TA CUN - 25000-23-15-000-2020-00855-00-(18-02-2021)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021)

MAGISTRADA SUSTANCIADORA: MERY CECILIA MORENO AMAYA

MEDIO DE CONTROL: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA:

ALCALDÍA MUNICIPAL DE ZIPAQUIRÁ-

CUNDINAMARCA

ASUNTOS SOMETIDOS

A CONTROL:

DECRETO 089 DEL 8 DE ABRIL DE 2020 “POR

MEDIO DEL CUAL REALIZAN UNOS TRASLADOS

PRESUPUESTALES EN EL PRESUPUESTO DE

GASTOS DE LA VIGENCIA 2020”

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, procede en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, con la modificación introducida por el artículo 44 de la Ley 2080 de 2021, a efectuar el control inmediato de legalidad respecto de l Decreto 089 del 8 de abril de 2020, expedido por el Alcalde Municipal de Zipaquirá, Cundinamarca.

El decreto sometido a control de legalidad, tiene el siguiente contenido:EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

DECRETO 089 DEL 8 DE ABRIL DE 2020

El decreto sometido a control de legalidad, tiene el siguiente contenido:EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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1. ANTECEDENTES

1.1. DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Y LOS DECRETOS LEGISLATIVOS

DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL.

El P residente de la República, considerando la expansión de la pandemia por coronavirus ­ COVID-19, lo que además de ser una calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del país; a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, SocialEXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días. Esto con el fin de adoptar mediante decretos legislativos todas las medidas excepcionales necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del Coronavirus y (ii)

y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días. Esto con el fin de adoptar mediante decretos legislativos todas las medidas excepcionales necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del Coronavirus y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. Disponiendo para ello de las operaciones presupuestales que se consideren necesarias.

Para el análisis del caso, se considera oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 461 del 25 de marzo de 202 0 “ Por medio del cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alca ldes para la reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”

El Presidente de la R epública, mediante este decreto legislativo estableció que ante la afectación de las diversas actividades comerciales, se alterarían los ingresos de los ciudadanos, por tanto con el fin de afrontar el impacto económico negativo en los hogares más vulnerables, de manera que era propicio facultar temporalmente a los gobernadores y alcaldes para re orientar las rentas con destinación específica sin necesidad de acudir a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales, en los siguientes términos:

Artículo 1. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de rentas de destinación específica. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que reorienten las rentas de destinación específica de sus entidades territoriales con el fin de llevar a cabo las acciones necesarias para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del

destinación específica. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que reorienten las rentas de destinación específica de sus entidades territoriales con el fin de llevar a cabo las acciones necesarias para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020.

En este sentido, para la reorientación de recursos en el marco de la emergencia sanitaria, no será necesaria la autorización de las asambleas departamentales o concejo (sic) municipales.

Facúltese igualmente a los gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que h aya lugar, en desarrollo de lo dispuesto en el presente artículo.

Parágrafo 1. Estos recursos solo pueden reorientarse para atender los gastos en materias de su competencia, que sean necesarios para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020.

Parágrafo 2. Las facultades que se establecen en el presente artículo en ningún caso podrán extenderse a las rentas cuya destinación específica ha sido establecida por la Constitución Política.EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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1.2. DEL ACTO OBJETO DE CONTROL

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1.2. DEL ACTO OBJETO DE CONTROL

1. Decreto 089 del 8 de abril de 2020 “POR MEDIO DEL CUAL REALIZAN UNOS

TRASLADOS PRESUPUESTALES EN EL PRESUPUESTO DE GASTOS DE LA

VIGENCIA 2020”

En la motivación incluida en el texto del Decreto 089 del 8 de abril de 2020 , el alcalde municipal de Zipaquirá, Cundinamarca, consider ó que en virtud de la pandemia por el Coronavirus Covid -19, se requerían recursos para atender las necesidades y gastos propios de la urgencia manifiesta que declaró mediante el Decreto 083 del 24 de marzo de 2020 , para lo cual se necesitaba una fuente de financiación de recursos derivados del Fondo de Seguridad Ciudadana de que trata la Ley 418 de 1997.

