis Alberto Álvarez Parra.

SEGUNDA INSTANCIA REFERENCIA: Exp. 2014 – 00036

DEMANDANTE: AURORA MORENO MARTÍNEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE MOSQUERA ----------------------------------------------------------------------------T.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 3

El Despacho analiza el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio demandado, contra el Auto del 8 de abril de 2015, proferido en Audiencia Inicial por el Juzgado Único Administrativo de Facatativá, que declaró no probadas las excepciones denominadas no comprender la demanda a todos los litis consortes necesarios e ineptitud sustantiva de la demanda.

ANTECEDENTES En el sub lite , la señora Aurora Moreno Martínez, actuando a través de apoderado, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el

necesarios e ineptitud sustantiva de la demanda.

ANTECEDENTES En el sub lite , la señora Aurora Moreno Martínez, actuando a través de apoderado, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Mosquera, para que se declare la nulidad del Oficio No. 1100.21-1283 del 16 de julio de 2013, mediante el cual, la Secretaria de Educación de dicho ente territorial, le negó el reconocimiento y pago de la “prima de servicios”, que, en su sentir, tiene derecho. A título de restablecimiento del derecho, solicita i) Reconocer y pagar a la demandante la prima de servicios, con los respectivos ajustes tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, ii) Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y iii) Condenar en costas a la entidad demandada (fls.15-37). Mediante Auto del 2 de junio de 2014, el a quo admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al Alcalde del Municipio de Mosquera (fls.52-54). Una vez notificado este proveído, el apoderado de dicho Municipio, contestó la demanda y formuló, entre otras, las siguientes excepciones: - No comprender la demanda a todos los litis consortes necesarios. Considera que, quien debe asumir el pago de la prestación reclamada es la NaciónMinisterio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no el ente territorial que representa. Lo anterior, significa que la parte pasiva se encuentra indebidamente integrada, pues como se evidencia del libelo, es la Nación, quien eventualmente podría responder por las condenas, en el remoto evento de que prosperen las pretensiones.

pasiva se encuentra indebidamente integrada, pues como se evidencia del libelo, es la Nación, quien eventualmente podría responder por las condenas, en el remoto evento de que prosperen las pretensiones.

• Ineptitud sustantiva de la demanda. Aduce que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, la demanda debe contener los fundamentos de derecho de las pretensiones y, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, deberán indicarse las normas violadas y el concepto de la violación; sin embargo, en el presente caso, el apoderado de la demandante citó como violados los artículos 3 y 6 de la Ley 60 de 1993, la cual fue derogada por laT.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 4

Ley 715 de 2001, lo que genera una indebida argumentación de las pretensiones del libelo (fls.60-74). EL AUTO APELADO El 8 de abril de 2015, en desarrollo de la Audiencia Inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, el Juzgado Único Administrativo de Facatativá, declaró no probadas las excepciones denominadas no comprender la demanda a todos los litis consortes necesarios e ineptitud sustantiva de la demanda , propuestas por el apoderado del Municipio de Mosquera, así: i) No comprender la demanda a todos los litis consortes necesarios. Aduce el a quo , que a través del Sistema General de Participaciones, la Nación transfiere a los entes territoriales los recursos para atender adecuadamente los servicios a su cargo, dándole prioridad a los de educación y salud, por lo tanto, el

