TA CUN - 25000-23-15-000-2023-00636-00-(06-10-2023)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., seis (06) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: Luis Antonio Montaño Rodríguez Expediente n.º 25000-23-15-000-2023-00636-00 Demandante Entidad Promotora de Salud Sanitas SAS Demandado Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Conflicto de Competencia Corresponde al Despacho decidir el conflicto de competencias negativo suscitado entre el Juzgado 2º Administrativo del Circuito del circuito de Bogotá – Sección Primera y el Juzgado 41º Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta. Antecedentes La Entidad Promotora de Salud Sanitas SAS en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, a través de apoderado, presentó demanda contra la ADRES cuyas pretensiones son: “1. Se declare la nulidad de la Resolución No. 010805 del 17 de diciembre de 2019, por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud ordenó a EPS Sanitas S.A.S., reintegrar a favor de la ADRES la suma de nueve millones trescientos veintitrés mil ochocientos cincuenta pesos m/cte

($9.323.850) por concepto de capital involucrado y diecinueve millones trescientos setenta y siete mil cuarenta y cuatro pesos con ochenta y ocho centavos m/cte ($19.377.044,88) por concepto de intereses de mora calculados con fecha de corte a 10 de abril de 2017. 2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 2022590000001079-6 de 2022, notificada el 22 de marzo de 2022, a través de la cual la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de reposición interpuesto por mi representada contra a la Resolución No. 010805 del 17 de diciembre de 2019 y modificó su artículo 1°, en el entendido de ordenar el reintegro de veintidós millones cuatrocientos treinta y tres mil ochocientos sesenta y cuatro pesos conTribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

noventa y cuatro centavos ($22.433.864,94) por concepto de intereses de mora, los cuales fueron calculados con corte a 9 de enero de 2020, entre otros. 3. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se declare improcedente la orden impartida por la demandada Superintendencia Nacional de Salud, consistente en que EPS Sanitas debe reintegrar a favor de la ADRES la suma de veintidós millones cuatrocientos treinta y tres mil ochocientos sesenta y cuatro pesos con noventa y cuatro centavos ($22.433.864,94) por concepto de intereses de mora, los cuales fueron calculados con corte a 9 de enero de 2020. 4. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se exonere a EPS Sanitas de reintegrar a ADRES la suma de veintidós millones cuatrocientos treinta y tres mil ochocientos sesenta y cuatro pesos con noventa y cuatro centavos ($22.433.864,94) por concepto de intereses de mora, los cuales fueron calculados con corte a 9 de enero de 2020. 5. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se le ordene a la Superintendencia Nacional de Salud el archivo definitivo del procedimiento administrativo de reintegro, donde se expidieron los actos administrativos demandados y, en consecuencia, ningún registro de los incorporados en el mismo sea susceptible de solicitud de reintegro por parte de las demandadas. 6. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se exonere a EPS Sanitas de cancelar a la ADRES cualquier monto derivado del procedimiento administrativo de reintegro en el cual se expidieron los actos administrativos atacados. 7. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento

del derecho, se exonere a EPS Sanitas de cancelar a la ADRES cualquier monto derivado del procedimiento administrativo de reintegro en el cual se expidieron los actos administrativos atacados. 7. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la ADRES devolver a EPS Sanitas la suma de veintidós millones cuatrocientos treinta y tres mil ochocientos sesenta y cinco pesos ($22.433.865), cancelada por mi representada el 6 de mayo de 2022, acatando lo ordenado en las citadas resoluciones 8. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la ADRES el pago de intereses moratorios a la máxima tasa legal causados desde la fecha de pago por parte de mi representada, hasta la fecha en que se efectúe la devolución de los dineros cancelados por dicho concepto. 9. Declarada la nulidad de los actos administrativos y una vez restablecido el derecho a favor de EPS Sanitas, solicito se condene en costas a las demandadas y agencias en derecho que se ocasionaren con ocasión de la presente demanda. Pretensión Subsidiaria: 1. En el evento que no se ordene el reconocimiento y pago de los intereses moratorios reclamados, se condene a la actualización de las sumas de dinero canceladas a título de “reintegro”, conforme a la variación del índice de precios al consumidor (IPC).” Una vez efectuado el reparto, correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá quien, por auto del

