TA CUN - 25000-23-15-000-2020-00557-00-(03-04-2020)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá DC, tres (3) de abril de dos mil veinte (2020).

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente: No. 25000-23-15-000-2020-00557-00

Medio de control: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Asunto: REVISIÓN DEL DECRETO 008 DE 2020 DEL

MUNICIPIO DE GACHALÁ

(CUNDINAMARCA)

Decide el despacho la procedencia del mecido de control jurisdiccional de control inmediato de legalidad respecto del decreto número 008 de 1 3 de marzo de 2020 expedido por el alcalde municipal de Gachalá y remitido a este tribunal.

I. ANTECEDENTES

1. El alcalde del municipio de Gachalá (Cundinamarca) expidió el decreto número 0 08 de 1 3 de marzo de 2020 mediante el cual “(…) se adoptan medidas administrativas y recomendaciones transitorias para la prevención y mitigación del riesgo con ocasión de la situación epidemiológica por el CORONAVIRUS (COVID-19) en el municipio de Gachalá Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.Expediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00

Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 2 2) El decreto antes mencionado fue remitido por la citada alcaldía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para efectos de control inmediato de

Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 2 2) El decreto antes mencionado fue remitido por la citada alcaldía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para efectos de control inmediato de legalidad, asunto que po r reparto correspondió al despacho del magistrado de la referencia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Para efectos de la decisión que debe adoptarse en el presente asunto se desarrollan a continuación los siguientes aspectos: 1) marco jurídico del control inmediato de legalidad, 2) competencia ejercida, motivación y contenido del decreto objeto de examen y 3) conclusión.

1. Marco jurídico del control inmediato de legalidad

Con el fin de instrumentar en debida forma la procedencia o no del denominado control inmediato de legalidad respecto del decreto municipal que ha sido remitido a este tribunal para examen es necesario poner de presente la normatividad que regula dicho medio de control jurisdiccional:

1. La Ley 1437 de 2011, contentiva del Códig o de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la Parte Segunda establece la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa dirección regula sus funciones jurisdiccional y consultiva.

1. En esa perspec tiva el Título III tiene por contenido la consagración y régimen de los denominados “medios de control jurisdiccional” , esto es, los instrumentos específicos a través de los cuales se materializa el derecho de acción para provocar u obtener el control del juez contencioso administrativoExpediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00

instrumentos específicos a través de los cuales se materializa el derecho de acción para provocar u obtener el control del juez contencioso administrativoExpediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 3 respecto de los hechos y actos de la administración pública en ejercicio de la función administrativa.

1. Es así entonces como el artículo 136 de dicho cuerpo normativo prevé y define el contenido y alcance del llamado “control inmediato de legalidad” en

los siguientes términos:

“ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante lo s Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades naci onales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedici ón. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” (se resalta).

De la norma antes transcrita es expreso y claro que dicho medio de control jurisdiccional es aplicable única y exclusivamente respecto de unos precisos y taxativos actos que cumplan con los siguientes requisitos o condiciones:

a) Debe tratarse de actos jurídicos estatales de contenido general o

jurisdiccional es aplicable única y exclusivamente respecto de unos precisos y taxativos actos que cumplan con los siguientes requisitos o condiciones:

a) Debe tratarse de actos jurídicos estatales de contenido general o abstracto, es decir están excluidos los de carácter particular o concreto.

b) Los actos deben tener la naturaleza jurídica de actos administrativos, esto es, haber sido proferidos en ejercicio de función administrativa.

c) Adicionalmente, de modo puntual y necesario o perentorio se requiere que tales actos hayan sido expedidos en desarrollo d e los decretosExpediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 4 legislativos proferidos durante los denominados estados de excepción , huelga decir, los previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, denominados, en su orden, (i) estado de guerra exterior, (ii) estado de conmoción interior y, (iii) estado de emergencia económica, social y ecológica.

1. La competencia para conocer de dicho medio control jurisdiccional y por tanto para decidir la legalidad o no de los actos administrativos sujetos a dicho tipo de control está asignada así: (i) al Consejo de Estado , si se trata de actos expedidos por autoridades del orden nacional y (ii) a los Tribunales Administrativos -según el lugar donde se expidan -, si son dictados por autoridades del orden territorial de conformidad con las reglas de asignación de competencias contenidas, respectivamente, en los artículos 149 numerales 1 y 14, y 151 numeral 14 de la misma Ley 1437 de 2011, cuyos

autoridades del orden territorial de conformidad con las reglas de asignación de competencias contenidas, respectivamente, en los artículos 149 numerales 1 y 14, y 151 numeral 14 de la misma Ley 1437 de 2011, cuyos procesos por determinación del legislador son de única instancia.

