TA CUN - 25000-23-15-000-2003-02305-01-(13-05-2004)

TRANSFERENCIAS A INRAVISION – Presupuestos publicitarios de organismos descentralizados / DIAN – Obligación de transferencias a Inravisión el 10% del presupuesto publicitario / PRINCIPIO DE ANUALIDAD

ADMINISTRATIVA / DERECHO AL PATRIMONIO PUBLICO / DERECHO DE

ACCESO AL SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION

SE CONCLUYE QUE LA U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES, COMO ORGANISMO QUE HACE PARTE DEL SECTOR

DESCENTRALIZADO DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO DEL ORDEN NACIONAL, ES SUJETO PASIBLE DE LA OBLIGACIÓN CONTENIDA EN EL PARÁGRAFO ÚNICO DEL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 14 DE 1991, A PARTIR DEL 26 DE JUNIO DE 1999, FECHA EN LA QUE ENTRÓ EN VIGENCIA EL DECRETO-LEY 1071 DE 19991, NORMA MEDIANTE LA QUE LE FUE

CONFERIDA A DICHA ENTIDAD PERSONERÍA JURÍDICA, RECONOCIMIENTO

ÉSTE QUE, A SU TURNO, LA DEFINE COMO ENTIDAD DESCENTRALIZADA.

EN CONSECUENCIA, ES CLARO QUE LA OBLIGACIÓN DE EFECTUAR LA TRANSFERENCIA ORDENADA EN LA LEY 14 DE 1991, NO ERA EXIGIBLE

PARA LOS AÑOS 1991 A 1998, COMO EQUIVOCADAMENTE LO PRETENDEN

LOS DEMANDANTES.

(…)

EN EL CASO CONCRETO NO EXISTE AMENAZA O VULNERACIÓN ACTUAL

PARA LOS AÑOS 1991 A 1998, COMO EQUIVOCADAMENTE LO PRETENDEN

LOS DEMANDANTES.

(…)

EN EL CASO CONCRETO NO EXISTE AMENAZA O VULNERACIÓN ACTUAL

AL DERECHO COLECTIVO AL PATRIMONIO PÚBLICO, EN LA MEDIDA QUE

LOS PRESUPUESTOS PUBLICITARIOS DE LA U.A.E. DIRECCIÓN DE

IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DE LAS VIGENCIAS FISCALES 1999 A

2002 YA SE ENCUENTRAN EJECUTADOS Y, JUSTAMENTE, ES RESPECTO

DE TALES PRESUPUESTOS QUE SE PREDICA LA SUPUESTA OMISIÓN DE

LA DEMANDADA, CONSISTENTE EN TRANSFERIR DE LOS MISMOS UN

PORCENTAJE ESTABLECIDO POR LA LEY CON DESTINO A FINANCIAR EL

SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN PRESTADO POR INRAVISIÓN.

EN EFECTO, EN EL ASUNTO SUB EXAMINE, DE ACUERDO CON EL FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA Y CON LA PREVISIÓN LEGAL QUE

SE ESTIMA INCUMPLIDA, LA ACCIÓN POPULAR NO PUEDE INTENTARSE RESPECTO DE LA SUPUESTA VULNERACIÓN ACAECIDA DURANTE LAS VIGENCIAS FISCALES DE 1999 A 2002, DEBIDO A QUE PARA LA FECHA EN QUE SE INSTAURÓ LA ACCIÓN POPULAR, ES DECIR, EL 18 DE NOVIEMBRE

DE 2003, LA EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS PUBLICITARIOS DE ESAS

ANUALIDADES YA SE HABÍA PRODUCIDO, ESTO ES, QUE LOS

DE 2003, LA EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS PUBLICITARIOS DE ESAS

ANUALIDADES YA SE HABÍA PRODUCIDO, ESTO ES, QUE LOS

PRESUPUESTOS DE TALES VIGENCIAS FISCALES YA HABÍAN PRECLUIDO.