23 de agosto de 2023, declaró la falta de competencia para conocer el proceso y ordenó remitirlo a los Juzgado Administrativos de Bogotá pertenecientes a la Sección Cuarta, considerando que en la litis se debate la procedencia del reintegro de una parte deTribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

lo que ADRES le reconoció por unidad de pago por capitación a la entidad demandante, concepto que de conformidad con sentencia C-1040 de la Corte Constitucional tiene connotación de recurso parafiscal. Efectuado el reparto correspondiente entre los juzgados de la sección cuarta, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 41º Administrativos de Bogotá, quien adelantó las siguientes actuaciones: inadmitió la demanda (21 de octubre de 2022), admitió la demanda ( 28 de noviembre de 2022) y fijó el litigio, declaró agotada la etapa de conciliación, incorporó al proceso los documentos aportados, declaró clausurada la etapa probatoria y corrió traslado para alegar de conclusión (auto 19 de mayo de 2023). Posteriormente, en providencia del 25 de julio de 2023, consideró que carecía de competencia para conocer del proceso y, en consecuencia, promovió conflicto negativo de competencia, al considerar que el hecho de que el ADRES tenga a su cargo la administración de los recursos que financian y/o cofinancian el Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSS, no implica per se, que todos los dineros de los que dispone o que recauda tenga naturaleza tributaria, en consecuencia, entendió que la controversia sometida a consideración no es de naturaleza tributaria porque se debate un tema de reintegros de pagos de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que se aduce fueron reconocidos sin contar título que dé lugar a los mismos. El 07 de septiembre de 2023, se repartió a este Despacho el proceso de conflicto de competencias. Por auto de 08 de septiembre de 2023 se corrió traslado a las partes. El 28 de septiembre de 2023, el proceso nuevamente ingresó al despacho para lo correspondiente. Consideraciones Competencia Este Despacho de Tribunal es competente para dirimir los conflictos de

de competencias. Por auto de 08 de septiembre de 2023 se corrió traslado a las partes. El 28 de septiembre de 2023, el proceso nuevamente ingresó al despacho para lo correspondiente. Consideraciones Competencia Este Despacho de Tribunal es competente para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces administrativos de este Distrito Judicial, conforme al artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 20211. 1 (…) Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo (…)Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

Problema Jurídico Corresponde a este Despacho establecer cuál Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá, es el competente para conocer y decidir en primera instancia, de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se pretende que se declaré la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia Nacional de Salud le ordenó a la demandante reintegrar a favor de la ADRES una suma de dinero por concepto de capital e intereses de mora, con ocasión de hallazgos detectados en el trámite de auditoria integral de los recobros presentados la demandante, que dieron lugar a apropiaciones indebidas de los recursos del Sistema General de Seguridad Social. Con el objeto de dilucidar el conflicto planteado, la Despacho estima conveniente efectuar las siguientes precisiones: Se resalta que las pretensiones de la parte demandante se encaminan a obtener la nulidad de los actos que le ordenan reintegrar al ADRES los recursos que se consideran como pago de lo no debido a partir de la auditoría realizada por los recobros presentados por Sanitas SAS, circunstancia que evidencia que en este proceso no se ventila la legalidad de un acto en el que se haya determinado un impuesto, tasa o contribución, o una sanción derivada de éstos; y tampoco se observa que la controversia verse sobre la legalidad de algún acto proferido dentro de un proceso de cobro coactivo o de jurisdicción coactiva. Debe precisarse que si bien la Corte Constitucional en sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009 indicó que los recursos que ingresan al Sistema de la Seguridad Social, son contribuciones parafiscales

de destinación específica, que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud o en Pensiones; lo cierto es que en el presente proceso no se está controvirtiendo la determinación de una contribución parafiscal en sí misma, es decir no se están discutiendo los elementos del tributo, como serían el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. En este orden debe resaltarse que lo que se observa en el presente proceso es que la controversia se centra en determinar si es procedente o no declarar que el ADRES exija el reintegro de los recursos que se consideran pago de lo no debido a partir deTribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

la auditoría por recobros, lo cual se circunscribe al manejo y administración de los recursos del Sistema de Salud. Así las cosas, no puede equiparse el control de legalidad que puede efectuarse de un acto administrativo en el que se disponga o regule una contribución parafiscal, con aquel que se establezca respecto a un acto administrativo en el que se prevea el manejo y administración de aquellos recursos recaudados con la contribución parafiscal, pues si bien para el manejo y administración no puede perderse de vista la naturaleza parafiscal de los recursos para limitar su destinación, lo cierto es que el uso, manejo y administración que se dé a los recursos recaudados con una contribución parafiscal, o con cualquier otro tributo, se circunscribe al ejercicio de las funciones del Estado para cumplir sus objetivos, lo cual no comporta en sí mismo un tema de naturaleza tributaria. En ese orden, se resalta que, el artículo 2 del Acuerdo PSAA06-3345 de 2006, por el cual se implementan los Juzgados Administrativos, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, preceptúa: ARTÍCULO SEGUNDO.- Los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá, conforme a la estructura del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se distribuyen de la siguiente forma: Para los asuntos de la Sección 1ª : 6 Juzgados, del 1 al 6 Para los asuntos de la Sección 2ª : 24 Juzgados, del 7 al 30 Para los asuntos de la Sección 3ª : 8 Juzgados, del 31 al 38 Para los asuntos de la Sección 4ª : 6 Juzgados, del 39 al 44 A su vez, el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, establece las atribuciones de las Secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: ARTÍCULO 18.

