TA CUN - 25000-23-15-000-2023-00298-00-(15-08-2023)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá D. C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

EXPEDIENTE No.: 25000-23-15-000-2023-00298-00

DEMANDANTE : NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD –

NUEVA EPS S.A.

DEMANDADA: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL

EN SALUD - ADRES

En aplicación de lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011 , modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021, p rocede la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre los Juzgados 2° y 4 4 Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, adscritos a las secciones Primera y Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente.

I. ANTECEDENTES

1. La Demanda

La sociedad NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. – NUEVA EPS S.A., actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, pretendiendo la declaratoria de nulidad de la Resolución 2201 del 11 de octubre de 2021 a través

restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, pretendiendo la declaratoria de nulidad de la Resolución 2201 del 11 de octubre de 2021 a través de la cual se le ordenó un reintegro por concepto de “recursos reconocidos sin justa causa” con su correspondiente indexación y de la Resolución No. 906 del 12 de mayo de 2022 mediante el cual se resolvió el recurso de reposición presentad o en su contra; como restablecimiento del derecho pretende se declare la inexistencia de obligación a su cargo, la cesación de acción o descuento de recursos en su contra y se condene en costas.

En sustento y en concreto, la parte demandante sostuvo que con fundamento en información recaudada en proceso de responsabilidad fiscal ADRES le solicitó aclaración sobre 15 casos de pagos efectuados a su favor por concepto de recobrosTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00298-00

2 por servicios de salud e insumos, los cuales indica fueron contestados por la sociedad, sin embargo, alega que la demandada profirió la Resolución No. 2201 del 11 de noviembre de 2021 ordenándole el reintegro de $410.701.274,57 contra la cual presentó recurso de reposición que fue resuelto en Resolución No. 906 del 12 de mayo de 2022, declarando que la sociedad adeudaba a ADRES $39.357.584,00 por concepto de recursos reconocidos sin justa causa y $5.871.173,35 por indexación al IPC.

de mayo de 2022, declarando que la sociedad adeudaba a ADRES $39.357.584,00 por concepto de recursos reconocidos sin justa causa y $5.871.173,35 por indexación al IPC.

2. Tr ámite ante los Juzgados A dministrativos del Circuito Judicial de

Bogotá

• La demanda fue presentada electrónicamente ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá el 14 de diciembre de 2022 y en la misma fecha se asignó por reparto al Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Docs. 1-2, carpeta “C01Principal”).

• En auto del 31 de enero de 2023 el Juzgado 2° Administrativo de Bogotá se declara incompetente para conocer el proceso y ordena su remisión a los Juzgados Administrativos de Bogotá adscritos la Sección Cuarta.

En sustento, anota que en el caso la demanda da ordenó a la demandante que reintegrara unos recursos que pertenecen al Sistema General de S eguridad Social en Salud, los que aduce tienen naturaleza parafiscal y son de resorte tributario, cita antecedente jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 26 de marzo de 2009 sobre el carácter parafiscal de los recursos de la seguridad social y, finalmente, concluye que el debate planteado estaba originado en un conflicto relativo a recursos parafiscales, lo que era de oren tributario (Doc. 21, carpeta “C01Principal”).

• En cumplimiento a lo anterior, el 9 de marzo de 2023 se asignó el conocimiento del proceso al Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Doc. 23, carpeta “C01Principal”).

“C01Principal”).

• En cumplimiento a lo anterior, el 9 de marzo de 2023 se asignó el conocimiento del proceso al Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Doc. 23, carpeta “C01Principal”).

• En providencia del 28 de abril de 2023 el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá consideró que los actos administrativos demandados no eran de carácter tributario porque no se discutía la determinación o causación de obligación tributaria, sino que contienen una orden de reintegro de recursos correspondientes a la UPC reconocidos a la demandante, po r lo que la discusión no versaba sobre monto, distribución ni asignación de contribución parafiscal o cuota parte pensional, ni cobroTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00298-00

3 coactivo. Destaca que si bien los ingresos del Sistema General de Seguridad Social provienen de contribuciones parafiscale s, sólo las discusiones sobre el ingreso tienen esa naturaleza en etapa de determinación, discusión o cobro , no correspondiendo a la Sección Cuarta las discusiones sobre disposición o gastos de aportes o contribuciones que ingresan al Sistema porque éstos crean una masa monetaria y no es relevante su origen tributario. Cita antecedentes de la Sala Plena de esta Corporación y de secciones de esta Corporación que concluyen la naturaleza residual de la discusión propuesta, razón por la que, se abstiene de avocar conocimiento, declara la falta de competencia y propone conflicto negativo de competencia (Doc. 26, carpeta “C01Principal”).

naturaleza residual de la discusión propuesta, razón por la que, se abstiene de avocar conocimiento, declara la falta de competencia y propone conflicto negativo de competencia (Doc. 26, carpeta “C01Principal”).