ES CLARO, DE ACUERDO CON LO PRECEPTUADO EN EL PARÁGRAFO ÚNICO DEL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 472 DE 1998, QUE LA TRANSFERENCIA

PRESUPUESTAL DEL 10% QUE CORRESPONDE EFECTUAR A LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS, DESTINADA A LOS FINES DE QUE TRATA DICHA NORMA, SE DEBE CUMPLIR “EN LA EJECUCIÓN DE SUS

PRESUPUESTOS PUBLICITARIOS” .

EN MATERIA PRESUPUESTAL RIGE EL PRINCIPIO DE LA ANUALIDAD QUE, SUPONE QUE L A ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS Y LA AUTORIZACIÓN DE

LOS GASTOS PÚBLICOS SE DEBE HACER PERIÓDICAMENTE PARA CADA

AÑO, DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE.

1ES PRECISAMENTE RESPECTO DEL PRESUPUESTO EJECUTADO DE CADA

VIGENCIA FISCAL, QUE DEBE HACERSE LA TRANSFERENCIA ORDENADA

POR LA LEY.

AHORA BIEN, EN RELACIÓN CON EL AÑO 2003, DEBE PRECISARSE QUE PARA LA FECHA DE INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA, ESTO ES, EL 18 DE

NOVIEMBRE DE 2003, NO HABÍA TERMINADO AÚN LA RESPECTIVA

PARA LA FECHA DE INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA, ESTO ES, EL 18 DE

NOVIEMBRE DE 2003, NO HABÍA TERMINADO AÚN LA RESPECTIVA

VIGENCIA FISCAL Y, POR LO TANTO, NO RESULTABA PREDICABLE EL

SEÑALAMIENTO DE UNA OMISIÓN DE LA DEMANDADA RESPECTO DEL

CUMPLIMIENTO DEL DEBER CONSAGRADO EN EL PARÁGRAFO DEL

ARTÍCULO 21 DE LA LEY 14 DE 1991.

LO ANTERIOR POR CUANTO, SEGÚN LO ESTABLECIDO EN EL PARÁGRAFO ÚNICO DEL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 14 DE 1991, LA TRANSFERENCIA EN ÉL

SEÑALADA HACE RELACIÓN AL PRESUPUESTO PUBLICITARIO EJECUTADO

DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS EN LA RESPECTIVA VIGENCIA

FISCAL Y, SÓLO ES EXIGIBLE DENTRO DE LA VIGENCIA FISCAL

INMEDIATAMENTE SIGUIENTE, LA QUE ACTUALMENTE SE ENCUENTRA EN

CURSO.

CON TODO, IGUALMENTE DEBE ADVERTIRSE QUE LAS CONSIDERACIONES

CONTENIDAS EN EL NUMERAL PRECEDENTE, NO IMPLICAN

NECESARIAMENTE QUE, EN CUANTO A LOS DERECHOS SUBJETIVOS O

INTERESES PARTICULARES DEL INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN INRAVISIÓN, COMO BENEFICIARIO DE LAS TRANSFERENCIAS DE QUE TRATA LA NORMA ANTES MENCIONADA, EN EL CASO DE

TELEVISIÓN INRAVISIÓN, COMO BENEFICIARIO DE LAS TRANSFERENCIAS DE QUE TRATA LA NORMA ANTES MENCIONADA, EN EL CASO DE

REUNIRSE LOS RESPECTIVOS REQUISITOS LEGALES DE

PROCEDIBILIDAD, EVENTUALMENTE PUEDA ACUDIR A OTROS

MECANISMOS JURISDICCIONALES DE RECLAMACIÓN Y DEFENSA DE

TALES DERECHOS.

DE OTRO LADO, DEL EXAMEN DE LOS ELEMENTOS DE PRUEBA OBRANTES EN LA ACTUACIÓN, NO SE DESPRENDE QUE HAYA EXISTIDO O QUE

ACTUALMENTE EXISTA AMENAZA O VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS

COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y, DE ACCESO A LOS

SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y

OPORTUNA.

