TA CUN - 25000-23-15-000-2020-02634-00-(03-09-2020)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020)

MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

EXPEDIENTE : 25000-23-15-000-2020-02634-00

MEDIO DE CONTROL : CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ASUNTO : DECRETO 64 DEL 18 DE JULIO DE 2020 DE LA

ALCALDIA MUNICIPAL DE PACHO –

CUNDINAMARCA

AUTO

La Alcaldía de Pacho Cundinamarca por medio de correo electrónico remitió a esta Corporación copia del Decreto 64 del 18 de julio de 2020 “Por el cual se exalta el trabajo realizado por los miembros de la Policía Nacional en la superación del

COVID 19”.

Sometida la actu ación a reparto, el 2 de septiembre de 2020, correspondió su conocimiento al De spacho de la suscrita Magistrada, que en eje rcicio de sus competencias constitucionales y legales, y en virtud de lo previsto en el artículo 136 del CPACA, procederá a analizar si avoca su conocimiento, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

El 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Prote cción Social profirió la Resolución No. 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, habiéndose invocado el ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículo s 69 de la Ley

Resolución No. 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, habiéndose invocado el ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículo s 69 de la Ley 1753 de 20151, 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 2 y 2 del Decreto Ley 4107 de

1 “Artículo 69 de la Ley 1753 de 2015 . Declaración de emergencia sanitaria y/o e ventos catastróficos. El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) podrá declarar la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos, cuando se presenten situaciones por riesgo de epidemia, epidemia declarada, insuficiencia o desabastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva, u otros cuya magnitud supere la capacidad de adaptación de la comunidad en la que aquel se produce y que la afecten en forma masiva e indiscriminada generando la necesidad de ayuda externa. En los casos mencionados, el MSPS determinará las ac ciones que se requieran para superar las circunstancias que generaron la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos con el fin de garantizar la existencia y disponibilidad de talento humano, bienes y servicios de salud, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Cuando las acciones requeridas para superar dichas circunstancias tengan que ver con bienes en salud, la regulación que se expida deberá fundamentarse en razones de urgencia extrema. Lo dispuesto en este artículo podrá financiarse con los recursos que administra el Fosyga o la entidad que haga sus veces, o por los demás que se definan.”

que ver con bienes en salud, la regulación que se expida deberá fundamentarse en razones de urgencia extrema. Lo dispuesto en este artículo podrá financiarse con los recursos que administra el Fosyga o la entidad que haga sus veces, o por los demás que se definan.” 2 “Artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir o controlar2

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20113, precisándose que la declaratoria de emergencia sanitaria se realizó respecto todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual podría finalizar antes, si desaparecen las causas que le dieron origen, o también podría prorrogarse si las causas persisten o se incrementan.

Ante la declaratoria de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salu d (OMS) del brote denominado COVID 19 (CORON AVIRUS) el Presidente de la República, en aplicación del artículo 215 de la Constitución Política 4 y de lo dispuesto en la Ley 137 de 19945, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo del 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, para adoptar las medidas necesarias, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva, se consideran las siguientes medidas sanitarias preventivas, de seguridad y de control: (…)”

conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva, se consideran las siguientes medidas sanitarias preventivas, de seguridad y de control: (…)” 3 “Artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011. Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: (…)” 4 “Artículo 215 de la Constitución Política . Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad públ ica, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser mo tivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, du rante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.

medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, du rante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modifica r o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aqu ellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere co nvocado, se reunirá por derecho propi o, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos

El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella d ecida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.” 5 “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”.3

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CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DECRETO 64 DEL 18 DE JULIO DE 2020 DEL MUNICIPIO PACHO – CUNDINAMARCA

El Presidente de la República mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo del 2020, declaró nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, contados a partir de su vigencia, para adoptar las medidas necesarias, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, en tanto que p ara dicho momento la sit uación de contagiados a nivel mundial e ra de 3.642.665 en 187 países y un total de 262.709 muertos , y en particular en Colombia habían 8.613 casos de contagio y 378 muertos, precisando el decreto que si bien los niveles de contagio se habían visto disminuidos frente a las proyecciones efectuadas inicialmente por el Instituto Nacional de Salud INS, por la adopción de medidas como el aislamiento preventivo obligatorio, éstas implicaban

el decreto que si bien los niveles de contagio se habían visto disminuidos frente a las proyecciones efectuadas inicialmente por el Instituto Nacional de Salud INS, por la adopción de medidas como el aislamiento preventivo obligatorio, éstas implicaban una afectación al aparato productivo nacional y al bienestar de la población, cuyas consecuencias debían entrar a mitigarse.

El artículo 20 de la Ley 13 7 de 1994, por medio de la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia, señala:

Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legis lativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lug ar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso -administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

Por su parte el CPACA sobre el control inmediato de legalidad y la competencia de los Tribunales Administrativos para asumir su conocimiento prevé:

Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de

inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.4

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Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(…)

14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, c uya competenc ia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.

(…)”

Conforme las normas en cita los Tribunal es Administrativos conoce rán de los controles inmediatos de legalidad de los actos de carácter general expedidos por autoridades territoriales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.

En el presente caso, el Estado de Excepción en desarrollo del cual se deben expedir

autoridades territoriales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.

En el presente caso, el Estado de Excepción en desarrollo del cual se deben expedir los decretos que serían objeto de c ontrol inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, fue adoptado por el Presidente de la República a trav és de los Decretos 417 y 637 de 2020, por lo que, solo se podrá ejercer este control respecto de las disposiciones adoptadas por los entes territoriales en el marco de est os decretos nacionales y de los decretos legislativos que se expidan en el estado de excepción.