3. Trámite ante Tribunal Administrativo de Cundinamarca

• El 10 de mayo de 2023 la Secretaría General de esta Corporación asignó por reparto a la suscrita Magistrada el conocimiento del conflicto de competencias y remitido el expediente al Despacho en la misma fecha (Docs. 1 y 5).

• En auto del 12 de mayo de 2023 se ordenó correr tra slado a las partes por el término de tres (3) días para que presentaran sus alegatos, de conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la L ey 1437 de 2011 (Doc. 7); providencia notificada electrónicamente el 15 de mayo de 2023 (Docs. 9-11).

• En memorial recibido el 17 de mayo de 2023 el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá reiteró los argumentos expuestos en el auto que provocó el conflicto, resaltando que tanto el Consejo de Estado, como esta Corporación, han decidido que estos procesos en los que se d iscuten las apropiaciones sin justa causa de recursos UPC del FOSYGA (ADRES) no giran en torno a recaudación de una contribución parafiscal porque no se debate la depuración de la base gravable, sino el recobro de unos flujos de recursos que opera entre AD RES y la respectiva EPS

(Docs. 12-13).

• En escrito recibido el 18 de mayo de 2023 Nueva EPS indica que los juzgados de la Sección Cuarta no son competentes para conocer el proceso dado el factor

(Docs. 12-13).

• En escrito recibido el 18 de mayo de 2023 Nueva EPS indica que los juzgados de la Sección Cuarta no son competentes para conocer el proceso dado el factor objetivo de competencia en razón de la materia, habida cuent a que los actos demandados no son de carácter tributario porque no se discute determinación o causación de obligación tributaria, sino que lo que éstos contienen es una orden de reintegro a favor de la demandada, por lo que el conocimiento debe ser asumido por la Sección Primera (Docs. 14-15).TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00298-00

4 - Vencido el término de traslado, la Secretaría General dispuso el paso al despacho del expediente el 25 de mayo de 2023 (Doc. 16).

II. CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

A la Magistrada Ponente le corresponde dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre juzgados de un mismo distrito judicial, de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 158 de la Ley 1437 de 2011 , modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021.

OBJETO DE CONTROVERSIA

Corresponde a la Magistrada Ponente resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre los Juzgados 2° y 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscritos a la Sección Primera y Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, por el conocimiento de la demanda de nulidad y

suscitado entre los Juzgados 2° y 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscritos a la Sección Primera y Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, por el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada inicialmente ante el Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá bajo el No. 11001-33-34-002-202200595-00 y remitida al Juzgado 44 Administrativo de Bogotá, a quien le fue repartida bajo el radicado No. 11001-33-37-044-2023-00069-00; último despacho judicial que también se declaró incompetente para conocerla y provocó el conflicto de competencias materia de análisis en esta providencia.

CASO CONCRETO

El artículo 139 del Código General del Proceso, dispone:

“ARTÍCULO 139. TRÁMITE . Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso.

El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional.

El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales.

El juez o tribunal al que corresponda, resolverá de plano el conflicto y en el

funcional.

El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales.

El juez o tribunal al que corresponda, resolverá de plano el conflicto y en el mismo auto ordenará remitir el expediente al juez que deba tramitar el proceso. Dicho auto no admite recursos.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00298-00

5 Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada.

La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entonces.”

Frente al conflicto negativo de competencia que ocupa la atención de la Sala, el reparto de los procesos que deban conocer los Juzgados Administrativos de Bogotá, deben respetar la correspondencia de estos Juzgados con la respectiva Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la cual están adscritos.

Sobre el particular, la Sala Administrativ a del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSSA -3501 de julio 6 de 2006, por el cual se reglamenta el reparto de los asuntos de conocimiento de los Juzgados Administrativos, el cual establece las siguientes reglas de reparto:

“Artículo Quinto: En los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, en desarrollo de los establecido por los artículos 1 y 2 del Decreto 1382

establece las siguientes reglas de reparto:

“Artículo Quinto: En los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, en desarrollo de los establecido por los artículos 1 y 2 del Decreto 1382 de 2000, artículo 3 de la Ley 393 de 1997 y los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 y el artículo 2 del Acuerdo 3345 de 2006 el reparto se someterá a los siguientes lineamientos:

“5.1. Para los asuntos que deben asignarse a cada uno de los grupos de juzgados, según la correspondencia que entre ellos existe con las Secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el reparto se hará en forma equitativa y al azar teniendo en cuenta el número que identifica cada despacho.” (Subraya fuera de texto).