EN PRIMER LUGAR, PORQUE CIERTAMENTE NO SE ACREDITÓ EN EL EXPEDIENTE QUE EN LA CONDUCTA, ACTIVA O PASIVA, DE LA ENTIDAD

DEMANDADA, HAYAN ESTADO PRESENTES INTERESES SUBALTERNOS O SUBJETIVOS, ORIENTADOS A FINES PARTICULARES, PERSONALES O DE GRUPO DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS O, QUE EN FORMA EVIDENTE E

INCONTRASTABLE, SU GESTIÓN SE HAYA ALEJADO DE LA FINALIDAD DE

SERVICIO PÚBLICO QUE GOBIERNA LAS ACTUACIONES DE LOS

INCONTRASTABLE, SU GESTIÓN SE HAYA ALEJADO DE LA FINALIDAD DE

SERVICIO PÚBLICO QUE GOBIERNA LAS ACTUACIONES DE LOS

FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN DESARROLLO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA.

EN SEGUNDO TÉRMINO, PORQUE TAMPOCO SE ACREDITA EN LA ACTUACIÓN, POR NINGÚN MEDIO PROBATORIO, QUE LA PRESUNTA OMISIÓN EN EL PAGO DE LAS TRANSFERENCIAS DE QUE TRATA EL PARÁGRAFO ÚNICO DEL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 14 DE 1991, HAYA REPERCUTIDO EN FORMA DESFAVORABLE EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN A CARGO DE INRAVISIÓN Y,CONCRETAMENTE EN EL DESARROLLO DE LAS FUNCIONES ASIGNADAS A

ESE INSTITUTO EN MATERIA DE PROGRAMACIÓN CULTURAL.

BAJO ESTA PERSPECTIVA, ENCUENTRA LA SALA QUE NO TIENE

VOCACIÓN DE PROSPERIDAD LA ACCIÓN POPULAR INSTAURADA, DEBIDO

A QUE NO EXISTE AMENAZA O VULNERACIÓN ACTUAL DEL DERECHO

COLECTIVO AL PATRIMONIO PÚBLICO, NI TAMPOCO PRUEBA DE LA

AFECTACIÓN O PUESTA EN PELIGRO DE LOS DERECHOS COLECTIVOS A

LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y, AL ACCESO A LOS SERVICIOS

AFECTACIÓN O PUESTA EN PELIGRO DE LOS DERECHOS COLECTIVOS A

LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y, AL ACCESO A LOS SERVICIOS

PÚBLICOS, ALEGADA POR LOS DEMANDANTES.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÒN PRIMERA

SUBSECCIÒN B

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004)

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Radicación: Expediente No. 25000-23-15-000-2003-02305-01

Demandante: WILLIAM REINI FARÍAS PEDRAZA Y OTRO

Demandados: U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES D.I.A.N.

Referencia: Acción popular Procede la Sala a decidir la acción popular presentada el 19 de noviembre de 2003 por William Reini Farías Pedraza y Pedro Augusto Nieto Góngora, con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y, de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea oportuna y eficiente (concretamente el servicio público de televisión), consagrados, respectivamente, en los literales b), d) y j ) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, los que estiman vulnerados por el presunto incumplimiento de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, en relación con el

incumplimiento de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, en relación con el deber de destinar un porcentaje del presupuesto de publicidad de dicha entidad para los fines indicados en esa norma, en los años 1991 a 2003 (fls. 1 a 10).

