TA CUN - 25000-23-15-000-2004-02076-01-(27-10-2004)

ACCION DE CUMPLIMIENTO – Improcedencia para cumplir la potestad reglamentaria / POTESTAD REGLAMENTARIA – Es discrecional del presidente de la República / REGALIAS MINERAS Es claro que la presente acción deviene improcedente, como quiera que, a través de ella se pretende que el gobierno nacional ejerza la potestad reglamentaria frente al artículo 227 de la ley 685 de 2001, facultad ésta cuyo ejercicio, como antes se dijo, es discrecional para el presidente de la república, razón esta por la que el cumplimiento de esa facultad no puede imponerse mediante esta acción, ya que no se está en presencia de un deber jurídico de carácter perentorio y de ineludible cumplimiento. Sin perjuicio de lo anterior, que es suficiente para descartar la procedencia de la acción de cumplimiento sometida a examen, debe anotarse que, en todo caso, el gobierno nacional ya reglamentó el artículo 227 de la ley 685 de 2001, facultad ésta que ejerció mediante la expedición de los decretos 2353 de 2001 y 136 de 2002, proferidos de acuerdo con la facultad conferida al presidente de la república en el numeral 11 del artículo 189 de la constitución política. Situación distinta es que, a juicio del actor, la citada reglamentación no sea suficiente o no se ajuste a los mandatos de la norma legal objeto de la misma, aspecto éste que es materia de discusión y decisión mediante el ejercicio de otras acciones procesales previstas en el ordenamiento jurídico, pero, que desborda los límites de competencia del juez de la acción de cumplimiento.

discusión y decisión mediante el ejercicio de otras acciones procesales previstas en el ordenamiento jurídico, pero, que desborda los límites de competencia del juez de la acción de cumplimiento.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUB SECCIÓN B

Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil cuatro (2004)

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente: No. 25000-23-15-000-2004-02076-01

Demandante: CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Resuelve la Sala la solicitud presentada el 23 de septiembre de 2004 por CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ contra la NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, para obtener el cumplimiento de lo dispuesto en la parte final del inciso segundo del artículo 227 de la ley 685 de 2001 (fl.1).I. ANTECEDENTES

1. Los hechos de la demanda Como fundamento de la acción, el demandante expuso los siguientes hechos: 1) El artículo 227 de la ley 685 de 2001, expedida el 15 de agosto de 2001, establece la obligación a los propietarios privados del subsuelo de pagar no menos del 0.4 % del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, valor este pagadero en dinero o en especie.

1. La citada norma legal previene así mismo que: “El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia”, esto es, el porcentaje de cada empresa privada debe

de mina, valor este pagadero en dinero o en especie.

1. La citada norma legal previene así mismo que: “El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia”, esto es, el porcentaje de cada empresa privada debe pagar en consideración del recurso explotado y de los perjuicios económicos, ambientales y sociales ocasionados a la región en que se realiza la explotación. 3) Mediante los decretos 2353 de 2001 y 136 de 2002, el Ministerio de Minas y Energía reglamentó el artículo 227 de la ley 685 de 2001, pero, a juicio del actor, en esa reglamentación sólo se repitió el texto de dicha norma legal, sin atender el espíritu del legislador y con desconocimiento del contenido del parágrafo 6 del artículo 17 de la ley 619 de 2000. 3) De otro lado, en sentencia C-669 de 2001, la Corte Constitucional declaró exequible en forma condicional el artículo 227 de la ley 685 de 2001, bajo la consideración de que todo proyecto debe pagar regalías independientemente de su naturaleza y, que dicha norma debe interpretarse en el sentido de que el 0.4% aplicado a los proyectos de naturaleza privada sobre el subsuelo es el mínimo que debe pagarse, en tanto que el máximo es el previsto en la ley de regalías para cada tipo material; del mismo modo, esa Corporación Judicial señaló en las consideraciones del citado fallo como criterios para reglamentar las regalías el social, el económico y el ambiental. 4) En diferentes oportunidades, el actor ha requerido al Ministerio de Minas y Energía con el fin de que reglamente el artículo 227 de la ley 685 de 2001 según

social, el económico y el ambiental. 4) En diferentes oportunidades, el actor ha requerido al Ministerio de Minas y Energía con el fin de que reglamente el artículo 227 de la ley 685 de 2001 según los criterios establecidos por la Corte Constitucional, sin obtener respuesta positiva, motivo por el que las entidades beneficiadas están sufriendo un perjuicio patrimonial, ya que actualmente la regalía establecida en el inciso segundo del artículo 227 de la ley 685 de 2001 se está liquidando sobre el 0.4% que, es el tope mínimo establecido en la norma. 5) El Ministerio de Minas y Energía, en respuesta a los requerimientos realizados por el actor, ha expresado que la facultad para reglamentar la ley es inalienable, intransferible, inagotable e irrenunciable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo.6) Hasta el día de hoy la entidad demandada no ha dado cumplimiento al artículo 227 de la ley 685 de 2001, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la providencia antes mencionada. 7) Con la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la entidad demandada se están vulnerando derechos constitucionales que prevalecen sobre la “potestad” reglamentaria de los funcionarios estatales.