El artículo 18 d el Decreto 2288 de 1989, en cuanto a la competencia objetiva atribuida a las diferentes secciones de este Tribunal, según la naturaleza del asunto, establece:

“Artículo 18. Atribuciones de las Secciones. Las Secciones tendrán las siguientes funciones:

SECCIÓN PRIMERA . Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás

Secciones. (…) SECCION CUARTA. Le corre sponde el conocimiento de los siguientes procesos:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones.

2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley.

procesos:

1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones.

2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley.

(…)”TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00298-00

6 Para resolver el conflicto de competencia suscitado y revisados los documentos que conforman el expediente, se constata que en los actos administrativos cuya nulidad se cuestiona en el proceso promovido por Nueva EPS se declaró que esta sociedad adeudaba a ADRES una suma de dinero por concepto de recursos reconocidos sin justa causa y se ordenó su reintegro, lo que evidencia que este proceso no tiene por objeto discutir la legalidad de ninguna decisión administrativa que hubiere determinado un impuesto, tasa o contribución, como tampoco versa sobre sanción derivada de éstos ni sobre cobro coactivo o jurisdicción coactiva.

El Despacho considera pertinente precisar que, si bien en sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009, la Corte Constitucional indicó que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social son contribuciones parafiscales de destinación especifica, en este caso Nueva EPS no está controvirtiendo la determinación de ninguna contribución parafiscal, en tanto no está planteada ninguna discusión sobre sus elementos, es decir, sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, a contrario sensu en el presente caso la discusión se circunscribe es al manejo y administración de recursos del Sistema de Seguridad Social en

sus elementos, es decir, sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, a contrario sensu en el presente caso la discusión se circunscribe es al manejo y administración de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, pues está centrada en estab lecer si la demandante está obligada o no a reintegrar los recursos que previamente fueron reconocidos por ADRES en atención a recobros reconocidos por servicios e insumos prestados.

En esa misma línea, es importante tener en consideración que no puede equiparse el control de legalidad que debe efectuarse de un acto administrativo en el que se determine una contribución parafiscal, con aquel que se realice respecto a un acto administrativo en el que se prevea el manejo y administración de aquellos recursos recaudados con la contribución parafiscal, pues si bien para el manejo y administración no puede perderse de vista la naturaleza parafiscal de los recursos para limitar su destinación; el uso, manejo y administración que se dé a los recursos recaudados con una contribución parafiscal, o con cualquier otro tributo, se circunscribe al ejercicio de las funciones del Estado para cumplir sus objetivos, lo cual no comporta en sí mismo un tema de naturaleza tributaria, pues ello sería como afirmar que el Presupuesto Nacional y su ejecución, al invertir los recursos recaudados con los tributos, son temas de naturaleza tributaria.

Así las cosas, se tiene que la competencia para conocer del presen te proceso, según los términos del citado Decreto 2288 de 1989, corresponde a la Sección Primera como quiera que a ésta se le asigna la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que no corresponda a lasTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Primera como quiera que a ésta se le asigna la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que no corresponda a lasTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

CONFLICTO DE COMPETENCIA

Expediente No. 25000-23-15-000-2023-00298-00

7 demás Secciones, como ocurre en este caso y, además, como ha sido señalado en asuntos similares por la Sala Plena de esta Corporación, como por ejemplo en las providencias del 5 de junio y 9 de octubre de 2017, proferidas en los expedientes Nos. 2017-00306 y 2017-00991, con ponencia de los Magistrados Dr. Carlos Vargas y Dr. José Antonio Molina.

En conclusión, como quiera que la controversia en este caso versa sobre el manejo y administración de los recursos del Sistema de Salud y que éste no es un asunto tributario que deba ser conocido por la Sección Cuarta, el conocimiento del proceso es competencia del Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, como se declarará.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: DIRI MIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre l os Juzgados Segundo (2°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá ; e n consecuencia, se dispone que el competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Nueva EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, es el Juzgado Segundo (2°) Administrativos d el Circuito Judicial de

nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Nueva EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, es el Juzgado Segundo (2°) Administrativos d el Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para lo de su competencia.

TERCERO: Por Secretaría COMUNÍQUESE esta decisión al Juzgado Cuarenta y

Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado Electrónicamente

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

Magistrada

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.