I. ANTECEDENTES

1. Los hechos de la demanda Como fundamento de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes: 1) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como organismo descentralizado del orden nacional, se encuentra obligada a efectuar un pago o transferencia al Instituto Nacional de Radio y Televisión – INRAVISIÓN y a los canales regionales de televisión, al primero en un porcentaje del 7 % y, a los segundos, en un porcentaje del 3%, equitativamente entre cada uno ellos, en razón de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991. 2) Mediante derechos de petición fechados el 29 de agosto y el 18 de septiembre de 2003, se solicitó a INRAVISIÓN que certificara el cumplimiento de la demandada a las transferencias mencionadas y, se respondió por el SecretarioGeneral de esa entidad pública por oficio número 119 del 10 de septiembre de 2003 que el recaudo de aquellas se empezó a gestionar a partir del año 1996 y, que se le adeuda el periodo comprendido entre 1991 y 1995. 3) En la certificación entregada por INRAVISIÓN, se constata que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no ha cancelado los siguientes aportes

que se le adeuda el periodo comprendido entre 1991 y 1995. 3) En la certificación entregada por INRAVISIÓN, se constata que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no ha cancelado los siguientes aportes expresados en las facturas números: a) 3833, por valor de $ 238.036.644.oo; b) 3834, por valor de $ 322.295.727.oo; c) 3835, por valor de $ 175.201.107.oo,, las que suman un total de $ 735.533.498.oo. Por lo tanto, no sólo se adeudaría a INRAVISIÓN los valores de las vigencias 1991 a 1995, sino los montos señalados. 4) Al omitir el deber consagrado en la ley 14 de 1991, la demandada vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, pues, el no pago de los recursos en ella referidos, no corresponde al actuar ético, diligente y cuidadoso que debe imperar en los administradores del Estado.

2. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, se solicita de este tribunal proteger los derechos

colectivos ya relacionados y, como consecuencia:

a) Que se ordene a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales cancelar lo adeudado a INRAVISIÓN por concepto de la transferencia de que trata el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, durante los años 1991 a 2003. b) Que se ordene a la demandada, que en lo sucesivo apropie y cancele oportunamente a INRAVISIÓN los valores por la transferencia antes mencionada. c) Que se ordene a la demandada pagar a favor de los actores un incentivo

oportunamente a INRAVISIÓN los valores por la transferencia antes mencionada. c) Que se ordene a la demandada pagar a favor de los actores un incentivo económico, equivalente al 15% de los recursos recaudados o, en subsidio de lo anterior, el que estime pertinente el tribunal en salarios mínimos, conforme al artículo 39 de la ley 472 de 1998. d) Que se condene en costas a la demandada, incluyendo las expensas judiciales y las agencias en derechos, en los términos de los artículos 38 de la ley 472 de 1998 y, 392 y siguientes del C.P.C.

3. Derechos e intereses colectivos presuntamente afectados Con la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos consagrados en los literales b), d) y j) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, relativos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y, de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en particular el servicio público de televisión.

4. Actuación procesal Por reunir los requisitos de ley, mediante auto del 24 de noviembre de 2003 (fls. 29 a 31), se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la entidad demandada; del mismo modo, en esta decisión, se dispuso notificar la demanda al Instituto Nacional de Radio y Televisión INRAVISIÓN, en virtud al interés que puede asistirle en el proceso.La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Instituto Nacional de Radio y Televisión, dentro del término legal, presentaron memoriales de contestación a la demanda (fls. 37 a 42 y 95 a 97, respectivamente).

puede asistirle en el proceso.La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Instituto Nacional de Radio y Televisión, dentro del término legal, presentaron memoriales de contestación a la demanda (fls. 37 a 42 y 95 a 97, respectivamente). El 21 de enero de 2004 se citó a las partes, a la Defensoría del Pueblo y al Agente del Ministerio Público, a la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 ibídem (fls. 114 y 115). Mediante auto del 6 de febrero de 2004 se abrió el proceso a pruebas y, por auto del 23 de marzo de 2004 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fls. 130, 131 y 147, respectivamente).

