TA CUN - 25000-23-15-000-2021-00548-00-(10-06-2021)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN CUARTA

SUBSECIÓN A

Bogotá D. C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021)

MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

EXPEDIENTE : 25000-23-15-000-2021-00548-00

MEDIO DE CONTROL : CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ASUNTO : ACUERDO 03 DEL 4 DE MARZO DE 2021 DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE GUATAQUI –

CUNDINAMARCA

AUTO

El Concejo Municipal de Guataqui – Cundinamarca por medio de correo electrónico remitió a esta Corporación copia del Acuerdo No. 03 de 4 de marzo de 2021 “Por el cual se faculta a la Alcaldesa Municipal de Guataqui para llevar a cabo el proceso de legalización y titulación de los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”.

Sometida la actuación a reparto, el 3 de junio de 202 1, correspondió su conocimiento al Despacho de la suscrita Magistrada, que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y en virtud de lo previsto en el artículo 136 del CPACA, procederá a analizar si avoca su conocimiento, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

El 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del

CONSIDERACIONES

El 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, habiéndose invocado el ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 69 de la Ley 1753 de 20151, 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 2 y 2 del Decreto Ley 4107 de

1 “Artículo 69 de la Ley 1753 de 2015. Declaración de emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos . El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) podrá declarar la emergencia sanitaria y/ o eventos catastróficos, cuando se presenten situaciones por riesgo de epidemia, epidemia declarada, insuficiencia o desabastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva, u otros cuya magnitud supere la capacidad de adaptación de la comunidad en la que aquel se produce y que la afecten en forma masiva e indiscriminada generando la necesidad de ayuda externa. En los casos mencionados, el MSPS determinará las acciones que se requieran para superar las circuns tancias que generaron la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos con el fin de garantizar la existencia y disponibilidad de talento humano, bienes y servicios de salud, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Cuando las acciones requeridas para superar dichas circunstancias tengan que ver con bienes en salud, la regulación que se expida deberá fundamentarse en razones de urgencia extrema. Lo dispuesto en este artículo podrá financiarse con los recursos que administra el Fosyga o la entidad que haga

que ver con bienes en salud, la regulación que se expida deberá fundamentarse en razones de urgencia extrema. Lo dispuesto en este artículo podrá financiarse con los recursos que administra el Fosyga o la entidad que haga sus veces, o por los demás que se definan.” 2 “Artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir o controlar2

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20113, precisándose que la declaratoria de emergencia sanitaria se realizó respecto de todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual podría finalizar antes, si desaparecían las causas que le dieron origen, o también podría prorrogarse si las causas persistían o se incrementaban; advirtiéndose que a través de las Resoluciones Nos. 844 del 26 de mayo de 2020 y 1462 del 25 de agosto de 2020, dicho ente Ministerial prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020 y hasta el 30 de noviembre de 2020, respectivamente, realizando adicionalmente otras modificacion es a las medidas sanitarias referidas en la Resolución 385; mediante la Resolución No. 2230 del 27 de noviembre de 2020 se extendió la emergencia sanitaria en el territorio hasta el 28 de febrero de 2021; mediante la Resolución No. 000222 del 21 de febrero de 2021 se prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de mayo de 2021 ; y finalmente, mediante la

mediante la Resolución No. 000222 del 21 de febrero de 2021 se prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de mayo de 2021 ; y finalmente, mediante la Resolución No.738 de 26 de mayo de 2021 fue nuevamente prorrogada la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2021.

Ante la declaratoria de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS) del brote denominado COVID 19 (CORONAVIRUS) el Presidente de la República, en aplicación del artículo 215 de la Constitución Política y de lo dispuesto en la Ley 137 de 1994 4, mediante el Decreto No. 4 17 del 17 de marzo del 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, para adoptar las medidas necesarias, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

El Presidente de la República mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo del 2020, declaró nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, contados a partir de su vigencia, para adoptar las medidas necesarias, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, en tanto que para dicho momento la situación de contagiados a nivel mundial era de 3.642.665 en 187 países y un total de 262.709 muertos, y en particular en Colombia habían 8.613 c asos de contagio y 378 muertos, precisando el decreto que si bien los niveles de contagio se habían visto disminuidos frente a las proyecciones efectuadas inicialmente por el Instituto Nacional de Salud INS, por

particular en Colombia habían 8.613 c asos de contagio y 378 muertos, precisando el decreto que si bien los niveles de contagio se habían visto disminuidos frente a las proyecciones efectuadas inicialmente por el Instituto Nacional de Salud INS, por

la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva, se consideran las siguientes medidas sanitarias preventivas, de seguridad y de control: (…)” 3 “Artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011. Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: (…)” 4 “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”.3

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la adopción de medidas como el aislamiento preventivo obligatorio, éstas implicaban una afectación al aparato productivo nacional y al bienestar de la población, cuyas consecuencias debían entrar a mitigarse.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia, señala:

Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contenc ioso

dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contenc ioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

Por su parte el CPACA sobre el control inmediato de legalidad y la competencia de los Tribunales Administrativos para asumir su conocimiento prevé:

Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad , ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Modificado por la Ley 2080 de 2021. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(…)

Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Modificado por la Ley 2080 de 2021. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(…)

7. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales, departamentales y municipales. Esta competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.

(…)”4

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Conforme las normas en cita los Tribunales Administrativos conoce rán de los controles inmediatos de legalidad de los acto s de carácter general expedidos por autoridades territoriales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.

