TA CUN - 25000-23-15-000-2020-02082-00-(29-05-2020)

T R I B U N A L A D M I N I S T R A T I V O D E C U N D I N A M A R C A

S A L A P L E N A

AUTO INTERLOCUTORIO 2020-05-147 CIL

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinte (2020)

NATURALEZA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTORIDAD EXPEDIDORA: ALCALDE SA DE COGUA RADICACIÓN: 25000-23-15-000-202002082-00

OBJETO DE CONTROL: Decreto municipal 048 de 2020

TEMA: Decreto “por el cual se imparten órdenes e instrucciones necesarias para dar continuidad al aislamiento obligatorio frente a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 en el municipio de Cogua y se dictan otras disposiciones” Magistrado ponente: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Vista la constancia secretarial precedente, procede el Tribunal en Sala Unitaria a pronunciarse previos los siguientes,

I. ANTECEDENTES El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Sal ud - OMS-, calificó el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020». En la mencionada Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social ordenó a los jefes y represent antes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para

de 2020». En la mencionada Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social ordenó a los jefes y represent antes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID19 (Coronavirus).

El artículo 215 de la Constitución Política autoriza al Presidente de la República a declarar el Estado de Emergencia cuando se presenten circ unstancias distintas a las previstas en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen en forma grave e inminente el orden económico, so cial, ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública.

Mediante Decreto Nacional No. 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario.

La señora alcaldesa del municipio de Cogua ha remitido a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia del Decreto Nº 048 del 17 de abril de 2020 “por el cual se imparten ordenes e instrucciones necesarias para dar continuidad al aislamiento obligatorio frente a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 en el municipio de Cogua y se dictan otras disposiciones”, para queExp. 25000-23-15-000-202002082-00

Autoridad: Alcaldesa de Cogua Decreto 048 de 2020

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esta Corporación Judicial efectúe el control inmediato de l egalidad contemplado

Autoridad: Alcaldesa de Cogua Decreto 048 de 2020

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esta Corporación Judicial efectúe el control inmediato de l egalidad contemplado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.

II. CONSIDERACIONES: De conformidad con el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, al prever el control

inmediato de legalidad, estableció que:

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la funció n administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante lo s Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Así mismo, que las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y oc ho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, l a autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

Por su parte, el Congreso de la República expidió la Ley 137 de 1994 “ley estatutaria de los Estados de Excepción”, precisando en su artículo 20 que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercici o de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legisl ativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la

medidas de carácter general que sean dictadas en ejercici o de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legisl ativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado s i emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-ad ministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” En ese mismo sentido se encuentra establecido el artículo 136 1 de la Ley 1437 de 2011. En este punto es relevante recordar, que la H. Corte Constitucio nal, en la sentencia C179 de 1994 al efectuar el control previo de constitucionalidad de la ley estatutaria indicó, que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, de ahí que el mismo proceda, inclusive de oficio por el Juez de lo contencioso Administrativo. En este orden de ideas, cabe resaltar que el control inmediato de legalidad, que es un mecanismo especial previsto por el legislador estatutario , con una finalidad propia: “impedir decisiones administrativas ilegales, bajo el amparo de un estado de excepción ”, que opera exclusivamente, frente a actos administrativos de contenido general expedidos en desarrol lo de Decretos

1 Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarro llo de los decretos legislativos durante los Estados de

1 Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarro llo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, eje rcido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los ac tos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas sigui entes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.Exp. 25000-23-15-000-202002082-00

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Legislativos, proferidos durante un estado de excepción, razón por la cual, el Juez de lo contencioso administrativo, previo a avocar conocimiento o iniciar el trámite correspondiente, está llamado a verificar, los elementos normativos que permiten ese control especial de legalidad para no des naturalizar la razón de ser del control inmediato de legalidad o desconocer los medios de control propios para cuestionar los actos administrativos, que no fueron proferidos en desarrollo de un estado de excepción 2, procurar la realización de los principios de economía y celeridad procesal y evitar un desgaste innecesario de la jurisdicción, sometiendo a estudio actos administrativos sobre los cuales no tend ría competencia la Sala

estado de excepción 2, procurar la realización de los principios de economía y celeridad procesal y evitar un desgaste innecesario de la jurisdicción, sometiendo a estudio actos administrativos sobre los cuales no tend ría competencia la Sala Plena al tenor del artículo 20 de Ley 137 de 2 de jun io de 1994, en concordancia con los artículos 136 y 185 del CPACA. En efecto, según lo dispuesto en los artículos 136, 151 (num eral 14) y 185 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde en única instancia a los Tribunales Administrativos del lugar donde se expidan, conocer del con trol inmediato de legalidad de los actos que reúnan estas cuatro condicio nes: (i) ser de carácter general; (ii) que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa; (iii) durante los Estados de Excepción y (iv) como desarrollo de los decretos legislativos, que fueren dictados por autoridades territoriales depar tamentales y municipales (dado que las nacionales o regionales le cor responden al Consejo de Estado).

