TA CUN - 25000-23-15-000-2020-01559-00-(12-05-2020)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá D. C., doce (12) de mayo de dos mil veinte (2020)

MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

EXPEDIENTE : 25000-23-15-000-2020-01559-00

MEDIO DE CONTROL : CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ASUNTO : DECRETO 035 DEL 17 DE MARZO DE 2020 DE LA

ALCALDIA MUNICIPAL DE LETICIA – AMAZONAS

AUTO

La Alcaldía de Leticia Cundinamarca por medio de correo electrónico remitió a esta Corporación copia del Decreto 035 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se modifican las medidas sanitar ias por causa del cor onavirus COVID-19, declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social”.

Sometida la actuación a reparto, el 11 de mayo de 2020, correspondió su conocimiento al Despacho de la suscrita Magistrada, que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y en virtud de lo previsto en el artículo 136 del CPACA, procederá a analizar si avoca su conocimiento, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

El 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, habiéndose

El 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, habiéndose invocado el ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 69 de la Ley2

EXPEDIENTE No. 25000-23-15-000-2020-01559-00

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DECRETO 035 DEL 17 DE MARZO DE 2020 DEL MUNICIPIO DE LETICIA –

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1753 de 20151, 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 20162 y 2 del Decreto Ley 4107 de 20113, precisándose que la declaratoria de emergencia sanitaria se realizó respecto de todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual podría finalizar antes, si desaparecen las causas que le dieron origen, o también podría prorrogarse si las causas persisten o se incrementan.

Ante la declaratoria de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS) del brote denominado COVID 19 (CORONAVIRUS) el Presidente de la República, en aplicación del artículo 215 de la Constitución Política 4 y de lo

1 “Artículo 69 de la Ley 1753 de 2015 . Declaración de emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos . El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) podrá declarar la emergenc ia sanitaria y/o eventos catastróficos, cuando se pr esenten situaciones por riesgo de epidemia, epidemia declarada, insuficiencia o

Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) podrá declarar la emergenc ia sanitaria y/o eventos catastróficos, cuando se pr esenten situaciones por riesgo de epidemia, epidemia declarada, insuficiencia o desabastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva, u otros cuya magnitud supere la capacidad de adaptación de la comunidad en la que aquel se produce y que la afecten en forma masiva e indiscriminada generando la necesidad de ayuda externa. En los casos mencionados, el MSPS determinará las acciones que se requieran para supe rar las circunstancias que generaron la emergencia s anitaria y/o eventos catastróficos con el fin de garantizar la existencia y disponibilidad de talento humano, bienes y servicios de salud, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Cuando las acciones requeridas para superar dichas circunstancias tengan que ver con bienes en salud, la regulación que se expida deberá fundamentarse en razones de urgencia extrema. Lo dispuesto en este artículo podrá financiarse con los recursos que administra el Fosyga o la entidad que haga sus veces, o por los demás que se definan.” 2 “Artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir o controlar la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva, se consideran las siguientes medidas sanitarias preventivas, de seguridad y de control: (…)” 3 “Artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011. Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes:

(…)” 3 “Artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011. Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: (…)” 4 “Artículo 215 de la Constitución Política . Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia po r períodos hasta de treinta días en cada caso, que s umados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.

uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aqu ellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.3

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dispuesto en la Ley 137 de 19945, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo del 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el

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dispuesto en la Ley 137 de 19945, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo del 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, para adoptar las medidas necesarias, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia, señala:

Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expid an si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso -administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

Por su parte el CPACA sobre el control inmediato de legalidad y la competencia de los Tribunales Administrativos para asumir su conocimiento prevé:

Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencio so Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entida des territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de

inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencio so Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entida des territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(…)

El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. Parágrafo. El Go bierno enviará a la Corte Constitucional al día sigu iente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.” 5 “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”.4

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14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DECRETO 035 DEL 17 DE MARZO DE 2020 DEL MUNICIPIO DE LETICIA –

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14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durant e los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.

(…)”

Conforme las normas en c ita los Tribunales Administrativos conoce rán de los controles inmediatos de legalidad de los actos de carácter general expedidos por autoridades territoriales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.

En el presente caso, el Estado de Excepción en desarrollo del cual se deben expedir los decretos que serían objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, fue adoptado por el Presidente de la Re pública a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por lo que, solo se podrá ejercer este control respecto de las disposiciones adoptadas en el marco de este decreto nacional y de los decretos legislativos que se adopten en el estado de excepción.

Sobre la naturaleza del control inmediato de legalidad el Consejo de Estado señaló6:

“(…)

1. Características del control inmediato de legalidad

El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobie rno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción.

En oportunidades anteriores, la Sala 7 ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes:

6 Sentencia del 5 de marzo de 2012 del Consejo de Estado – Sala Plena, C.P. Dr. Hu go Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 11001031500020100036900. 7 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-047201, M.P. Tarcisio Cácere s Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009 -00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero.5

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CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DECRETO 035 DEL 17 DE MARZO DE 2020 DEL MUNICIPIO DE LETICIA –

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a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 d e 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial.

b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.

c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que decl ara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.

d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la decl aratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción.

lugar a la decl aratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción.

En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137.

En el último t iempo, la Sala Plena 8 ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquie r ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto ad ministrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, previs ta en el artículo 237 -2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución.

Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto.

8 Ver., entre otras, las siguientes sentencias: - Del 7 de febrero de 2000; Expediente: CA-033. Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez.

Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto.