Lo anterior, con fundamento en: i) el E stado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y ii) las facultades otorgadas a los gobernadores y alcaldes mediante Decreto Legislativo 461 del 22 de marzo de 2020 para la reorientación de los recursos presupuestales de los entes territoriales, en los términos y por las partidas que quedaron referidas en el texto del decreto, al inicio de esta providencia.

1.3. DEL TRÁMITE JUDICIAL SURTIDO

La Magistrada sustanciadora, mediante auto del 16 de abril de 2020, avocó conocimiento del control inmediato de legalidad respecto al Decreto 089 del 8 de

1.3. DEL TRÁMITE JUDICIAL SURTIDO

La Magistrada sustanciadora, mediante auto del 16 de abril de 2020, avocó conocimiento del control inmediato de legalidad respecto al Decreto 089 del 8 de abril de 2020, y ordenó, entre otras cosas, la fijación del aviso en el sitio web de la Rama Judicial para que cualquier ciudad ano interviniera en la defensa o impugnación de la legalidad del acto sometido a control . Asimismo, invitó a determinadas universidades públicas y privadas para que presentaran su concepto sobre los puntos relevantes del Decreto objeto de control. De igual forma, se requirió al Alcalde del municipio de Zipaquirá para que allegara los antecedentes administrativos, relacionados con la expedición de dicho acto administrativo.

Vencido el término para la intervención de los ciudadanos y las universidade s invitadas, se presentó pronunciamiento por parte de la Universidad del Rosario . De otra parte, el Alcalde del municipio de Zipaquirá aportó copia del Decreto 083 de 2020 por medio del cual declaró la urgencia manifiesta en la entidad territorial,EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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el Plan de Asignación de Recursos de Emergencia y el Acta de Comité del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo del 24 de marzo de 2020.

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

el Plan de Asignación de Recursos de Emergencia y el Acta de Comité del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo del 24 de marzo de 2020.

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

A través de memorial remitido por correo electrónico el 18 de mayo de 2020, el Procurador 3 Judicial II para asuntos administrativos refirió que el control inmediato de legalidad avocado respecto a l Decreto 089 del 8 de abril de 2020, cumple con los presupuestos de procedibilidad, pues se trata de un acto de contenido general, dictado en ejercicio de la función administrativa y tiene como fin desarrollar un decreto legislativo.

Señaló que , superados los aspectos formales, frente a la confrontación del acto expedido por el ente territorial c on los decretos legislativos (4 17 y 461 de 2020) que le sirvieron de fundamento jurídico, su análisis debía hacerse de manera separada.

Sobre el desarrollo del Decreto Legislativo 461 de 2020, refirió que fue expedido con atención a lo previsto en los artículos 83 y 84 del Estatuto Org ánico del Presupuesto General de la Nación, con la finalidad de poder disponer de recursos para atender el estado de excepción sin la necesidad de acudir al Congreso de la República dada la limitación establecida en el artículo 45 de la Constitución Política, para hacerlo de manera directa en tiempos de paz , pero dada la anormalidad y las facultades dadas por el referido estatuto, extendió a los entes territoriales en cabeza de sus alcaldes y gobernadores para, de considerarlo necesario para atender la crisis pudieran reasignar la destinación de partidas

anormalidad y las facultades dadas por el referido estatuto, extendió a los entes territoriales en cabeza de sus alcaldes y gobernadores para, de considerarlo necesario para atender la crisis pudieran reasignar la destinación de partidas presupuestales de manera excepcional, sin acudir ante los Concejos y Asambleas.