2. Pretensiones Con fundamento en los antecedentes señalados, solicitó que se ordene a la Nación - Ministerio de Minas y Energía, expedir la reglamentación del artículo 227 de la ley 685 de 2001, atendiendo las consideraciones de la Corte Constitucional

Nación - Ministerio de Minas y Energía, expedir la reglamentación del artículo 227 de la ley 685 de 2001, atendiendo las consideraciones de la Corte Constitucional señaladas en la sentencia C-669 de 2002 de la Corte Constitucional y, liquidar recaudar y transferir, las regalías obligadas a pagar por parte de los propietarios privados del subsuelo, conforme al mineral explotado y a los perjuicios ambientales, económicos y sociales ocasionados a las entidades beneficiadas, con los intereses de mora correspondientes.

3. Argumentos de la defensa A través de apoderada judicial, el Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma (fls. 30 a 39). Las razones de la defensa se resumen así: 1) En el presente asunto no se cumple con el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento señalado en el artículo 8º de la ley 393 de 1997, consistente en que la autoridad haya sido renuente en el cumplimiento de un deber legal o administrativo a su cargo, por cuanto que el Ministerio de Minas y Energía reglamentó el segundo inciso del artículo 227 de la ley 685 de 2001 mediante los decretos 2353 de 2001 y 136 de 2002, respecto del monto, recaudo y distribución de las regalías mineras que deben pagar los propietarios privados del subsuelo y, por ende, no ha sido renuente a cumplir sus obligaciones. 2) Mediante el decreto 2353 de 2001, se designó a Minercol para que se encargue

distribución de las regalías mineras que deben pagar los propietarios privados del subsuelo y, por ende, no ha sido renuente a cumplir sus obligaciones. 2) Mediante el decreto 2353 de 2001, se designó a Minercol para que se encargue del recaudo, distribución y transferencia de los recursos de que trata el inciso segundo del artículo 227 de la ley 685 de 2001, función que hoy en día le compete a Ingeominas en aplicación de la resolución 180073 de 2004. 3) De conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la facultad de reglamentar la ley le corresponde al Presidente de la República, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. 4) En sentencia C-028 de 1997, la Corte Constitucional precisó que la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, ya que no tiene plazo y puede ejercerse en cualquiertiempo y, que es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la administración cumpla con su función de ejecución de la ley.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Finalidad y procedencia de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto

jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.”1 Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento, son los siguientes: 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º). 2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente. 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.5º) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

2. El caso concreto En el caso subexamine el actor, en ejercicio de la acción de cumplimiento, demanda a la Nación - Ministerio de Minas y Energía, con el fin de que dicho organismo cumpla lo dispuesto en la parte final del inciso segundo del artículo 227 de la ley 685 de 2001 y, como consecuencia de ello, se ordene la adecuada reglamentación de la norma.

Ley 685 de 2001: “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 227 dispone lo siguiente:

reglamentación de la norma. Ley 685 de 2001: “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 227 dispone lo siguiente: “Artículo 227. La regalía. De conformidad con los artículos 58, 332 Y 360 de la Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas. “En el caso de propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 141 de

1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia .”

(se solicita con la demanda el cumplimiento del aparte resaltado). Planteada así la controversia, es pertinente observar lo siguiente: 1) Con el ejercicio de la presente acción de cumplimiento, el actor pretende que se ordene al Ministerio de Minas y Energía reglamentar el artículo 227 de la ley 685

resaltado). Planteada así la controversia, es pertinente observar lo siguiente: 1) Con el ejercicio de la presente acción de cumplimiento, el actor pretende que se ordene al Ministerio de Minas y Energía reglamentar el artículo 227 de la ley 685 de 2001, en lo atinente al monto, recaudo y distribución de las regalías que deben pagar los propietarios privados del subsuelo por la explotación de recursos natrales no renovables, de acuerdo con los parámetros y criterios establecidos en la sentencia C-669 de 2000, ya que si bien, el gobierno nacional expidió unareglamentación sobre la materia, la misma no corresponde al espíritu del legislador al expedir esa norma legal. 2) En la forma y términos en que están concebidas las súplicas de la demanda, encuentra la Sala que la acción incoada resulta improcedente, por las siguientes razones: a) De conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República ejercer la función administrativa de reglamentar la ley. En efecto, de acuerdo con esta norma, es atribución del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: “11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.”. b) En ese orden, la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la República, que ejerce de manera permanente y, que lo

necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.”. b) En ese orden, la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la República, que ejerce de manera permanente y, que lo autoriza para expedir normas destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley. Dicha facultad, sin embargo, está sujeta a ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede el ejecutivo a través de ella ampliar, restringir o modificar su contenido; es decir, que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución y cumplimiento de ella. Sobre este punto la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “Esta competencia la ejerce el Presidente de la República por derecho propio y con carácter permanente. Es decir, no requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del legislador. No obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad, tal mención no hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el reconocimiento de la competencia constitucional del Ejecutivo. “Sin embargo, dicha facultad reglamentaria no es absoluta pues ella se ejerce en la medida en que exista la ley. Ley que se convierte en su límite. Es por ello que cuando el Ejecutivo reglamenta la ley no puede ir más allá de lo que ella prevé, ni de las pautas generales que señala. “Es bajo este entendimiento, que la facultad reglamentaria del Ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o

