TA CUN - 25000-23-15-000-2020-02436-00-(14-07-2020)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá DC, catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020).

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente: No. 25000-23-15-000-2020-02436-00

Medio de control: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Asunto: REVISIÓN DEL DECRETO 070 DE 2020 DEL

MUNICIPIO DE LA CALERA (CUNDINAMARCA)

Decide el despacho la procedencia del mecido de control ju risdiccional de control inmediato de legalidad respecto del decreto número 0 70 de 24 de junio de 2020 expedido por el alcalde municipal de La Calera y remitido a este tribunal.

I. ANTECEDENTES

1. El alcalde del municipio de La Calera (Cund inamarca) expidió el Decreto número 070 de 24 de junio de 2020 “POR EL CUAL EL MUNICIPIO DE LA CALERA - CUNDINAMARCA, SE ACOGE A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO 678 DEL 20 DE MAYO DE 2020, "POR MEDIO DEL CUAL SE

ESTABLECEN MEDIDAS PARA LA GESTION TRIBUTARIA, FINANCIERA

Y PRESUPUESTAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECLARADA MEDIANTE DECRETO N° 637 de 2020” (mayúsculas fijas del original).Expediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera

MEDIANTE DECRETO N° 637 de 2020” (mayúsculas fijas del original).Expediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

2 2) El acto antes mencionado fue remitido por la citada alcaldía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para efectos de control inmediat o de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), asunto q ue por reparto correspondió al magistrado de la referencia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Para efectos de la decisión que debe adoptarse en este proce so se desarrolla a continuación el siguiente derrotero : 1) problema jurídico objeto de pronunciamiento, 2) marco jurídico del control inmediato de legalid ad, 3) improcedencia en este caso.

1. Problema jurídico objeto de pronunciamiento

En aplicación cabal de la normatividad que regula la materia en relación con el acto administrativo que ha sido puesto a consideración de este tribunal resulta perentorio precisar y definir s i ¿es legalmente procedente en este caso la aplicación del medio de control jurisdiccional deno minado “control inmediato de legalidad” respecto del Decreto número 070 del 24 de ju nio de 2020 proferida por el alcalde municipal de La Calera (Cundinamarca)?.

2. Marco jurídico del control inmediato de legalidad

Con el fin de instrumentar en debida forma la precisión jurídica sobre la

2020 proferida por el alcalde municipal de La Calera (Cundinamarca)?.

2. Marco jurídico del control inmediato de legalidad

Con el fin de instrumentar en debida forma la precisión jurídica sobre la procedencia o no del denominado control inmediato de leg alidad respecto de la citada resolución del orden distrit al es necesario poner de pres ente la normatividad que regula dicho medio de control jurisdiccional:Expediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

3 1) La Ley 1437 de 2011, contentiva del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la Parte Segunda establece la organización de la jurisdicción de lo contenci oso administrativo y en esa dirección regula sus funciones jurisdiccional y consultiva.

1. En esa perspectiva el Título III de di cho cuerpo normativo tiene por contenido la consagración y régimen de los denominados “medios de control jurisdiccional”, esto es, los instrumentos específicos a través de los cuales se materializa el derecho de acción para provocar u obtener el control de l juez contencioso administrativo respecto de los hechos y actos de la administración pública en ejercicio de la función administrativa.

1. Es así entonces como el artículo 136 de dicho cuerpo normati vo, concordante literal y sustancialmente con lo dispu esto en el artícu lo 20 de la Ley 137 de 1994 1, prevé y define el contenido y alcance d el llamado “control inmediato de legalidad” en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las

Ley 137 de 1994 1, prevé y define el contenido y alcance d el llamado “control inmediato de legalidad” en los siguientes términos: “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en eje rcicio de la función administrativa y como desarrollo de los de cretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendr án un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se e xpidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán l os actos administrativos a la autoridad judicial indicada, d entro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedici ón. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competent e aprehenderá de oficio su conocimiento.” (se resalta).