Con base en lo anterior, revisó el contenido del Decreto 089 del 8 de abril de 2020, emitido por el alcalde del municipio de Zipaquirá y anotó que la d eterminación correspondió a l a realización de traslados en el Presupuesto de Gastos de Inversión del Municipio de Zipaquirá para la vigencia fiscal 2020 por un valor de $200.000.000, derivados del rubro con código 231010904 “Fuente de Financiación 1219 – Concepto “Gastos destinados a generar ambientes que propicien la seguridad ciudadana y la preservación del orden público FUENTE RB LEY 418/97 (FONDO DE SEGURIDAD CIUDADANA)”, para acreditarse en los rubros de “Adquisición de bienes e insumos para la atención de la población afectada po rEXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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desastres FUENTE (FONDO SEGURIDAD CIUDADANA)” por un monto de $165.000.000 y “Programas de capacitación y asistencia técnica orientados a las competencias de la ley en gestión de riesgo FUENTE (FONDO SEGURIDAD CIUDADANA)”, por los restantes $35.000.000.

$165.000.000 y “Programas de capacitación y asistencia técnica orientados a las competencias de la ley en gestión de riesgo FUENTE (FONDO SEGURIDAD CIUDADANA)”, por los restantes $35.000.000.

Anotó que los recursos reorientados corresponden a una renta de destinación específica, puntualmente establecida en el artículo 122 de la Ley 418 de 1997 y sus modificaciones hasta quedar definida permanentemente en el artículo 8 de la Ley 1738 de 2014, q ue prevé la inversión de lo obtenido por la contribución especial del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 en la adquisición de dotación, material de guerra y otras destinaciones de seguridad , en el Fondo CuentaTerritorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana; de manera que, de acuerdo con las habilitaciones dadas en el Decreto Legislativo 461 de 2020 el alcalde municipal de Zipaquirá podía hacer los movimientos presupuestales de dicho fondo para atender los efectos económicos del Estado de Emergencia declarado por el Presidente de la República.

Del análisis del contenido del Decreto 089 del 8 de abril de 2020, concluyó que el mismo se ajusta a derecho porque la reorientación se liga a destinar los recursos para la atención de necesidades derivadas de l Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en armonía con el decreto legislativo, dado que respeta los límites de éste, al no referirse a recursos con destinación específica dispuesta por la Constitución Política, sino de carácter legal para lo cual no se requería la aprobación del Concejo Municipal en el marco del estado de excepción, tratándose así de un desarrollo directo del Decreto 461 de 2020.

la Constitución Política, sino de carácter legal para lo cual no se requería la aprobación del Concejo Municipal en el marco del estado de excepción, tratándose así de un desarrollo directo del Decreto 461 de 2020.

No obstante, el Agente del Ministerio Público consideró que el acto objeto de control debió ser m otivado más allá de la necesidad de realizar los traslados presupuestales sino en lo relativo a las razones para tomar las rentas destinadas a la seguridad territorial por encima de otro tipo de recursos municipales , máxime cuando el mantenimiento del orden público también resulta importante.

En atención a esto, sugirió que de considerarse pertinente se emita un auto de pruebas antes de sentencia para determinar si el traslado presupuestal garantiza los criterios de necesidad y razonabilidad frente a la di sminución del rubro ya anotado.EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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1.5. Concepto de la Universidad del Rosario

Señaló que en virtud de la habilitación dada por el Presidente de la República con ocasión del Decreto 461 de 2020, pueden realizar los traslados presupuestales siempre que con e llos se persiga, de manera exclusiva, encausar acciones tendientes a mitigar y contener la propagación del COVI -19, actos que deben someterse a revisión de los órganos de control (Procuraduría, Contraloría y personerías municipales). Anotó que este tipo de medidas presupuestales tienen

tendientes a mitigar y contener la propagación del COVI -19, actos que deben someterse a revisión de los órganos de control (Procuraduría, Contraloría y personerías municipales). Anotó que este tipo de medidas presupuestales tienen ahínco en el principio de la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus propios intereses, sin que ello llegue a afectar el principio de la unidad nacional, pues se entiende que las intervenciones en la m ateria deben estar ligadas a la ley, en este caso, al decreto ley preexistente para garantizar la institucionalidad del Estado.

Concluyó que, en todo caso, las medidas que se adopten en el ente territorial tiene que obedecer a la situación particular que se presente en su jurisdicción y que justifique la intervención presupuestal.