En el presente caso, el Estado de Excepción en desarrollo del cual se deben expedir los decretos que serían objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, fue adoptado por el Presidente de la República a trav és de los Decretos 417 y 637 de 2020, por lo que, solo se podrá ejercer este control respecto de las disposiciones adoptadas por los entes territoriales en el marco de est os decretos nacionales y de los decretos legislativos que se adopten en el estado de excepción.

de las disposiciones adoptadas por los entes territoriales en el marco de est os decretos nacionales y de los decretos legislativos que se adopten en el estado de excepción.

Sobre la naturaleza del control inmediato de legalidad el Consejo de Estado señaló5:

“(…)

1. Características del control inmediato de legalidad

El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confronta ción del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción.

En oportunidades anteriores, la Sala 6 ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes:

a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial.

b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas

b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas

5 Sentencia del 5 de marzo de 2012 del Consejo de Estado – Sala Plena, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 11001031500020100036900. 6 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-047201, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009 -00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero.5

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siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.

c) Es aut ónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.

administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.

d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción.

En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídi co. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137.

En el último tiempo, la Sala Plena 7 ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucio nalidad, prevista en el artículo 237 -2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución.

resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución.

Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho8:

“Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia.

En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado da do su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo - no empece ni es óbice

7 Ver., entre otras, las siguientes sentencias: - Del 7 de febrero de 2000; Expediente: CA-033. Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. - Del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente N° 2009-00549. - del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, expediente N° 2009-00732.

• Del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente N° 2009-00549. - del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, expediente N° 2009-00732. 8 Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente N° 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.6

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para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.”

Conforme las normas y la jurisprudencia en cita se deben tener en cuenta 3 presupuestos para la procedencia del control inmediat o de legalidad: (i) el acto administrativo debe ser de carácter general; (ii) el acto debió ser expedido en ejercicio de la función administrativa de la autoridad territorial; y (iii) el acto general debe tener como fin desarrollar los decretos legislativos expedidos con base en los estados de excepción.

En el caso que se analiza el Concejo Municipal de Guataqui – Cundinamarca, expidió el Acuerdo 03 de 4 de marzo de 2021, “Por el cual se faculta a la Alcaldesa Municipal de Guataqui para llevar a cabo el p roceso de legalización y titulación de los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social ”, debiendo precisarse que en los considerandos del

Municipal de Guataqui para llevar a cabo el p roceso de legalización y titulación de los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social ”, debiendo precisarse que en los considerandos del acto administrativo no se indicó ninguna de las decisiones adoptadas por la OMS respecto del COVID 19, y menos aún las del Gobierno Nacional, a través de las cuales se declaró el Estado de Emergencia, Económica y Social en todo el territorio; solo se indican como sustento normativo de la decisión adoptada los artículos 2, 13, 51, 287, 313 y 366 de la Constitución Política, las Leyes 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, 708 de 2001, 3° de 1991, 338 de 1997, 546 de 1999 y 1955 de 2019, 75 de 2013, 1077 de 2015, 149 de 2020, y demás normas concordantes.

En el Acuerdo analizado , no se citó de manera expresa ningún decreto legislativo proferido en virtud de los estados de excepción declarados por el Gobierno Nacional, y en esa medida la decisión de facultar a la Alcaldesa Municipal de Guataqui para llevar a cabo el proceso de legalización y titulación de los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social , se fundamentó en normas ordinarias , por lo que la decisión administrativa no puede considerarse adoptada al amparo de la declaratoria del Estado de Excepción, o en alguno de los decretos legislativos proferidos a partir de los Decretos 417 y 637 de 2020.

decisión administrativa no puede considerarse adoptada al amparo de la declaratoria del Estado de Excepción, o en alguno de los decretos legislativos proferidos a partir de los Decretos 417 y 637 de 2020.

El control inmediato de legalidad es excepcional y taxativo, y la medida adoptada a través del Acuerdo 03 de 2021 no se tomó en “concordancia” con los móviles que dieron lugar a la expedición de los Decretos legislativos 417 y 637 de 2020, por lo tanto, no se profirió como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante7

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el estado de excepción , ni en ejercicio de la función administrativa de la autoridad territorial.

Conforme lo expuesto, si bien el Decreto 03 de 2021 del Concejo Municipal de Guataqui – Cundinamarca es un acto general de una autoridad territoria l, no fue proferido en ejercicio de las funciones administrativas con fundamento en los decretos legislativos proferidos en los estados de excepció n adoptados por el Gobierno Nacional a través de los Decretos 417 y 637 de 2020, por lo que no se avocara su conocimiento.

En consecuencia, se

RESUELVE

Primero.- No avocar el conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad del Acuerdo 03 de 4 de marzo de 2021, expedido por el Concejo Municipal

En consecuencia, se

RESUELVE

Primero.- No avocar el conocimiento, en única instancia, del control inmediato de legalidad del Acuerdo 03 de 4 de marzo de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Guataqui – Cundinamarca “Por el cual se faculta a la Alcaldesa Municipal de Guataqui para llevar a cabo el proceso de legalización y titulación de los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo.- Por Secretaría de la Sección Cuarta notificar la presente decisión al Presidente del Concejo Municipal de Guataqui – Cundinamarca, o a quien haya delegado la facultad de recibir notificaciones, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al buzón de correo electrónico para notificaciones judiciales, adjuntando copia de esta providencia, conforme lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA, modificados por la Ley 2080 de 2021.

Tercero.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado Electrónicamente

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

Magistrada

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.