5. Argumentos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – D.I.A.N.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de apoderado judicial, contestó en tiempo la demanda y, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; además, consideró que la acción formulada es improcedente (fls. 37 a 42). Los argumentos de la contestación se resumen así: Señaló que la acción popular es improcedente en este caso, porque no se puede hablar de vulneración al patrimonio público estando vinculadas de por medio dos entidades públicas, pues, se trata de un mismo patrimonio y, de demostrarse la presunta omisión en los pagos de los aportes de la ley 14 de 1991, los dineros por ese concepto quedarían, en todo caso, en poder del Estado. Advirtió, así mismo, que la DIAN no ha incurrido en la omisión que alegan los demandantes. Al respecto precisó lo siguiente:

ese concepto quedarían, en todo caso, en poder del Estado. Advirtió, así mismo, que la DIAN no ha incurrido en la omisión que alegan los demandantes. Al respecto precisó lo siguiente: a) Los destinatarios de la obligación establecida en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991 son los organismos descentralizados, definidos como tales en el artículo 1º del decreto legislativo 1982 de 1974 o en las normas que lo reformen o adicionen, en los que no se incluyen a las unidades administrativas especiales sin personería jurídica, como lo era la DIAN antes de la reestructuración realizada en 1999; que sólo a partir de junio de 1999, en aplicación del decreto ley 1071 de 1999, que organizó a la DIAN como una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, surgió para esa entidad la obligación de cancelar los aportes a que se refiere la ley 14 de 1991; que por lo tanto, el porcentaje que le corresponde a INRAVISIÓN (7%) debe calcularse sobre el 50% del presupuesto asignado a la entidad para publicidad para esa vigencia fiscal, el que asciende a $ 121.818.813.332.oo y, que por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa, que era la procedente en este caso, no puede accederse favorablemente al pago de esa suma. b) Del mismo modo, señaló que en relación con los años 2000 y 2001, la DIAN había considerado que no estaba obligada a realizar los aportes mencionados,

no puede accederse favorablemente al pago de esa suma. b) Del mismo modo, señaló que en relación con los años 2000 y 2001, la DIAN había considerado que no estaba obligada a realizar los aportes mencionados, interpretación que reconsideró posteriormente, por lo que manifestó su intención de cancelar los valores correspondientes a INRAVISIÓN, invitando a su representante legal a presentar solicitud de conciliación prejudicial para ese pago, aunque, desafortunadamente, también se produjo respecto de los aportes del año 2000 la caducidad de la acción. c) Afirmó que para los aportes del año 2001, entre la DIAN e INRAVISIÓN se adelantó un proceso de conciliación prejudicial exitoso, el que fue definido por este tribunal mediante providencia del 26 de noviembre de 2003, expediente número2003-2098, aprobatoria de la conciliación prejudicial por valor de $ 175.201.107.oo., estando pendiente obtener las copias respectivas para darle cumplimiento al fallo. Destacó que en dicha providencia se reconoció que, frente a las facturas por los conceptos referidos correspondientes a los años 1999 y 2000, operó la caducidad, razón por la que, a la luz del artículo 61 de la ley 23 de 1991, no era susceptible conciliar perjudicialmente el pago de tales valores. d) Advirtió que de los aportes de los años 2001 y 2002 la DIAN ha cancelado a INRAVISIÓN las siguientes sumas de dinero: $ 32.000.000.oo, $ 170.105.417.16 y $ 47.344.244.00, de acuerdo con los convenios números 154

INRAVISIÓN las siguientes sumas de dinero: $ 32.000.000.oo, $ 170.105.417.16 y $ 47.344.244.00, de acuerdo con los convenios números 154 de 2001, 005 de 2002 y, 013 de 2002, respectivamente; y que en relación con los aportes del año que corre (2003, para la fecha de la contestación de la demanda) no se puede aún determinar el valor que corresponda por concepto de la ley 14 de 1991, debido a que no se ha ejecutado en su totalidad el presupuesto de publicidad.

6. Intervención del Instituto Nacional de Radio y Televisión - INRAVISIÓN Intervino a través de apoderada judicial y, solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto la DIAN le adeuda a INRAVISIÓN los aportes correspondientes a las vigencias fiscales del año 1991 a 2000 (fls. 95 a

97). Precisó que la DIAN se comprometió a cancelar los aportes correspondientes al año 2001, los que en su concepto ascienden a $ 175.201.107.