Por tanto, en tratándose particula rmente de actos administrativos emanados de autoridades territoriales como alcaldes y gobernadores la competencia está atribuida, en única instancia, a los tribunales administrativos en los siguientes términos: “ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1 ..………………………………………………………………………….

14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.” (negrillas adicionales).Expediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00

Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 5 5) Las reglas básicas del trámite procesal son las previstas de modo especial en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las normas complementarias del proceso contencioso administra tivo consagradas en ese mismo cuerpo normativo para aquellos aspectos de procedimiento que no cuenten con norma especial y que sean compatibles con dicho procedimiento.

normas complementarias del proceso contencioso administra tivo consagradas en ese mismo cuerpo normativo para aquellos aspectos de procedimiento que no cuenten con norma especial y que sean compatibles con dicho procedimiento.

2. Competencia ejercida, motivación y contenido del decreto objeto de examen

El acto administrativo materia de revisión es el decreto municipal número 008 de 1 3 de marzo de 2020 expedido por el alcalde de Gachalá del departamento de Cundin amarca que, conforme a su epígrafe tiene por contenido lo siguiente: “por el cual s e adoptan medidas administrativas y recomendaciones transitorias para la prevención y mitigación del riesgo con ocasión de la situación epidemiológica por el CORONAVIRUS (COVID -19) en el municipio de Gachalá Cundinamarca y se dictan otras disposiciones ” cuyo texto integral se transcribe a continuación para efectos de precisar no solo su objeto y alcance sino, fundamentalmente, las normas de competencia y los motivos por los que fue proferido, y sobre esa base entonces determinar si está sujeto o no al juicio de lega lidad a través del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011:

“ALCALDÍA MUNICIPAL

GACHALÁ CUNDINAMARCA DESPACHO DEL ALCALDEDECRETO No 008 DE 2020 (13 de marzo de 2020)

Por el cual se adoptan medidas administrativas y recomendaciones transitorias para la prevención y mitigación del riesgo con ocasión de la situación epidemiológica por el CORONAVIRUS (COVID-19) en el municipio de Gachalá Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”

recomendaciones transitorias para la prevención y mitigación del riesgo con ocasión de la situación epidemiológica por el CORONAVIRUS (COVID-19) en el municipio de Gachalá Cundinamarca y se dictan otras disposiciones” EL ALCALDE MUNICIPAL DE GACHALÁ CUNDINAMARCA, ENExpediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 6

USO DE SUS ATRIBUCIONES, CONSTITUCIONALES Y

LEGALES, EN ESPECIAL LAS CONFERIDAS POR EL

ARTÍCULO 315 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

COLOMBIA Y LA LEY 136 DE 1994, Y

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con el artículo 2 de la Constitu ción Política, las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Que igualmente el artículo 49 de la Carta Política preceptúa que “La atención de la salud y el saneamiento ambiental, son servicios a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la Salud”. Que la Constitución Política en su artículo 209 establece que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la discriminación de funciones”. Que el numeral 44.3.5 del artículo 44 de la ley 715 de 2001, señala

moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la discriminación de funciones”. Que el numeral 44.3.5 del artículo 44 de la ley 715 de 2001, señala como competencia a cargo de los municipios: “...ejercer Vigilancia y Control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud en los establecim ientos y espacios que puedan generar riesgo para la población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, albergues, guarderías, ancianatos, puertos, terminales terrestres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bar es, tabernas, supermercados, y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de sacrificio de animales, entre otros.” Que según el artículo 14 de la ley 1523 de 2012, “los Alcaldes como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el Distrito y en el Municipio, y como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de Gestión de Riesgo en sus territorios, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción”. Que el artículo 1 de la Ley 1523 de 2012 señala que, la Gestión de Riesgo de Desastres “(...) en su proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, plane s, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el

formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, plane s, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible".Expediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 7 En virtud de lo anteriormente expuesto;

DECRETA:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar estado de alerta permanente en el municipio de Gachalá Cundinamarca, así como la activación del

Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres.

ARTÍCULO SEGUNDO: Conminar a la población a adoptar los siguientes hábitos de autocuidado personal en procura de prevenir la aparición del virus (COVID-19): aLavar las manos frecuentemente o cada vez que se haga necesario, bEvitar el contacto físico, saludo de mano, besos y abrazos, cAl estornudar o toser cubrirse con el antebrazo. dUsar tapabocas si hay síntomas de gripe o resfriado. eMantener limpias todas las superficies y áreas de trabajo, fEn lo posible evitar lugares concurridos. gDarle un manejo responsable a toda la información que surja relacionada con el COVID -19.