Teniendo en cuenta el anterior test de procedencia, la Sala Unitaria analizará si el acto administrativo remitido, reúne los parámetros señalado s para que la Sala Plena pueda pronunciarse de fondo sobre la legalidad de sus disposiciones, o si, al contrario, ante la falta de uno o varios de ellos, debe no asumirse su conocimiento.

Así las cosas, al verificar el contenido del Decreto municipal 048 del 17 de abril de 2020, se puede constatar que se trata en efecto, de u n acto administrativo de carácter general en tanto contiene órdenes (artículos 1, 2 y 3) para la colectividad,

2020, se puede constatar que se trata en efecto, de u n acto administrativo de carácter general en tanto contiene órdenes (artículos 1, 2 y 3) para la colectividad, con efecto s erga omnes (Requisito 1) al adoptar como medida sanitaria la restricción de la permanencia o circulación en el espacio público y en establecimientos de comercio para todos los habitantes del municipio de Cogua en determinados horarios, desde la fecha y hasta que se s uperen o restablezcan las condiciones de salud que dieron origen a la medida nacion al de aislamiento, así como sus excepciones para los miembros de la Fuerza Pú blica, personal de salud, seguridad, organismos de socorro y entre otros, además establece el pico y género a partir del 18 de abril para realizar actividades de ab astecimiento de víveres de primera necesidad, uso de servicios financieros, acceso de servicios de salud, entre otros y las consecuencias de su incumplimiento (función administrativa, requisito 2).

Respecto de los requisitos subsiguientes, encuentra la Sala Unitaria que el mismo no fue proferido en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia, económica, social y ecológica (EEESE) en todo el territorio Nacio nal, como consecuencia de la pandemia originada por el COVID-19, me diante la expedición del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 emanado por el Presidente de la

2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Plena, auto de 23 de abril de 2020, MP. Juan Carlos Garzón, expediente 25000-23-15-000-2020-0981-00.Exp. 25000-23-15-000-202002082-00

Autoridad: Alcaldesa de Cogua

expediente 25000-23-15-000-2020-0981-00.Exp. 25000-23-15-000-202002082-00

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República y con fundamento en los demás decretos legis lativos suscritos por el Gobierno Nacional en torno a tal declaratoria.

Por el contrario, se advierte que este Decreto municipal, se sustenta en las facultades de policía para mitigar los riesgos de desastre s por lo que procede a adoptar medidas policivas con base en las atribuciones contenidas en los artículos 290 y 315 de la Constitución Política y la Ley 1751 de 2015 (LEDFS), de hecho invoca “el poder extraordinario de policía establecido en artículos 14,199 y 202 de la Ley 1801 de 2016, la Ley 136 de 1994”, tales como la medida de asilamiento obligatorio para todos los habitantes del municipio de Cogua, y las ca usales exceptivas a esa medida de aislamiento como la reclamación de subsidios, re tiro de recursos, asignación de retiro o pensión, acceso a servicios de salud, casos de fuerza mayor y caso fortuito, servidores públicos, se decreta el pico y género desde el 18 de abril, entre otros, por lo que se concluye que el mencionado acto fue expedido en ejercicio de las funciones asignadas normalmente como autoridad de policía administrativa (función de policía) en su territorio para mante ner y preservar el orden público (pero subordinado en esta materia al Presidente), en cualquiera de sus componentes: seguridad, salubridad, moralidad, tranquilid ad, movilidad, ambiental

administrativa (función de policía) en su territorio para mante ner y preservar el orden público (pero subordinado en esta materia al Presidente), en cualquiera de sus componentes: seguridad, salubridad, moralidad, tranquilid ad, movilidad, ambiental 3 que no se basan o desarrollan los decretos de cará cter legislativo que el gobierno nacional haya expedido con base en la declar atoria del estado de excepción de que trata en este caso el artículo 215 Superior.