los asuntos de la Sección 4ª : 6 Juzgados, del 39 al 44 A su vez, el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, establece las atribuciones de las Secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: ARTÍCULO 18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las secciones tendrán las siguientes funciones: SECCIÓN PRIMERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones: 1. De la nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás secciones; 2. Los electorales de competencia del tribunal; 3. Los promovidos por el Gobernador de Cundinamarca, los alcaldes de mismo departamento o el del Distrito Especial de Bogotá, en los actos contemplados en los artículos 249 del Decreto-Ley 1222 de 1986 y 101 del Decreto-Ley 1333 de 1986; 4. Las observaciones formuladas a los acuerdos municipales o distritales y a los actos de los alcaldes, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad;Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

5. Las objeciones a los proyectos de ordenanza o de acuerdo, en los casos previstos en la ley; 6. Los conflictos de competencia administrativa asignados al tribunal; 7. La revisión de contratos, de conformidad con la ley; 8. Los recursos de insistencia en los casos contemplados en la Ley 57 de 1985, y 9. De los demás asuntos de competencia del Tribunal, cuyo conocimiento no esté atribuido a las otras secciones. (…) SECCION CUARTA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos: 1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones. 2. De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley. PARÁGRAFO. Cada Sección designará y removerá el personal que le corresponde, de conformidad con la ley. (Subrayado fuera de texto). Así, la competencia para conocer del presente proceso debiera corresponder al Juzgado 2º Administrativo del Circuito Bogotá que según la distribución del Acuerdo PSAA06-3345 de 2006 le compete conocer de los asuntos que a su vez conoce la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de no ser por la ocurrencia de la prorrogabilidad de la competencia como se pasa a explicar. Sobre el particular se tiene que, el artículo 16 del C.G.P, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A., dicta: “Artículo16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo

y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente.” De la norma transcrita se puede concluir: en primer lugar, que la jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. En segundo lugar, que la falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo delTribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

proceso. Y en tercer lugar que, cuando se alegue oportunamente, lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente. Por consiguiente, si: i) el juez de manera oficiosa, previo a admitir la demanda, no decide remitirla al funcionario judicial que considera competente para conocer del asunto; (ii) los sujetos procesales, o el Ministerio Público no interpone recurso de reposición contra el auto admisorio, (iii) o dentro del término de contestación de la demanda, la parte demandada no interpone la excepción previa de falta de competencia, para que sea decidida, en la propia fase introductoria del proceso (fase escrita), o en la respectiva audiencia inicial, precluye su oportunidad procesal y por mandato legal, se entiende prorrogada la competencia; sin que con posterioridad pueda plantearse nulidad o conflicto de competencia alguno. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades2 en las que ha señalado que la competencia por factores distintos al subjetivo o el funcional, es prorrogable, salvo que se cuestione: al momento de la admisibilidad de la demanda; mediante recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda; o mediante excepción formulada por la parte demandada. Expresamente señaló: “En resumen, frente a la falta de competencia tenemos que los momentos oportunos y los efectos de su determinación se pueden sintetizar de la siguiente manera: - Si se determina la falta de competencia al momento de decidir sobre la admisión de la demanda, el juez, la sala o sección lo remitirá al que considere competente para ello, para lo cual se hará uso de lo regulado en el artículo 158 del CPACA. - Si el despacho judicial deja pasar tal oportunidad, la parte demandada o el agente del Ministerio Público podrán, vía recurso de reposición contra el auto admisorio – art.

que considere competente para ello, para lo cual se hará uso de lo regulado en el artículo 158 del CPACA. - Si el despacho judicial deja pasar tal oportunidad, la parte demandada o el agente del Ministerio Público podrán, vía recurso de reposición contra el auto admisorio – art. 242 del CPACA-, hacer notar tal falencia y pedir la remisión. -Si esta oportunidad tampoco se aprovechó para tal efecto, podrá proponerse la irregularidad como excepción previa, al tenor del artículo 131 numeral 1º del CGP en armonía con el artículo 175 del CPACA, la cual -de prosperardará lugar a la remisión del proceso al competente. De no procederse conforme lo anterior, es decir, no remitir de oficio el proceso, no recurrirse el auto admisorio o no proponerse la excepción previa, surgen varias situaciones a saber: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 3 de marzo de 2016, C.P.: William Hernández Gómez; número único de radicación: 05001-33-33-027-2014-00355-01(1997-14); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 18 de diciembre de 2019, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00244-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 14 de noviembre de 2019, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés;

número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00461-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 3 de marzo de 2020, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00182-00,Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