Parágrafo: Con el objeto de mitigar y controlar los efectos del COVID-19, se deberán observar las demás recomendaciones y medidas preventivas establecidas por el Minist erio de Salud y

relacionada con el COVID -19.

Parágrafo: Con el objeto de mitigar y controlar los efectos del COVID-19, se deberán observar las demás recomendaciones y medidas preventivas establecidas por el Minist erio de Salud y

Protección Social.

ARTÍCULO TERCERO: Se establece como líneas de atención a la comunidad para ampliar la información en caso de que se tenga duda sobre la sintomatología.

 Centro médico municipio de Gachalá celular 3176568031  Comando Policía Gachalá 320 3837021

ARTÍCULO CUARTO: Divúlguese por los medios de comunicación más efectivos el contenido del presente acto administrativo a la población en general, a las autoridades competentes y a todas las organizaciones públicas y privadas con jurisdicción y establecidas dentro del municipio para que se adopten las recomendaciones aquí señaladas.

ARTÍCULO QUINTO: El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y tendrá una duración de acuerdo a las directrices impartidas por el Gobierno Nacional.

Dado en el Despacho de la Alcaldía Municipal de Gachalá, a los trece (13) días del mes de marzo del año dos mil veinte (2020).

PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

HÉCTOR HERNÁN BARRETO PARRA

Alcalde Municipal” (mayúsculas fijas, negrillas, subrayado y tipos mixtos de letra del original).Expediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 8

Del texto antes transcrito es claro e inequívoco lo siguiente:

Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 8

Del texto antes transcrito es claro e inequívoco lo siguiente:

1. El objeto y razón de ser del acto administrativo que ha sido remitido para revisión es la declaración p or parte del alcalde del m unicipio de Gachalá

(Cundinamarca) de un a situación de “alerta permanente ” para fines de prevención de contagio del covid -19 en la condición jefe de la administración local y por tanto responsable de la implementación de procesos de gestión del riesgo en el territorio de su jurisdicción . 2) En ese contexto de competencias y facultades de orden constitucional y legal asignadas a los alcaldes municipales el primer mandatario del municipio de Gachalá declaró la situación de alerta permanente y adoptó una se rie de decisiones dirigidas a prevenir en el territorio de su jurisdicción la expansión del denominado covid-19.

1. De igual manera también invocó como fundamento para tal decisión de modo general los artículos 2 y 49 de la Constitución Política y n ormas de otros cuerpos normativos regulatorios de la materia, concretamente la Ley 715 de 20011 y la Ley 1523 de 20122.

1. En ese ámbito de motivación es determinante para este caso advertir y destacar que en modo alguno y en ninguna parte del texto el alcalde municipal de Gachalá refirió y ni siquiera sugirió como fundamento jurídico y de competencia para expedir el acto administrativo objeto de este pronunciamiento actuar en desarrollo o en cumplimiento de ninguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio

de competencia para expedir el acto administrativo objeto de este pronunciamiento actuar en desarrollo o en cumplimiento de ninguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio

1 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 2 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistem a Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.Expediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 9 de las facultades extraordinarias asumidas como consecuencia de haber declarado mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en aplicación de lo preceptuado en el artículo 215 de la Constitución Política , “el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta días calendario a partir de la publicación de dicho decreto ” cuya causa fue la situación de pandemia global del covi d-19 que hizo presencia en el territorio colombiano, por la sencilla pero fundamental razón de que el mencionado estado de excepción tan solo fue declarado el día 17 de marzo de 2020 en tanto que el decreto objeto de remisión y objeto de examen fue expedido con antelación a esa fecha, concretamente el día 13 de esos mismos mes y año.

3. Conclusión

de marzo de 2020 en tanto que el decreto objeto de remisión y objeto de examen fue expedido con antelación a esa fecha, concretamente el día 13 de esos mismos mes y año.

3. Conclusión

Por lo tanto, en las circunstancias antes analizadas debe concluirse, sin hesitación alguna, que en relación concreta con e l Decreto 0 27 de 17 de marzo de 2020 proferido por el alcalde municipal de Gachalá (Cundinamarca) es manifiestamente improcedente que dicho acto administrativ o pueda ser objeto del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 por cuanto, se reitera, aquel no fue dictado en desarro llo de ninguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República en uso de las facultades legislativas extraordinarias por él asumidas una vez que declaró el mencionado estado de emergencia económica, social y ecológica.