En este sentido, resulta pertinente distinguir entre los decretos que se expiden en el marco de la emergencia sanitaria propia de las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público, y los que se profieran con fundamento en los decretos legislativos por medio de los cuales el Gobierno Nacional ejerce potestades transitorias y excepcionales de carácter legislativo para expedir sin el parlamento, motu proprio regulaciones con fuerza material de ley para atender las especiales, sobrevinientes y difíciles circunstancias que hicieron necesaria la declaratoria de un Estado de Excepción previsto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, en tanto el control inmediato de legalidad opera ú nica y exclusivamente frente a los decretos que expidan las au toridades (nacionales, regionales, departamentales o locales) en desarrollo de los decretos legislativos que expida el Gobierno Nacional para que la jurisdicción co ntenciosa efectúe un juicio de legalidad amplio sobre el ejercicio de esas competencias excepcionales, dado que para controlar las competencias que se ejer cen en condiciones de normalidad, el ordenamiento prevé los medios ordinarios, a sí la situación de normalidad se altere, dado que para ello el ejecutivo en todos sus niveles, cuenta con herramientas también ordinarias (de policía administrativa) y sólo cuando la

normalidad, el ordenamiento prevé los medios ordinarios, a sí la situación de normalidad se altere, dado que para ello el ejecutivo en todos sus niveles, cuenta con herramientas también ordinarias (de policía administrativa) y sólo cuando la situación se hace extraordinaria, se decreta un estado de excepción, se profieren decretos legislativos y en desarrollo de los mismos, se expidan decretos territoriales de carácter general dando alcance a esa at ribuciones excepcionales, se activa el control inmediato de legalidad.

3 Artículo 6 de la Ley 1801 de 2016. La Corte Constituciona l, en sentencia C-128 de 2018 lo definió como el "Conjunto condiciones seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos, debe completarse con el medio ambie nte sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad. este sentido, el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia derechos constitucionales, amparo del principio de dignidad humana”.Exp. 25000-23-15-000-202002082-00

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Por consiguiente, no resulta procedente en este caso a delantar el control inmediato de legalidad del decreto local remitido por la au toridad municipal, de acuerdo con lo establecido por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136, 185 de la Ley 1437 de 2011, en la medida que corresponden a las atribuciones propias como policía administrativa que se encuentran en cabeza de las autoridades de la

acuerdo con lo establecido por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136, 185 de la Ley 1437 de 2011, en la medida que corresponden a las atribuciones propias como policía administrativa que se encuentran en cabeza de las autoridades de la rama ejecutiva del poder público (función de policía) y no de las excepcionales competencias que la Constitución otorga al Ejecutivo para decla rar el estado de excepción y sus desarrollos.

Con todo, cabe resaltar que la improcedencia del control inmediato de legalidad (que es automático e integral) sobre este decreto no comporta el carácter de cosa juzgada de la presente decisión, pues no se predican los efectos procesales de dicha figura en cuanto a su inmutabilidad, vinculación y def inición, y por tanto será pasible de control judicial ante esta Jurisdicción, conforme a los otros medios de control (objeciones del señor Gobernador, nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho) en aplicación el procedimiento reglado en la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.

Así las cosas, al no cumplirse con los requisitos mínimos necesarios para iniciar el proceso de control automático de legalidad en los términos del numeral 3 del artículo 185 del CPACA, no se avocará conocimiento en el asunto de la referencia.

En mérito de lo expuesto,

III. RESUELVE: PRIMERO: NO AVOCAR conocimiento del Decreto municipal N°048 del 17 de abril de 2020 proferido por la señora alcaldesa del municipio de Cogua, Cundinamarca para efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la

de 2020 proferido por la señora alcaldesa del municipio de Cogua, Cundinamarca para efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: La presente decisión no hace tránsito a cosa juzgada, lo q ue significa que contra el Decreto N°048 del 17 de abril de 2020 proferido por la señora alcaldesa del municipio de Cogua, Cundinamarca, procederán l os medios de control pertinentes establecidos en la Ley 1437 de 201 1 y las demás normas concordantes.

TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a la señora alcaldesa del municipio de Cogua, Cundinamarca, a través de la Secretaría de la Sección y por el medio más expedito y eficiente, considerando el buzón de notificaciones judicia les previsto por la autoridad municipal, quien a su vez deberá realizar una publicación informativa de la presente decisión, a través de su página web oficial asignada al municipio de Cogua http://www.cogua-cundinamarca.gov.co/

CUARTO: NOTIFICAR en forma personal esta providencia al MINISTERIO PÚBLICO mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, de conformidad con el art. 199 del CPACA modificado por el art. 612 del C.G. del P., a la dirección electrónica egonzalez@procuraduria.gov.co, pe rteneciente alExp. 25000-23-15-000-202002082-00

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a la dirección electrónica egonzalez@procuraduria.gov.co, pe rteneciente alExp. 25000-23-15-000-202002082-00

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Procurador Judicial 138 Delegado para Asuntos Administra tivos asignado al Despacho sustanciador.

QUINTO: COMUNICAR la presente decisión a través de la Secretaría de la Sección, mediante un aviso en la página web de la rama judicial:

https://www.ramajudicial.gov.co/web/secretaria-tribunal-administrativo-de cundinamarca/.

SEXTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN

Magistrado