• Si se trata de falta de competencia por factores diferentes al subjetivo o funcional, la competencia se prorroga y la irregularidad se sanea, por tanto no podrá generarse la remisión del proceso a voces del artículo 139 inciso segundo del CGP. - Si la falta de competencia se origina por los factores subjetivo o funcional, ello podrá originar que en cualquier momento del proceso este se remita al que se sí lo sea, en la medida en que no podrá ser fallado el asunto por un funcionario incompetente por estos factores, so pena de que se originare la causal de nulidad del fallo (artículos 16 y 138 inciso primero del CGP). En síntesis, es claro que la “falta de competencia” por factores distintos al subjetivo y funcional, a voces de las nuevas disposiciones procesales, no constituye una causal de nulidad, sino que genera una irregularidad que se entiende subsanada, si no se utilizaron oportunamente los mecanismos que para tal efecto regulan las normas procesales, tales como la orden de remisión por competencia en forma oficiosa al momento de decidir sobre la admisión, el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda o la excepción previa de ser procedente (…)11” (Negrillas fuera de texto). De la anterior cita jurisprudencial, se extrae que además de ser preclusiva la oportunidad para declarar la falta de competencia, por factores distintos al subjetivo o funcional, no es de recibo aceptar, que se puede estudiar en cualquier estado del proceso, como saneamiento del mismo, por cuanto la prórroga de competencia no constituye un vicio procesal, ni tampoco genera sentencias inhibitorias; por el contrario, es una medida prevista por el legislador, para subsanar aspectos relacionados con la competencia, que no fueron alegados en la oportunidad procesal pertinente. Ahora, para verificar si operó esta figura en el caso concreto, se tiene que: • En primer lugar, el Juzgado 41º Administrativo del

prevista por el legislador, para subsanar aspectos relacionados con la competencia, que no fueron alegados en la oportunidad procesal pertinente. Ahora, para verificar si operó esta figura en el caso concreto, se tiene que: • En primer lugar, el Juzgado 41º Administrativo del Circuito Bogotá declaró su falta de competencia alegando el factor funcional, no obstante, de los argumentos que sustentan su decisión entiende este Despacho que se refiere es al factor objetivo, es decir, a la naturaleza del asunto. • En segundo lugar, se precisa que ninguno de los extremos procesales cuestionó la competencia del Juez 41º Administrativo del Circuito Bogotá, para conocer del asunto, dentro de las oportunidades procesales pertinentes. • Y en tercer lugar, la presente actuación procesal se encontraba en la etapa de proferir sentencia de primera instancia de no ser por el auto de 25 de julio de 2023, mediante cual se propuso el conflicto negativo deTribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

competencia, pero además se dejó sin efectos la providencia de 19 de mayo de 2023 que fijó el litigio, declaró agotada la etapa de conciliación, incorporó al proceso los documentos aportados, declaró clausurada la etapa probatoria y corrió traslado para alegar de conclusión. Conforme a lo expuesto, se tiene que, dado que el Juzgado 41º Administrativo del Circuito Bogotá no declaró su falta de competencia oportunamente, se configuró la conducta procesal de prorrogabilidad de competencia, figura que ni el funcionario judicial ni la partes pueden desconocer. En consecuencia, considera este Despacho que el proceso deberá seguir en conocimiento del Juzgado 41º Administrativo del Circuito Bogotá, independientemente que por la naturaleza del asunto, el proceso lo debiera conocer el Juzgado 2º Administrativo del Circuito del circuito de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, R E S U E L V E: PRIMERO: DECLARAR que en el presente caso se ha configurado procesalmente la prorrogabilidad de la competencia del Juzgado 41º Administrativo del Circuito de Bogotá. SEGUNDO: en consecuencia, para efectos de DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 2º y 41º Administrativo del Circuito de Bogotá, se dispone que el presente proceso debe seguir en conocimiento del Juzgado 41º Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO: En consecuencia, por Secretaría General de este Tribunal REMÍTASE el presente expediente al Juzgado 41º Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia. CUARTO: por Secretaría General de este Tribunal COMUNÍQUESE lo aquí decidido al Juzgado 2º Administrativo del Circuito de

por Secretaría General de este Tribunal REMÍTASE el presente expediente al Juzgado 41º Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia. CUARTO: por Secretaría General de este Tribunal COMUNÍQUESE lo aquí decidido al Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá.Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado Electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CONSTANCIA: Esta providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado adscrito a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.