Sin perjuic io de que lo anterior es más que suficiente para arribar a la conclusión antes consignada, al respecto es pertinente subrayar lo siguiente: 1) En la forma y términos en los que el legislador concibió, consagró y definió el denominado medio de control juri sdiccional denominado inmediato de legalidad en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo yExpediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 10 de lo Contencioso Administrativo, como ya se explicó en precedencia, solo es procedente y por tanto aplicable a los actos de contenido general que profieran las autoridades en ejercicio de función administrativa y de modo

Control inmediato de legalidad 10 de lo Contencioso Administrativo, como ya se explicó en precedencia, solo es procedente y por tanto aplicable a los actos de contenido general que profieran las autoridades en ejercicio de función administrativa y de modo concurrente e indefectible “en desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción”, condición sine qua non esta última que no se cumple en este caso.

1. Esa segunda condición concurrente y necesaria para la procedencia del control inmediato de legalidad no consiste simple o genéricamente que se trate de actos dictados dentro de los estados de excepción sino, se repite una vez más, “en desarrollo de los decretos leg islativos dictados durante tales estaos de excepción”.

1. En la concepción y principialística que inspira y nutre la fórmula jurídicopolítica del Estado Social de Derecho sobre la cual el constituyente del año 1991 reorganizó la estructura y funcionamie nto del Estado Colombiano

(articulo 1 constitucional), el poder público solo puede ser ejercido por las autoridades expresamente designadas para ello y en los términos que la Constitución establece (art ículo 3 ibidem), por manera que la determinación de las competencias -especialmente en los sistemas jurídicos escritos como lo es fundamentalmente el nuestro - es un asunto que debe estar previa y expresamente consagrado en la ley tal como lo ordena el artículo 122 superior en cuanto de asignación de funciones se trata, por consiguiente en esta concepción no es válido ni posible predicar o deducir la existencia de una determinada competencia por la vía de una interpretación extensiva ni analógica de la ley y mucho menos fundada o guiada en motivos de conveniencia u oportunidad , esta es una conquista inquebrantable y una

una determinada competencia por la vía de una interpretación extensiva ni analógica de la ley y mucho menos fundada o guiada en motivos de conveniencia u oportunidad , esta es una conquista inquebrantable y una regla de oro y universal del Estado de Derecho. 4) Lo anterior no significa, en modo alguno, que en nuestro ordenamiento jurídico todos aquellos otros actos administrativos de contenido general que expidan las autoridades en tiempos de los estados de excepción carezcan oExpediente: 25000-23-15-000-2020-00557-00 Decreto 008 de 2020 de Gachalá Control inmediato de legalidad 11 estén exentos de control jurisdiccional porque, para ellos nuestro ordenamiento jurídico tiene previstos otros medios de control idóneos también de naturaleza jurisdiccional com o lo son por ejemplo, en tratándose de modo particular para los actos del orden municipal y más exactamente para los que expiden los alcaldes municipales, los siguientes: a) el de simple nulidad contemplado en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, y b) el control por vía de observaciones por parte del respectivo gobernador departamental en relación con los actos de los alcaldes municipales según lo regulado en los artículos 151 numeral 5 ibidem y 94 numeral 8 del Decreto -ley 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) de 1986, todo ello sumado en este caso en particular al mecanismo especial adicional de control de legalidad por parte del respectivo órgano de control fiscal al cual se encuentra sujeto el municipio en los términos previstos en el artícul o 43 de la misma Ley 80 de 1993.

En consecuencia en aplicación de la regla de competencia contenida en el

por parte del respectivo órgano de control fiscal al cual se encuentra sujeto el municipio en los términos previstos en el artícul o 43 de la misma Ley 80 de 1993.

En consecuencia en aplicación de la regla de competencia contenida en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en consonancia con lo dispuesto en los artículos 151 numeral 14 y 243 de ese mismo cuerpo normativo procesal y así precisada por la Sala Plena de la Corporación en sesión extraordinaria del día 31 de marzo del año en curso, debe declararse improcedente el control inmediato de legalidad en el asunto de la referencia y por ende abstenerse el tribunal de asumir dicho control respecto del Decreto número 0 08 de13 de marzo de 2020 expedido por el alcalde municipal de Gachalá (Cundinamarca).

R E S U E L V E :

1°) Declárase improcedente el control inmediato de legalidad en el asunto de la referencia y por tanto abstiénese el tribunal de asumir dicho control