Aduce el a quo , que a través del Sistema General de Participaciones, la Nación transfiere a los entes territoriales los recursos para atender adecuadamente los servicios a su cargo, dándole prioridad a los de educación y salud, por lo tanto, el encargado de responder por los derechos de los docentes oficiales surgidos con ocasión de la prestación del servicio de la educación, es el Municipio de Mosquera, por ser, en este caso, el nominador de la demandante, la cual labora en calidad de docente de la Secretaría de Educación de dicho ente territorial (fls.86-86 vlto). ii) Ineptitud sustantiva de la demanda. Manifiesta el a quo que la ineptitud sustantiva de la demanda se presenta cuando hay ausencia de requisitos formales que impidan, al momento de decidir la litis, proferir un fallo de fondo. Agrega que, el hecho de que una norma sea derogada, no implica que no haya producido efectos jurídicos durante su vigencia o que los efectos desaparezcan junto con la norma. (fls.87-87 vlto). EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Municipio de Mosquera interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, con los siguientes argumentos: Respecto a la decisión del a quo de declarar no probada la excepción denominada No comprender la demanda a todos los litis consortes necesarios, señaló que reitera los argumentos expuesto en el escrito de contestación de la demanda, haciendo énfasis en que la Nación - Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del MagisterioT.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 5 En cuanto a la negativa del Juez de instancia de declarar probado el medio

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del MagisterioT.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 5 En cuanto a la negativa del Juez de instancia de declarar probado el medio exceptivo denominado Ineptitud sustantiva de la demanda, adujo que , los recursos para cumplir las obligaciones salariales y prestacionales de los docentes que laboran en la Secretaría de Educación de dicho ente territorial, son girados por la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Agrega que, el Municipio que representa tiene autonomía administrativa más no presupuestal, por lo tanto, considera que debe vincularse al presente proceso a la Nación – Ministerio de Educación Nacional (fl.98 Cd). CONSIDERACIONES El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 180, dispone que, en desarrollo de la audiencia inicial, el Juez o Magistrado Ponente deberá ocuparse de los siguientes aspectos procesales a saber: saneamiento del proceso, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, posibilidad de conciliación, decisión sobre medidas cautelares y el decreto de pruebas. Respecto a la decisión de excepciones previas, el citado artículo establece: “Artículo 180. Audiencia inicial. (…)

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva (…)”.

de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva (…)”.

La doctrina procesal entiende por “excepción” todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en i) excepciones previas o dilatorias que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad, ii) excepciones de fondo o perentorias las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y iii) excepciones mixtas que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que, paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción y cosa juzgada. Al respecto, el H. Consejo de Estado, en punto de las excepciones ha indicado:T.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 6 “En el derecho colombiano las excepciones se clasifican en previas y de mérito o de fondo. Las previas reciben ese nombre porque se proponen cuando se conforma la litis contestatio. Se refieren generalmente a defectos del procedimiento, como la falta de jurisdicción o de competencia y se permite alegar como previas algunas perentorias, como la cosa juzgada. Las excepciones perentorias o de fondo van dirigidas a la parte sustancial del litigio, buscan anular o destruir las pretensiones del demandante, con el propósito de desconocer el

Las excepciones perentorias o de fondo van dirigidas a la parte sustancial del litigio, buscan anular o destruir las pretensiones del demandante, con el propósito de desconocer el nacimiento de su derecho o de la relación jurídica o su extinción o su modificación parcial.1” En cuanto a las excepciones denominadas cosa juzgada, falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad, se observa que las mismas hacen parte de las excepciones mixtas consagradas en el numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, se resolverán en los siguientes términos: Ahora bien, la figura jurídica del litisconsorcio necesario se encuentra prevista en el artículo 61 del Código General del Proceso y constituye una excepción previa al tenor del artículo 100, numeral 9, del mismo estatuto procesal aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa de los artículos 227 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas. Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio”. De lo anterior se infiere que, el litisconsorcio necesario se presenta cuando la situación jurídica sustancial no puede ser materia de decisión de fondo, si en el 1 H. Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, providencia del 28 de enero de 2009, Rad. No. 11001-03-26-000-200700046-01(34239), Actor: Instituto Nacional de Concesiones-INCO, Demandado: Concesionaria Vial de los Andes S.A.-COVIANDES.T.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 7