7. Audiencia especial de pacto de cumplimiento De conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se citó a las partes, a la Defensoría del Pueblo y al Señor Agente del Ministerio Público, con el fin de llevar a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata esa norma, diligencia programada para el día 2 de febrero de 2004.

La audiencia se declaró fallida debido a que no existió ánimo conciliatorio de las partes (fls. 122 a 125).

8. Alegatos de conclusión Parte actora

programada para el día 2 de febrero de 2004. La audiencia se declaró fallida debido a que no existió ánimo conciliatorio de las partes (fls. 122 a 125).

8. Alegatos de conclusión Parte actora Insistió en las consideraciones iniciales contendidas en la demanda (fls 157 a

178). Adujo que la acción popular es procedente en este asunto, por cuanto es preferente ante eventuales mecanismos de protección judicial distintos a aquella y, que no existe caducidad de la misma. Observó, así mismo, que la acción de reparación directa, cuya caducidad según la DIAN impide el cobro de las transferencias de la ley 14 de 1991 de los años 1999 y 2000, no es el mecanismo judicial para recaudar los créditos por ese concepto, pues, para tales efectos, sería viable el cobro coactivo por parte de INRAVISIÓN o, la reclamación ante la DIAN, para que ésta a través de acto administrativo pague o niegue el crédito respectivo. Finalmente, advirtió que la conciliación realizada entre esas dos entidades sólo es parcial, ya que se refiere únicamente al año 2001.8.2 Parte demandada Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda (fls. 148 y 149). El Instituto Nacional de Radio y Televisión - INRAVISIÓN Se pronunció en términos similares a los expresados por los actores en las alegaciones, reiterando que la acción está llamada a prosperar (fls. 150 a 156).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La excepción propuesta

alegaciones, reiterando que la acción está llamada a prosperar (fls. 150 a 156).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La excepción propuesta El apoderado judicial de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales D.I.A.N., formuló la excepción de improcedencia de la acción popular, por estimar que no puede existir amenaza o vulneración al patrimonio público estando de por medio vinculadas dos entidades públicas, pues, se trata de un mismo patrimonio y, que en el evento de demostrarse la presunta omisión en los pagos de los aportes de la ley 14 de 1991 por parte de la D.I.A.N., los dineros por ese concepto quedarían, en todo caso, en poder del Estado, concretamente de INRAVISIÓN, una de las entidades públicas a la que aquellos están destinados.

Para la Sala, éstos argumentos antes que ser impedimentos procesales, constituyen verdaderas razones de fondo que sustentan la defensa, dirigidas a cuestionar la ausencia de mérito de las súplicas de la demanda, razón ésta por la que, su valor será examinado en el estudio sustancial de la controversia objeto de juzgamiento.

2. Finalidad y procedencia de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas.

la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas. En la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de las acciones populares, son los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias ylos tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades

señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

3. Derechos colectivos invocados en la demanda Se reclama en esta acción la protección a los derechos e intereses colectivos consagrados en los literales b), e) y j) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, cuyo tenor literal es el siguiente: “ Artículo 4º. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: “............................................................................................................ “ b) La moralidad administrativa; “............................................................................................................ “ e) La defensa del patrimonio público.. “............................................................................................................ “ j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna “.

En relación con el contenido y alcance de tales derechos, es pertinente precisar lo siguiente: 3.1 La moralidad administrativa La moralidad administrativa se encuentra concebida en el ordenamiento nacional como un principio orientador de la actividad de los servidores públicos, para el cumplimiento de las funciones estatales a ellos encomendadas. Este principio se encuentra expresamente consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, como uno de aquellos que rige el ejercicio de la función administrativa. Esa función, a su vez, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la C.P. y en el artículo 2 del C.C.A., se encuentra instituida para el cumplimiento de los cometidos estatales como son: servir a la comunidad y a los intereses generales, promover la prosperidad general, prestar adecuadamente los servicios públicos y, garantizar la efectividad de los derechos y deberes de los administrados. Sobre la naturaleza y alcance de los principios, la jurisprudencia ha puntualizado que, contrario a las reglas, que tienen un supuesto de hecho en la medida en que

