TA CUN - 25000-23-15-000-2020-00777-00-(14-04-2020)

T R I B U N A L A D M I N I S T R A T I V O D E C U N D I N A M A R C A

S A L A P L E N A

AUTO INTERLOCUTORIO No. 2020-04-114 CIL

Bogotá, D.C., Catorce (14) de abril de dos mil veinte (2020)

NATURALEZA : CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTORIDAD EXPEDIDORA : BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA RADICACIÓN : 25000-23-15-000-2020-000777-00

OBJETO DE CONTROL : Circular 20204000000034 del 13 de marzo de

2020

TEMA : Circular 20204000000034 del 13 de marzo de 2020 por la cual se adoptan medidas preventivas para disminuir el riesgo de contagio del Covid-19 (CORONAVIRUS) MAGISTRADO PONENTE: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Vista la constancia secretarial precedente, procede el Tribunal en Sala Unitaria a pronunciarse previos los siguientes,

I. ANTECEDENTES El gerente general de la Beneficencia de Cundinamarca ha remitido a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia de la Circular No. 20204000000034 del 13 de marzo de 2020 por la cual se adoptan “medidas preventivas para disminuir el riesgo de contagio del Covid-19 (Coronavirus)”, para que esta Corporación judicial efectúe el control inmediato de legalidad contemplado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.

II. CONSIDERACIONES:

que esta Corporación judicial efectúe el control inmediato de legalidad contemplado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.

II. CONSIDERACIONES:

De conformidad con el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, al prever el control inmediato de legalidad, se estableció que:

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidade s territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Así mismo, que las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autor idad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

El pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS-, calificó el brote de COVID -19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020». En la mencionada Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social ordenó a los jefes y representantes legales de

declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020». En la mencionada Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID19 (Coronavirus).Exp. 25000-23-15-000-2020-000777-00

Autoridad: Beneficencia de Cundinamarca

Circular 20204000000034 Control Inmediato de Legalidad

2

El artículo 215 de la Constitución Política autoriza al Presidente de la República a declarar el Estado de Emergencia cuando se presenten circunstancias distintas a las previstas en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen en forma grave e inminente el orden económico, social, ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública.

Mediante Decreto Nacional No. 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario.

Por su parte, el Congreso de la República expidió la Ley 137 de 1994 “ley estatutaria de los Estados de Excepción”, precisando en su artículo 20 que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se

administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso -administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” En ese mismo sentido se encuentra establecido el artículo 1361 de la Ley 1437 de 2011.

Ahora bien, según lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde en única instancia a los Tribunales Administrativos de lugar donde se expidan, conocer del control inmediato de legalidad de los actos que reúnan estas cuatro condiciones: (i) ser de carácter general ; (ii) que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa; (iii) durante los Estados de Excepción y (iv) como desarrollo de los decretos legislativos, que fueren dictados por autoridades territorial es departamentales y municipales (dado que las nacionales o regionales le corresponden al Consejo de Estado).

No obstante, una vez verificado el contenido de la Circular No. 20204000000034 del 13 de marzo de 2020 por la cual se adoptan “medidas preventivas para disminuir el riesgo de contagio del Covid -19 (Coronavirus)”, encuentra esta Sala Unitaria que no fue proferida con fundamento en los decretos legislativos suscritos por el Gobierno Nacional luego de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada en el Decreto nacional 417 de 2020, pues se advierte que

Unitaria que no fue proferida con fundamento en los decretos legislativos suscritos por el Gobierno Nacional luego de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada en el Decreto nacional 417 de 2020, pues se advierte que aquella, si bien se sustenta en el contexto de las condiciones de alerta nac ional evidenciadas por el brote de la enfermedad denominada Coronavirus (COVID -19), tiene como único objeto impartir directrices para diseñar un plan de emergencia dirigido a prevenir el riesgo de contagio, en aspectos tales como: la entrega de insumos de limpieza y desinfección, intensificar el lavado de manos, el uso de tapabocas y provisión de distintos dispositivos médicos, entre otro tipo de estrategias, por lo que se concluye que fue expedida en ejercicio de las funciones asignadas normalmente a la autoridad pública como la encargada de coadyuvar en las políticas de ejecución, seguimiento y control de la política social integral así como los programas desarrollados en el Departamento de Cundinamarca, por lo