1 Por la cual se reglamentan los estados de excepción.Expediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

4 De la norma antes transcrita es ex preso y claro que dicho medio de control jurisdiccional es aplicable única y exclusivamente respecto de unos precisos y taxativos actos que cumplan con los siguientes requisitos o condiciones:

a) Debe tratarse de actos jurídicos estatales de conteni do gene ral o abstracto, es decir están excluidos los de carácter particular o concreto.

b) Los actos deben tener la naturaleza jurídica de actos administrativos, esto

a) Debe tratarse de actos jurídicos estatales de conteni do gene ral o abstracto, es decir están excluidos los de carácter particular o concreto.

b) Los actos deben tener la naturaleza jurídica de actos administrativos, esto es, haber s ido proferidos específicamente en ejercicio de función administrativa.

c) Adicionalmente, de modo puntual y necesario o perentorio se requiere que tales actos hayan sido expedidos en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los denominados estados de excepción , huelga decir, los previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, denominados, en su orden, (i) estado de guerra exte rior, (ii) estado de conmoción interior y, (iii) estado de emergencia económica, social y ecológica.

1. La competencia para conocer de dicho medio control jurisdiccio nal y por tanto para decidir la legalidad o no de los actos administrativos sujetos a dicho tipo de control está asignada así: (i) al Consejo de Estado, si se trat a de actos expedidos por autoridades del orden nacional y, (ii) a los Tribunales Administrativos -según el lugar donde se expidan-, si son dict ados por autoridades del orden territo rial de conformidad con las reglas de asignación de competencias contenidas, respectivament e, en los artículos 14 9 numerales 1 y 14, y 151 numeral 14 de la misma Ley 1437 de 2011, cuyos procesos por determinación del legislador son de única instancia.

Por lo tanto, en tratándose particularmente de actos administrativo s

numerales 1 y 14, y 151 numeral 14 de la misma Ley 1437 de 2011, cuyos procesos por determinación del legislador son de única instancia.

Por lo tanto, en tratándose particularmente de actos administrativo s emanados de autoridades territoriales como alcaldes y gobernadores laExpediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

5 competencia está atribuida, en única i nstancia, a los tribunales administrativos en los siguientes términos: “ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1 ..………………………………………………………………………….

14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la func ión administrativa durante los Estados de Excepción y co mo desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipal es, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.” (negrillas adicionales).

1. Las reglas básicas del trámite procesal son las previstas de modo especial en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las normas complementarias del proceso contencioso administrativo consagradas en ese mismo cuerpo normativo para aquellos aspectos de procedimiento que no cuenten con norma especial y que sean compatibles con dicho procedimiento.

3. Improcedencia en este caso

Sobre el punto es necesario advertir y precisar lo siguiente:

consagradas en ese mismo cuerpo normativo para aquellos aspectos de procedimiento que no cuenten con norma especial y que sean compatibles con dicho procedimiento.

3. Improcedencia en este caso

Sobre el punto es necesario advertir y precisar lo siguiente:

1. En relación con el contenido, motivación y competencia ejercida se tiene que el acto administrativo materia de revisión es el Decreto número 070 del 24 de junio de 2020 expedido por el alcalde de La Calera que, conforme a su epígrafe tiene por contenido “por el cual el municipio de L a CaleraCundinamarca, se acoge a lo establecido en el Decreto 678 de l 20 de mayo de 2020, "por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en e l marco de laExpediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00

Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

6 emergencia económica, social y ecológica declarada mediante decret o n° 637 de 2020”.

1. Para el efecto el alcalde invocó como sustento normativo esencial de tales

decisiones estas razones de hecho y de derecho:

a) Con motivo de la pandemia del Covid-19 y la emergencia sanitaria desatada por dicha causa el Presidente de la República mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró el estado de excepción de “emergencia económica, social y ecológica ” en todo el territorio nacional, aduciendo para ello entre otras razones la siguiente: “Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de

económica, social y ecológica ” en todo el territorio nacional, aduciendo para ello entre otras razones la siguiente: “Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las oblig aciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otra s, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis.”.

b) En desarrollo del citado estado de excepción el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo número 678 del 20 de mayo de 2 020 a través del cual se otorgan “herramientas a las Entidades Territoriales para obtener ingresos que le permitan enfrentar la Emergencia y obtener recu rsos económicos para atender a su población menos favorecida en te mas de ayudas humanitarias y emergencias, por una parte; y por la otra, a liviar y otorgar beneficios a los contribuyentes que por tema de la pa ndemia, no han podido ponerse al día en el pago de sus obligaciones t ributarias, Artículo 6° y 7° del citado Decreto”.