garantizar la efectividad de los derechos y deberes de los administrados. Sobre la naturaleza y alcance de los principios, la jurisprudencia ha puntualizado que, contrario a las reglas, que tienen un supuesto de hecho en la medida en que prescriben lo que se debe, no se debe o, se puede hacer, éstos sólo proporcionan criterios para tomar posición ante situaciones concretas pero que a priori aparecen indeterminadas; así mismo, que no obstante estar dotados de una fuerza normativa de acuerdo con la Constitución Política, no siempre son suficientes por sí solos para determinar la solución necesaria en un caso concreto, toda vez que siguen teniendo un carácter general y, por lo tanto, una textura abierta, lo que, en ocasiones, limita la eficacia directa de los mismos; y que la solución se señala en torno a la concreción de los principios, que una vez se produce, tiene la capacidadde obrar respecto a ellos como elemento que los hace reaccionar con un alcance determinado, pues, los principios operan en cada caso concreto planteado, por virtud de las reglas que los han desarrollado2. De igual modo, debe destacarse que la moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informan una determinada institución jurídica del derecho; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última. Por ello, la aplicación del principio constitucional de la moralidad administrativa supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución.

Por ello, la aplicación del principio constitucional de la moralidad administrativa supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución. En este sentido, al adoptarse ese concepto como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación, sino que, debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. En consecuencia, la actuación administrativa se considera inmoral, en la medida que vaya en contravía de los intereses de la comunidad y del desarrollo de las funciones establecidas a las autoridades públicas para el cumplimiento de los cometidos estatales. Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia reciente3 que recoge los criterios por ella expuestos sobre la materia, ha precisado que: “ Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta 4, por lo que todo quebranto de la ley no constituye, necesariamente, violación a la moralidad administrativa, según lo ha precisado la Sala en los siguientes términos5: “ ... Debe recordarse que la moralidad administrativa, en tanto principio constitucional, se encuentra interrelacionada con otros principio y, eventualmente,

términos5: “ ... Debe recordarse que la moralidad administrativa, en tanto principio constitucional, se encuentra interrelacionada con otros principio y, eventualmente, su protección podría comprender la de alguno de éstos. En el sub. judice, el principio que se estudia está relacionado con el de legalidad, pues el desconocimiento del referido precepto normativo implica su inobservancia; no obstante, la Sala advierte que la vulneración del principio de legalidad no implica – en este caso – la del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues no toda ilegalidad la lugar a la vulneración de la moralidad”. “.............................................................................................................” (destaca la Sala). Es pertinente para delimitar este principio, la armonización de lo subjetivo, o sea, la finalidad que persigue el funcionario en el ejercicio de la actividad administrativa frente al manejo de la cosa pública, con el fin previsto por el ordenamiento jurídico 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de febrero de 2001, expediente No. A.P.-170, C.P. Dr. Aliér Eduardo Hernández Enríquez.3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 2004, expediente No 200101118 01, C.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar.4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia A.P.-518 de 2000.5 Consejo de Estado, Sección Tercera, A.P. 5422.a la administración pública. Si la finalidad en la actuación del servidor público se

encuentra encaminada a una mejor prestación del servicio, orientada en un interés general, pero bajo interpretaciones no ajustadas a la ley, su control corresponde ejercerse mediante la acción de nulidad correspondiente, por ser presuntamente contrario el acto a la Constitución o la Ley; pero, cuando asume el funcionario el ejerció de la actividad administrativa con finalidades relativas a beneficio personal, individual o de favorecimiento de determinadas personas o grupos por cuestiones de tipo político o de otra clase o, se trata de transgresiones legales groseras, nos encontramos frente a una inmoralidad administrativa que debe ser compelida mediante las acciones populares, pues, en tales casos, dichos actos son contrarios al interés general que debe gobernar el cumplimiento de la función administrativa. Para la Corte Constitucional, la moralidad, “en su acepción co