00046-01(34239), Actor: Instituto Nacional de Concesiones-INCO, Demandado: Concesionaria Vial de los Andes S.A.-COVIANDES.T.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 7 proceso no están presentes todas las partes (demandante o demandada) que, obligatoriamente, debe estar integrada por más de una persona, es decir, cuando dicha relación, por su propia índole o por mandato expreso de la ley, es de tal entidad que para emitir pronunciamiento de mérito requiere la obligada comparecencia de todos aquellos a quienes vincula. Al respecto, el H. Consejo de Estado2, ha señalado: “Se configura el litisconsorcio necesario, cuando dentro del proceso hay pluralidad de sujetos en calidad demandante o demandado que están vinculados por una única “relación jurídico sustancial”; por esto es indispensable la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos, de tal forma que el proceso pueda desarrollarse, pues cualquier decisión que se tome dentro de éste es uniforme y puede perjudicar o beneficiarlos a todos”. En el presente caso, impone precisar que, con ocasión de la nacionalización de la educación en 1975, se expidió la Ley 91 de 1989, mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serían administrados por una entidad fiduciaria de orden estatal o de economía mixta, con el fin de reconocer y pagar a los docentes nacionales y nacionalizados las prestaciones sociales causadas con posterioridad a la promulgación de dicha ley. En el parágrafo segundo del artículo 15 ejusdem, se indicó:

estatal o de economía mixta, con el fin de reconocer y pagar a los docentes nacionales y nacionalizados las prestaciones sociales causadas con posterioridad a la promulgación de dicha ley. En el parágrafo segundo del artículo 15 ejusdem, se indicó: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989: Primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones”. Lo anterior significa que los emolumentos de naturaleza salarial, siguieron a cargo de la Nación, como entidad nominadora y no del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En este orden, como a partir de la Constitución de 1991, se descentralizó el servicio público de educación, las entidades territoriales que asumieron la educación y fueron certificados por el Ministerio de Educación, quedaron a cargo del reconocimiento y pago de estos emolumentos salariales, pagaderos con el presupuesto del situado fiscal (Ley 60 de 1993) y, posteriormente, por el Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2011). 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, Auto del 7 de septiembre de 2015, Rad. No.

25000-23-42-000-2012-00995-01(1353-14), Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la Republica, Demandado: Ligia Emilia Gil de Gutiérrez.T.A.C. Sección Segunda Subsección “D” Expediente 2014-00036 8 En este orden, una cosa es que el Ministerio de Hacienda y el de Educación, sean quienes giran los recursos del Presupuesto General de la Nación a las entidades territoriales certificadas para que cubran los costos de la educación y, otra muy distinta, la competencia de las entidades territoriales para reconocer o negar derechos salariales de los docentes adscritos a sus plantas de personal, por ser su nominador, pues no se pueden confundir los compromisos prestacionales a los que está obligado el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con las obligaciones laborales que deben ser pagadas por el nominador, pues son situaciones completamente diferentes.3 Así, como la demandante está vinculada a la planta de docentes de la Secretaría de Educación del Municipio de Facatativá y fue ella quien, justamente, expidió el acto administrativo contenido en el Oficio acusado No. 2013PQR3484 del 5 de julio de 2013, proferido por el Secretario de Educación de dicho ente territorial (fls.9-10 vlto) mediante el cual se le negó a la demandante el emolumento que reclama, se concluye que el Municipio de Facatativá es el único llamado a integrar el contradictorio en esta causa judicial. En consecuencia, se impone confirmar el Auto del 29 de abril de 2015, proferido por el Juzgado Único Administrativo de Facatativá. Por las razones expuestas se RESUELVE:

contradictorio en esta causa judicial. En consecuencia, se impone confirmar el Auto del 29 de abril de 2015, proferido por el Juzgado Único Administrativo de Facatativá. Por las razones expuestas se RESUELVE: CONFIRMAR el Auto del 29 de abril de 2015, proferido por el Juzgado Único Administrativo de Facatativá. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Juzgado Administrativo de origen.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado LAAP/Acg 3 H. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Sentencia del 22 de marzo de 2012, Rad. No. 68001-23-31-000-2001-02589-01 (2483-10), Demandante: Teresa Hermencia Bautista Ramón, Demandado: Municipio de Floridablanca.