1. En ese ámbito de m otivación es determinante para este caso advertir y destacar lo siguiente:Expediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00

Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

7 a) La declaración del estado de excepción de emergencia econ ómica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo d e 2020 por causa de la pandemia desatada por el coronavirus Covid19 es la segunda en este año 2 que, según lo expresamente dispuesto en el artículo 1 de ese

y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo d e 2020 por causa de la pandemia desatada por el coronavirus Covid19 es la segunda en este año 2 que, según lo expresamente dispuesto en el artículo 1 de ese cuerpo normativo se hizo para todo el territorio nacional y por un término de treinta (30) días el cual en aplicación de lo dispuesto en el artí culo 4 ibidem precluyó el día 6 de junio del año en curso.

b) Unas de las medidas adoptadas para afrontar y conjurar el menci onado estado de excepción son las contenidas en el Decreto Legisla tivo 678 del 20 de mayo de 2020 para la gestión tributaria, financiera y pre supuestal de las entidades territoriales en el marco de la Emergencia Económica, So cial y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020, ent re las cuales las consagradas en los artículos 6 y 7 tienen el siguiente propó sito y alcance: (i) facultar a los alcaldes municipales y a los gobernadore s departamentales para para diferir el pago de obligaciones tributarias hasta en doce cu otas mensuales y sin intereses respecto de los tributos de propiedad de sus respectivas entidades territoriales, y (ii) implementar unos instrumentos para recuperación de cartera en favor de las entidades territoriales y a la vez de alivios económicos para los deudores.

c) No obstante tales atribuciones debían ser implementadas por los alcaldes y gobernadores dentro del término de vigencia de la declaración del mencionado estado de excepción el cual, como ya se anotó, expi ró el día 6 de junio de 2020.

y gobernadores dentro del término de vigencia de la declaración del mencionado estado de excepción el cual, como ya se anotó, expi ró el día 6 de junio de 2020.

d) Por consiguiente es claro que el acto administrativo objeto de este proceso, esto es, el Decreto número 070 del 24 de junio de 2020 de la alcaldía de La Calera (Cundinamarca) fue proferido por fuera del término de

2 La primera declaración de ese mismo estado de excepción se hizo a través de l Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 para todo el territorio nacional y por un término de treinta (30) días calendario.Expediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

8 vigencia de las facultades excepcionales que les fueron conf eridas a los alcaldes municipales y gobernadores pues, fue expedido cuand o ya había cesado el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica.

f) En consecuencia es evidente que el Decreto número 070 del 24 de junio de 2020 de la alcaldía de La Calera (Cundinamarca) no es susceptible de l control inmediato de legalidad consagrado en los artículos 2 0 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 por cuanto dicho me dio de control judicial solo es aplicable a aquellas decisiones o medidas de carácter general “que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción (…)”.

e) Lo anterior no significa en modo alguno que dicho acto administrativo no

“que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción (…)”.

e) Lo anterior no significa en modo alguno que dicho acto administrativo no pueda ni deba ser objeto de control jurisdiccional, pero, a través de otros medios distintos al de control inmediato de legalidad, aserto este que se encuentra fundamento en lo siguiente:

(i) En la forma y términos en los que el legislador concibió, consagró y definió el denominado medio de control jurisdiccional deno minado inmediato de legalidad en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código d e Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como ya se explicó en precedencia, solo es proceden te y por tanto aplicable a los actos de contenido general que profieran las autoridades en ejercicio de función administrativa y de modo concurrente e indefecti ble “en desarrollo de los decretos legislativ os dictados durante los estados de excepción ”, condición esta sine qua non que no se cumple en el presente caso.