2. CONSIDERACIONES:

2.1. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

La Ley estatutaria 137 de 1994, que reguló los estados de excepción en Colombia, en su artículo 20 establece que las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales1.

Esa preceptiva fue reproducida íntegramente en el artículo 136 de la Ley 1437 de 20112, con la adición de competencia a l j uez administrativo para aprehender de

1 ARTÍCULO 20. CONTROL DE LEGALIDAD . Las medidas de carácter general que sean dictadas en

20112, con la adición de competencia a l j uez administrativo para aprehender de

1 ARTÍCULO 20. CONTROL DE LEGALIDAD . Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por l a autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 2 ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función admin istrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de loEXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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manera oficiosa el conocimiento de los actos administrativos en ejercicio del control inmediato de legalidad cuando la autoridad administrativa obligada a remitirlo, no lo hace dentro del plazo respectivo.

Por su part e, el numeral 14 del artículo 151 del C PACA3 prescribe que el control inmediato de legalidad será de conocimiento en única instancia de los tribunales administrativos del lugar donde se expidan los actos de carácter general . Para el

Por su part e, el numeral 14 del artículo 151 del C PACA3 prescribe que el control inmediato de legalidad será de conocimiento en única instancia de los tribunales administrativos del lugar donde se expidan los actos de carácter general . Para el caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer del trámite de los controles de legalidad sobre los actos expedidos por autoridades administrativas de los municipios de Cundinamarca y por el Gobernador de este departamento que cumplan los presupuestos prescritos por el artículo 136 ibídem.

Aunado a esto, la decisión de la legalidad del acto general sometido a control debe ser proferida por la Sala de la Subsección con base en la habilitación dada por la Ley 2080 de 2021 que introdujo el parágrafo 1 al artículo 185 del CPACA , al siguiente tenor:

Parágrafo 1. En los Tribunales Administrativos la sala, subsección o sección dictará la sentencia

Teniendo en cuenta lo antedicho, es claro que el acto administrativo objeto de estudio fue proferido por el a lcalde del municipio Zipaquirá, en te territorial circunscrito al d epartamento de Cundinamarca y, por ende, se encuentra dentro del distrito judicial en el cual ejerce competencia este Tribunal, razón por la cual, la Sala de esta Subsección es competente para conocer del mecanismo de control inmediato de legalidad.

2.2. ASPECTOS JURÍDICOS RELEVANTES DEL CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDAD SOBRE LOS ACTOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE

DECRETOS LEGISLATIVOS.

Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades ter ritoriales, o del Consejo

LEGALIDAD SOBRE LOS ACTOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE

DECRETOS LEGISLATIVOS.

Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades ter ritoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. 3 ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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Sea lo primero señalar que, el artículo 215 constitucional autoriza y/o le permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, cuando sobrevengan hechos que

Sea lo primero señalar que, el artículo 215 constitucional autoriza y/o le permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar dichos órdenes y constituyan una grave calamidad pública. El contenido de la norma es el siguiente:

ARTÍCULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen pertu rbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cad a caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes . En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. (…) PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de

salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. (…) PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad . Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. (Resalta la Sala)

Sobre esta materia, la Corte Constitucional, ha precisado que la prenotada norma constitucional ha establecido dos clases de decretos en los estados de excepción, a saber: el declarativo del estado de excepción y los decretos que desarrollan esas facultades pro tempore adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis 4. En ambos casos se exige que los decretos vayan "con la firma de todos los ministros"5.

Concurrentemente, las autoridades administrativas pueden dictar actos administrativos generales que desarrollen los decretos con fuerza de ley adoptados en el estado de excepción, los cuales como ya fue precisado, deben ser sujetos de control de legalidad p or la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa en los términos del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 , en concordancia con el artículo 136 del CPACA.

4 C. Constitucional, Sentencias C-004 de 1992, C-802 de 2002 y C-216 de 2011. 5 C. Constitucional, Sentencia C-468 de 2017EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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5 C. Constitucional, Sentencia C-468 de 2017EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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El control inmediato de legalidad, tal y como lo ha dicho la Corte Constitucional6 se constituye como una limitación al poder de las autoridades administrativas y es una medida eficaz para impedir la aplicación de normas ilegales en el marco de los estados de excepción.