1 Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legali dad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se

con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.Exp. 25000-23-15-000-2020-000777-00

Autoridad: Beneficencia de Cundinamarca

Circular 20204000000034 Control Inmediato de Legalidad

3

que no se trata de un acto administrativo en sentido estricto, de carácter definitivo y general, sino de tipo preparatorio típico de dirigir la actividad de las dependencias y del personal a cargo, a través de instrucciones como manifestación en cierta medida del ius variandi que le permitan poner en funcionamiento coordinado su actividad para el cumplimiento de los fines estatales, sin que se haya creado, modificado o extinguido situaciones jurídicas, pues aunque es general para los servidores y dependencias de la Beneficencia, siendo interna y en ejercicio de función administrativa, la circular aquí examinada no posee todos los elementos para ser un acto administrativo del que habla el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, por no ser definitiva en el preciso significad o de definir de fondo una situación, sino de impartir instrucciones para la preparación de planes de emergencia, aun cuando se haya expedido luego de l a declaratoria del estado de excepción a raíz de la grave e inminente situación de emergencia sanitaria del país.

Adicional a lo anterior, también es menester señalar que si bien el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, indica específicamente que las circulares pueden ser

de la grave e inminente situación de emergencia sanitaria del país.

Adicional a lo anterior, también es menester señalar que si bien el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, indica específicamente que las circulares pueden ser susceptibles de control de legalidad, jurisprudencialmente el Consejo de Estado ha dejado claro que solamente podrán ser atacadas cuando tengan la virtualidad de producir efectos jurídicos, es decir, tener fuerza vinculante respecto de los administrados y no simplemente instruirlos. En ese sentido, la Sala Primera del Máximo Órgano de lo C ontencioso Administrativo, mediante sentencia de 11 de abril de 20192, consideró:

“Al respecto, es del caso traer a colación lo manifestado por la esta Sección en providencia de 18 de julio de 20123, en la que se sostuvo lo siguiente: “[…] En virtud de lo anterior, la Sala considera pertinente precisar la noción de acto administrativo, el cual se define como la manifestación de la voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos, en la medida en que crea, extingue o modifica situa ciones jurídicas, siendo en consecuencia susceptible, de ser sometido a estudio de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, se resalta, que la Administración también puede expedir actos que no ostentan el carácter de ser actos administrativos, verbigracia los que contienen simples orientaciones o instrucciones, como en el caso de algunas Circulares. No obstante lo anterior, como ya lo expresó esta Corporación al referirse a las Circulares de servicio4, puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, a través de una circular o de una carta de

Circulares. No obstante lo anterior, como ya lo expresó esta Corporación al referirse a las Circulares de servicio4, puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, a través de una circular o de una carta de instrucción, se expidan decisiones que son verdaderos actos administrativos, evento en el cual, tales actos pueden ser demandados ante esta Jurisdicción. En efecto, en sentencia de 9 de marzo de 2009 (Expediente núm. 2005-00285, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Planeta), la Sala, al respecto, precisó: “[…] Las instrucciones o circulares administrativas, son actos ju rídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso -administrativa, dependiendo básicamente de su

2 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 11 de abril de 2019. núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00211-00. Demandante: Manuel José Medina Mendoza. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 18 de julio de 2012, radicado núm. 11001032400020070019300, Consejera ponente María Elizabeth García González. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, entre otras, en providencias de 1o. de febrero de 2001 (Expediente núm. 6375, Actor: Humberto Velásquez Galarza, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero); y 9 de marz o de 2009

providencias de 1o. de febrero de 2001 (Expediente núm. 6375, Actor: Humberto Velásquez Galarza, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero); y 9 de marz o de 2009 (Expediente núm. 2005-00285, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta).Exp. 25000-23-15-000-2020-000777-00

Autoridad: Beneficencia de Cundinamarca

Circular 20204000000034 Control Inmediato de Legalidad

4

contenido. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circul ares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda. (Resalta la Sala) En ese sentido, mediante p rovidencia del 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: <El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácte r de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurí dicos

entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurí dicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados>. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de fe brero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta)”. (Subrayas fuera del texto) […]”. Conforme a lo anterior, se tiene que la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado por lo que, a contrario sensu, de no ser así, si se limita a reproducir lo decidido por otras norma s o por otras instancias con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda”.