Sobre la naturaleza del control inmediato de legalidad el Consejo de Estado señaló6:

“(…)

1. Características del control inmediato de legalidad

El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política p ara examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrat ivos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontaci ón del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción.

6 Sentencia del 5 de marzo de 2012 del Consejo de Estado – Sala Plena, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 11001031500020100036900.5

de excepción.

6 Sentencia del 5 de marzo de 2012 del Consejo de Estado – Sala Plena, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 11001031500020100036900.5

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CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DECRETO 64 DEL 18 DE JULIO DE 2020 DEL MUNICIPIO PACHO – CUNDINAMARCA

En oportunidades anteriores, la Sala 7 ha definido como c aracterísticas de l control inmediato de legalidad las siguientes:

a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administra tivos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial.

b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, d e oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.

c) Es autóno mo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del de creto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.

administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del de creto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.

d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los moti vos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción.

En principio, podría pensarse q ue el control in tegral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137.

En el último tiempo, la Sala Plena 8 ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A ), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo qu e el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucional idad, prevista en el artículo 237 -2 de la C.P.,

7 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativ o del 28 de enero de

de nulidad por inconstitucional idad, prevista en el artículo 237 -2 de la C.P.,

7 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativ o del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-047201, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009 -00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. 8 Ver., entre otras, las siguientes sentencias: - Del 7 de febrero de 2000; Expediente: CA-033. Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. - Del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente N° 2009-00549. - del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, expediente N° 2009-00732.6

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CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DECRETO 64 DEL 18 DE JULIO DE 2020 DEL MUNICIPIO PACHO – CUNDINAMARCA

resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución.

Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto.

e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho9:

Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto.

e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho9:

“Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia.

En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de lega lidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asi gnado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mi smono empece n i es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.”

Conforme las normas y la jurisprudencia en cita se deben tener en cuenta 3 presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad: (i) el acto administrativo debe ser de carácter general; (ii) el ac to debió ser expedido en ejercicio de la función administrativa de la autoridad territorial; y (iii) el acto general debe tener como fin desarrollar los decretos legislativos expedidos con base en los estados de excepción.

En el caso que se analiza el Al calde del Municipio de Pacho – Cundinamarca,

debe tener como fin desarrollar los decretos legislativos expedidos con base en los estados de excepción.

En el caso que se analiza el Al calde del Municipio de Pacho – Cundinamarca, expidió el Decreto 64 del 18 de j ulio de 2020 ““Por el cual se exalta el trabajo realizado por los miembros de la Pol icía Nacional y Ejercito Nacional en la superación del COVID 19”, citando como sustento normativo del acto administrativo, sus atribuciones constitucionales y legales.

En los considerandos del acto administrativo se indicó que la policía y el ej ército nacional durante la pandemia generada por el COVI D 19 han prestado un apoyo invaluable a la administración municipal y a todos los habitan tes del Municipio de Pacho – Cundinamarca, por lo que resultaba necesario exaltar su labor por el constante cumplimiento en las labores comunitarias y en el for talecimiento de l a convivencia y seguridad ciudadana , y que era un deber de la Admin istración efectuar dicho reconocimiento por el trabajo mancomunado realizado.

9 Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente N° 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.7

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Se debe señalar que el decreto allegado por el Municipio de Pacho Cundinamarca constituye el ejercicio de la función administrativa del Alcalde como primera autoridad de policía del ente mun icipal al reconocer la labor desempeñada por la

Se debe señalar que el decreto allegado por el Municipio de Pacho Cundinamarca constituye el ejercicio de la función administrativa del Alcalde como primera autoridad de policía del ente mun icipal al reconocer la labor desempeñada por la fuerza pública en su jurisdicción en el marco de la pandemia generada por el COVID 19, no o bstante, no cita como su stento del acto los Decreto 417 y 637 de 2020 a través de los cuales el Presidente de la República declaró el Estado de Excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional, ni decreto legislativo alguno; en ese orden, se debe indicar que sólo las medidas de carácter general que se adopten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, son objeto del control inmediato de legalidad contemplado en el artículo 136 del CPACA.

Conforme lo expuesto, si bien el Decreto 64 del 18 de julio de 2020 del Municipio de Pacho es un acto general de una autoridad territorial y fue proferido en ejercicio de las funciones administrativas, no desarrolla ningún decreto legislativo expedido en el estado de excepc ión adoptado por el Gobierno Nacional mediante los decretos 417 y 637 de 2020 , pues su motivación o causa fueron l as atribuciones constitucionales y legales d el Alcalde como primera autoridad y jefe de policí a del municipio, por lo que, su contenido evidencia el ejercicio de la facultad policiva para exaltar la labor de la fuerza pública en medio de la pandemia por el COVID 19, y no el desarrollo de decretos legislativos expedidos en medio del estado de excepción; por lo que no se avocara su conocimiento.

En consecuencia, se

exaltar la labor de la fuerza pública en medio de la pandemia por el COVID 19, y no el desarrollo de decretos legislativos expedidos en medio del estado de excepción; por lo que no se avocara su conocimiento.

En consecuencia, se

RESUELVE

Primero.- No avocar el conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad del Decreto 64 del 18 de julio de 2020, expedido por el Alcalde del Municipio de Pacho– Cundinamarca ““Por el cual se exalta el trabajo realizado por los miembros de la Policía Nacional en la superación del COVID 19”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo.- Por Secretaría de la Sección Cuarta notificar la presente decisión al Alcalde del Municipio de Pacho – Cundinamarca, o a quien haya delegado la facultad de recibir notificaciones, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al buzón de correo electrónico para notificaciones judiciales, adjuntando copia de esta providencia, conforme lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA.8

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Tercero.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La firma del documento es digitalizada y se incorpora por la magistrada

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

Magistrada