reglamenta la ley no puede ir más allá de lo que ella prevé, ni de las pautas generales que señala. “Es bajo este entendimiento, que la facultad reglamentaria del Ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o inconstitucional. Pues si el legislador, al expedir la ley, se limita a enunciar el asunto a tratar, pero delega en el Presidente todos los temas inherentes a la propia labor legislativa, resultainnegable que estaría trasladando el legislativo su propia facultad constitucional. Al contrario, si la ley establece los parámetros generales, la reglamentación que el Ejecutivo expida es simplemente el resultado de las atribuciones constitucionales propias para desarrollarla.”2 c) En tal perspectiva, el reglamento es entonces un complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable, pues, instrumenta el desarrollo y la aplicación de las reglas generales allí consagradas, explicita sus contenidos, hipótesis y supuestos, e indica la manera de cumplir lo reglado, es decir, la hace operativa, pero, sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley. d) De otro lado, debe advertirse que la potestad reglamentaria puede ser desarrollada por el Presidente de la República en cualquier momento, ya que la Constitución no fija plazo perentorio para su ejercicio. En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-028 de 1997 afirmó que: “La potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en

“La potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para la que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley.” (negrillas de la Sala). e) Así mismo, advierte la Sala que el ejercicio de la potestad reglamentaria implica un margen de discrecionalidad en el Presidente de la República, en la medida en que éste debe valorar las circunstancias que se deben tener en cuenta para decidir si se reglamenta o no la ley; es decir, corresponde a dicha autoridad determinar, en cada caso, la necesidad y oportunidad de ejercer tal atribución, lo mismo que el contenido de la reglamentación a expedir. f) En ese contexto, esta Corporación ha señalado que: “Si es amplia la valoración de las circunstancias que indiquen la necesidad de reglamentar la ley, es obvio que no existe una obligación inexcusable de reglamentar la ley, así, cierta ley, en concreto, aluda al reglamento como lo hace el artículo 14 de la ley 432 de 1998 . La necesidad del reglamento es el principio tutelar de la función y esa necesidad puede incluso ser de tipo negativo en cuento que el gobierno puede tener razones que le señalen la no necesidad de reglamentar ahora una ley, si cree que así se verifica mejor el cumplimiento del mandato legislativo.” 3 (se adicionan negrillas). Por ello, en esa misma providencia se concluye que: “Por ser de carácter discrecional la competencia reglamentaria, la acción de cumplimiento frente a ella se torna impróspera

legislativo.” 3 (se adicionan negrillas). Por ello, en esa misma providencia se concluye que: “Por ser de carácter discrecional la competencia reglamentaria, la acción de cumplimiento frente a ella se torna impróspera 2 Corte Constitucional, sentencia C-512 de 9 de octubre de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía. 3 Sección Primera, Subsección A, sentencia de 18 de marzo de 2004, expediente No. 03-1863, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.debido a la pérdida de la “exigibilidad” de la obligación impuesta por la ley de la acción de cumplimiento, en el entendido que se ha hecho de los artículos 8º y 9º de la Ley 393 de 1997.” g) Con fundamento en las anteriores consideraciones, es claro que la presente acción deviene improcedente, como quiera que, a través de ella se pretende que el gobierno nacional ejerza la potestad reglamentaria frente al artículo 227 de la ley 685 de 2001, facultad ésta cuyo ejercicio, como antes se dijo, es discrecional para el Presidente de la República, razón esta por la que el cumplimiento de esa facultad no puede imponerse mediante esta acción, ya que no se está en presencia de un deber jurídico de carácter perentorio y de ineludible cumplimiento. 3) Sin perjuicio de lo anterior, que es suficiente para descartar la procedencia de la acción de cumplimiento sometida a examen, debe anotarse que, en todo caso, el gobierno nacional ya reglamentó el artículo 227 de la ley 685 de 2001, facultad

1. Sin perjuicio de lo anterior, que es suficiente para descartar la procedencia de la acción de cumplimiento sometida a examen, debe anotarse que, en todo caso, el gobierno nacional ya reglamentó el artículo 227 de la ley 685 de 2001, facultad ésta que ejerció mediante la expedición de los decretos 2353 de 2001 y 136 de 2002, proferidos de acuerdo con la facultad conferida al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

Situación distinta es que, a juicio del actor, la citada reglamentación no sea suficiente o no se ajuste a los mandatos de la norma legal objeto de la misma, aspecto éste que es materia de discusión y decisión mediante el ejercicio de otras acciones procesales previstas en el ordenamiento jurídico, pero, que desborda los límites de competencia del juez de la acción de cumplimiento. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1º) Declárase improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por CARLOS EDUARNO NARANJO FLOREZ. 2º) Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 22 de la ley 393 de 1997. 3º) Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No.

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

393 de 1997. 3º) Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No.

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

MagistradoCARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO AYDA VIDES PABA

Magistrado Magistrada