Así las cosas, aunque la Circular No. 20204000000034 del 13 de marzo de 2020 por la cual se adoptan “medidas preventivas para disminuir el riesgo de contagio del Covid-19 (Coronavirus)”, fue expedida en el marco de la emergencia sanitaria no

la cual se adoptan “medidas preventivas para disminuir el riesgo de contagio del Covid-19 (Coronavirus)”, fue expedida en el marco de la emergencia sanitaria no es pasible del control inmediato de legalidad, puesto que dicho documento no produce efectos jurídicos más allá de orientar el cómo se deben hacer los planes de emergencia entre sus dependencias, por cuanto no crea, no modifica ni extingue una situación ya consolidada toda vez que se sustrae a emitir orientaciones, directrices y pautas para el desarrollo de la actividad administrativa y el medio de control mencionado opera única y exclusivamente frente a los decretos que expidan las autoridades (nacionales, regionales, departamentales o locales) en desarrollo de los decretos legislativos que emitidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las potestades transitorias y excepcionales de carácter legislativo para expedir sin el parlamento, motu proprio regulaciones con fuerza material de ley para atender las especiales, sobrevinientes y difíci les circunstancias que hicieron necesaria la declaratoria de un Estado de Excepción previsto en los artículos 212 a 215 de la Constitución.

Así las cosas, es claro que el medio de control no es procedente pues este tiene como objetivo que la jurisdicción contenciosa efectúe un juicio amplio sobre el ejercicio las competencias excepcionales de las mencionadas autoridades, las cuales se materializan cuando la situación se hace extraordinaria, se decreta un estado de excepción, se profieren decretos legislat ivos y en desarrollo de los mismos, se expidan decretos territoriales de carácter general dando alcance a esa atribuciones excepcionales, escenario que no se presenta en el sub judice pues el

estado de excepción, se profieren decretos legislat ivos y en desarrollo de los mismos, se expidan decretos territoriales de carácter general dando alcance a esa atribuciones excepcionales, escenario que no se presenta en el sub judice pues el documento emitido por la Beneficencia de Cundinamarca correspond e aExp. 25000-23-15-000-2020-000777-00

Autoridad: Beneficencia de Cundinamarca

Circular 20204000000034 Control Inmediato de Legalidad

5

orientaciones e instrucciones que dicta la entidad para que adopten planes de emergencia con el propósito de evitar la propagación o el contagio del virus COVID 19 y no a un acto administrativo definitivo que realice las excepcionales competencias que la Constitución otorga al Ejecutivo para declarar el estado de excepción y sus desarrollos.

Así las cosas, al no cumplirse con los requisitos mínimos necesarios para iniciar el proceso de control automático de legalidad en los términos del numeral 3 del artículo 185 del CPACA, no se avocará conocimiento en el asunto de la referencia.

En mérito de lo expuesto,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR conocimiento de la Circular No. 20204000000034 del 13 de marzo de 2020 proferido por la Beneficencia Cundinamarca para efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión al Gerente General de la Beneficencia

136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión al Gerente General de la Beneficencia Cundinamarca, a través de la Secretaría de la Sección y por el medio más expedito y eficiente, considerando el buzón de notificaci ones judiciales previsto por la autoridad departamental, quien a su vez deberá realizar una publicación informativa de la presente decisión, a través de su página web oficial asignada

http://www.beneficenciacundinamarca.gov.co/

TERCERO: NOTIFICAR en forma personal esta providencia al MINISTERIO PÚBLICO mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, de conformidad con el art. 199 del CPACA modificado por el art. 612 del C.G. del P., a la dirección electrónica egonzalez@procuraduria.gov.co, perteneciente al Procurador Judicial 138 Delegado para Asuntos Administrativos asignado al

Despacho.

CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a través de la Secretaría de la Sección, mediante un aviso en la página web de la rama judicial:

https://www.ramajudicial.gov.co/web/secretaria-tribunal-administrativo-de cundinamarca/.

QUINTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN

Magistrado