8 Ver., entre otras, las siguientes sentencias: - Del 7 de febrero de 2000; Expediente: CA-033. Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. - Del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente N° 2009-00549. - del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, expediente N° 2009-00732.6

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e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho9:

“Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limita do dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la j usticia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo - no empece ni es óbice

ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la j usticia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo - no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.”

Conforme las normas y la jurisprudencia en cita se deben tener en cuenta 3 presupuestos para la procedencia del control inm ediato de legalidad: (i) el acto administrativo debe ser de carácter general; (ii) el acto debió ser expedido en ejercicio de la función administrativa de la autoridad de orden territorial; y (iii) el acto general debe tener como fin desarrollar los decretos legislativos expedidos con base en los estados de excepción.

En el caso que se analiza el Alcalde del Mu nicipio de Leticia - Amazonas, ante la situación originada por la pandemia denomina CODIV 19 (CORONAVIRUS) expidió el Decreto 035 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se modifican las medidas sanitarias por causa del coronavirus COVID-19, declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social”, citando como sustento normativo del acto administrativo los artículos 290 y 315 de la Constitució n Política y la Resolució n 385 del 12 de marzo de 2 020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En los considerandos del acto administrativo se indicó que la OMS fijó políticas para contrarrestar el COVID 19 y recomendaciones para que todos los países adoptaran medidas tendientes a mitigar la propagación del virus, y que el Ministerio de Salud

En los considerandos del acto administrativo se indicó que la OMS fijó políticas para contrarrestar el COVID 19 y recomendaciones para que todos los países adoptaran medidas tendientes a mitigar la propagación del virus, y que el Ministerio de Salud y la Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria, por lo que municipio modificaba las medidas de emergencia sanitaria y to maba las siguientes decisiones con fundamento en lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016 y en la referida resolución:

9 Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente N° 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.7

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1. Ordenar la suspensión de los eventos de más de 1 5 personas, y el cierre de los gimnasios, casinos, discotecas, bares y piscinas públicas.

2. Restringir el Aeropuerto Internacional General Alfredo Vásquez Cobo, y el atraque de naves de pasaje marítimo internacional en instalaciones portuarias.

3. Restringir la movilidad de las personas extranjeras que arriben al municipio por vía aérea, salvo que residan en el territorio nacional.

4. Se adoptaron medidas de higiene para evitar la prop agación de la infección respiratoria en sitios de alta afluencia de personas , y se a doptaron recomendaciones para evitar el contagio en el entorno hotelero.

4. Se adoptaron medidas de higiene para evitar la prop agación de la infección respiratoria en sitios de alta afluencia de personas , y se a doptaron recomendaciones para evitar el contagio en el entorno hotelero.

La emergencia sanitaria, en los términos previstos en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, puede ser declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social cuando se presenten situaciones por riesgo de epidemia, epidemia declarada, insuficiencia o desa bastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva, u otros cuya magnitud supere la capacidad de adaptación de la comunidad en la que aquel se produce y que la afecten en forma masiva e indiscriminada generando la necesidad de ayuda externa, a fin de adoptar acciones que se requieran para superar las circunstancias que generaron la emergencia sanitaria.

Por su parte, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es uno de los estados de excepción previstos en la Constitución Política, más específicamente en el artículo 215, el cual debe ser declarado por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, a partir de lo cual se dictan decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

En ese orden, si bien con fundamento en las circunstancias que implica el COVID19 en el país, inicialmente se declaró emergencia sanitaria a través de la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, las decisiones administrativas que se adopten en virtud de dicha resolución, como es el caso que se analiza, no son susceptibles del control inmediato de legalidad, pues solo a partir del Decreto 417 del 17 de marzo

No. 385 del 12 de marzo de 2020, las decisiones administrativas que se adopten en virtud de dicha resolución, como es el caso que se analiza, no son susceptibles del control inmediato de legalidad, pues solo a partir del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 a trav és del cual se declaró el Estado de Excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica se pueden dictar decretos con fuerza de ley, lo cual no es predicable cuando se declara una emergencia sanitaria; y en ese orden, sólo8

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las medidas de carácter general que se adopten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, son objeto del control inmediato de legalidad contemplado en el artículo 136 del CPACA.

Conforme lo expuesto, si bien el Decreto 035 del 17 de marzo de 2020 del Municipio de Leticia es un acto general de una autoridad territorial, no fue expedido en ejercicio de las funciones administrativa s desarrollando ningún decreto legislativo expedido en el estado de excepción adoptado po r el Gobierno Nacional el 17 de marzo de 2020 a través del Decreto 417, pues su motivación o causa fue la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Minist erio de Salud y Protección Soc ial que declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional, por lo que no se avocara su conocimiento.

En consecuencia, se

RESUELVE

del 12 de marzo de 2020 expedida por el Minist erio de Salud y Protección Soc ial que declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional, por lo que no se avocara su conocimiento.

En consecuencia, se

RESUELVE

Primero.- No avocar el conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad del Decreto 035 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Alcalde del Municipio de Leticia – Amazonas ““Por el cual se modifican las medidas sanitarias por causa del coronavirus COVID-19, declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social”.

Segundo.- Por Secre taría de la Sección Cuarta notificar la presente decisi ón al Alcalde del Municipio de Leticia – Amazonas, o a quien haya delegado la facultad de recibir notificaciones, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al buzón de correo electrónico para notificaciones judiciales, adjuntando copia de esta providencia, conforme lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA.

Tercero.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La firma del documento es digitalizada y se incorpora por la magistrada

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

Magistrada