De otra parte, en cuanto a las características sustanciales y procesales del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado en providencia del 04 de mayo de 2020, enuncio aquellas, así:

(i) Recae sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (esto es, aquella que no es formalmente legislativa ni judicial, y además se encuentra vinculada directamente con la consecución de los intereses públic os) que se adopten en desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción.

(ii) Si se trata de medidas de carácter general emitidas por autoridades nacionales, la competencia es del Consejo de Estado, y si se trata de actos proferidos por autoridades territoriales, es de los respectivos tribunales administrativos.

(iii) Para que se lleve a cabo el control inmediato no es necesario que el acto juzgado haya sido publicado, basta con su expedición.

(iv) No es necesario que algui en ejerza el derecho de acción, toda vez que el medio de control tiene carácter automático e inmediato. Por ello, es obligación

juzgado haya sido publicado, basta con su expedición.

(iv) No es necesario que algui en ejerza el derecho de acción, toda vez que el medio de control tiene carácter automático e inmediato. Por ello, es obligación de la autoridad administrativa que profiere la medida de carácter general, enviarla en un plazo de 48 horas a partir de su exped ición, y si no lo hace, la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede asumir su control oficioso.

(v) Aunque el control se ejerce de manera inmediata y automática, la medida de carácter general en ejercicio de la función administrativa continúa produciendo sus efectos, mientras no sea suspendida a través de una medida cautelar de urgencia o declarada su nulidad.

(vi) Se trata de un control integral en cuanto debe hacerse sobre el fondo y la forma de la medida revisada. Por lo tanto, su juzgamien to deberá realizarse frente a cualquier norma que le sea superior y no solamente respecto del decreto legislativo en el cual se fundamenta. Igualmente, ha de tenerse en cuenta que el juicio sobre estas medidas no solo es de constitucionalidad y de legalida d, pues también es de razonabilidad. En ese sentido debe aplicarse el test de proporcionalidad para determinar si ella es acorde con el objetivo de la emergencia, y si además existen otras menos lesivas para los derechos y libertades de las personas.

(vii) No obstante que el decreto legislativo, con fundamento en el cual se expidió la medida de carácter general, hubiere sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe ejercer el control inmediat o que le asigna la ley, con el fin de establecer la

expidió la medida de carácter general, hubiere sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe ejercer el control inmediat o que le asigna la ley, con el fin de establecer la legalidad de la medida durante el tiempo que produjo sus efectos.

(viii) La sentencia que decide el medio de control inmediato de legalidad tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque dado su car ácter oficioso, no implica el análisis de todos los posibles motivos de

6 C. Constitucional, Sentencia C-179 de 1994EXPEDIENTE: 25000-23-15-000-2020-00855-00

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contradicción de la medida de carácter general con las normas que le son superiores y, por ello, en el futuro puede ser demandada por cualquier persona en ejercicio de los medios ordin arios como la nulidad simple, con la salvedad de que los reproches deben versar sobre cuestiones distintas a las que se analizaron en el control inmediato. (…) (Énfasis de la Sala)

Conforme a lo anterior, se reitera, que se trata de un control de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y que se adopten en desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción ; este control se pregona integral , por cuanto cobija de aspectos formales y de fondo del acto en estudio , examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la

de excepción ; este control se pregona integral , por cuanto cobija de aspectos formales y de fondo del acto en estudio , examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas de cara a los preceptos legales y constitucionales.7

3. ANÁLISIS DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

La Sala procede a efe ctuar el examen de legalidad de l Decreto 089 del 8 de abril de 2020, expedido por el alcalde municipal de Zipaquirá, Cundinamarca, por medio del cual se realizaron unos movimientos presupuestales en el ente territorial de conformidad con las facultades dadas por el Presidente de la República en el Decreto 461 de 2020.

Para el análisis se realizará la confrontación de las medidas proferidas con las normas constitucionales en que se fun