(ii) En la concepción y principialística que inspira y nutre la fó rmula jurídicopolítica del Estado Social de Derecho sobre la c ual el constituyente del año 1991 reorganizó la estructura y funcionamiento del Estado Co lombiano (articulo 1 cons titucional), el poder público solo puede ser ejercido por la sExpediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

9 autoridades expresamente designadas para ello y en los té rminos que la Constitución establece (artículo 3 ibidem), por manera que la determinación

Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

9 autoridades expresamente designadas para ello y en los té rminos que la Constitución establece (artículo 3 ibidem), por manera que la determinación de las competencias -especialmente en los siste mas jurídicos escritos como lo es fundamentalmente el nuestroes un asunto que debe estar previa y expresamente consagrado en la ley tal como lo ordena el artículo 122 superior en cuanto de asignación de funciones se trata , por consiguiente en esta concepción no es válido ni posible predicar o deducir la existencia de una determinada competencia por la vía de una interpretación extensiva ni analógica de la ley y mucho menos fundada o guiada en motivos de conveniencia u oportunidad, esta es una conquista in quebrantable y una regla de oro y universal del Estado de Derecho.

(iii) No obstante, debe p recisarse igualmente que en nuestro ordenamiento jurídico todos aquellos otros actos administrativos de contenido general que expidan las autoridades en tiempos d e los estados de excepción o no carezcan o estén exentos de control jurisdiccional porque, p ara ellos aquel tiene preestablecidos otros medios de contro l idóneos también de naturaleza jurisdiccional como lo son por ejemplo, en tratándose de modo particular para los actos del orden municipal y distrital y más exactamente para los que expiden los alcaldes , los siguientes: a) el de simple nulidad contemplado en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, b) el de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado el artículo 138 ibidem cuando produzc a efectos particulares y lesione derechos de carácter personal o subjetivo , c) el control

el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, b) el de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado el artículo 138 ibidem cuando produzc a efectos particulares y lesione derechos de carácter personal o subjetivo , c) el control por vía de observaciones por parte del respectivo gobernador departamental en relación con los actos de los alcaldes municipales y dist ritales según lo regulado en los artículos 151 numeral 5 ibidem y 94 numeral 8 del Decretoley 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) de 19 86, d) por la vía de la acción de tutela si el acto amenaza o viola un derecho constitucional fundamental.Expediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

10 f) En consecuencia en aplicación de la regla de competencia contenida en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en consonancia c on lo dispuesto en los artículos 151 numeral 14 y 243 de ese mismo cuerpo normativo procesal y así precisada por la Sala Plena de la Corporación en sesión extraordinaria del día 31 de marzo del año en curso, debe dec lararse improcedente el control inmediato de legalidad en el asunto de la referencia y por ende abstenerse el tribuna l de asumir dicho control respecto del Decreto número 0 70 del 24 de junio de 2020 expedido por el alcalde municipal de La Calera (Cundinamarca).

R E S U E L V E :

1°) Declárase improcedente el control inmediato de legalidad en el asu nto

por el alcalde municipal de La Calera (Cundinamarca).

R E S U E L V E :

1°) Declárase improcedente el control inmediato de legalidad en el asu nto de la referencia y por tanto abstiénese el tribunal de asumir dicho contro l respecto del Decreto número 070 del 24 de junio de 2020 expedido por el alcalde municipal de La Calera (Cundinamarca).

2º) En aplicación de lo d ispuesto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, en los Acuerdos números PCSJA2011532 y PCSJA20-11546 del 11 y 25 de abril de 2020, y PCSJA 20-11549 y PCSJA20-11556 del 7, 22 de mayo de 2020 y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente, y las directrices y circulares emitidas por esa misma autorid ad por razón de l a medida de aislamiento p reventivo obli gatorio decretada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, por conducto de la Secretaría de la Secció n Primera del Tribunal notifíquese personalmente esta providencia vía electrónica al alcalde municipal de La Calera (Cundinamarca) en la dirección electrónica “notificacionjudicial@lacaleracundinamarca.gov.co” y a la Procu radora 1 Judicial II para Asuntos Administrativos Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca enExpediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

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Administrativos Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca enExpediente: 25000-23-15-000-2020-02436-00 Decreto 070 de 2020 de La Calera Control inmediato de legalidad

11 la direcció n electrónica “dmgarcia@procuraduría.gov.co” o también en la dirección electrónica “dianamarcelagarciap@gmail.com”.

3º) Publíquese esta providencia en la página electrónica de la Rama Judicial del Poder Público en la sección y enlaces específicos dispuestos para el efecto lo mismo que en la página electrónica oficial de la alcaldía municipa l de La Calera (Cundinamarca) “ www.lacalera-cundinamarca.gov.co”.

4º) Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente, con las respectivas constancias de secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistarado