TA CUN - 25000-23-24-000-2000-00511-01-(03-08-2006)

CONTADOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – Sanción. Diferencias en el balance / GESTION FISCAL – Finalidad. Concepto / CONTROL FISCAL. CONTROL FINANCIERO – Definición / CONTADOR GENERAL – No es sujeto de control fiscal, al no ejercer funciones de gestión fiscal / CONTRALORIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO – Incompetente para sancionar a Contralora General Así mismo determina que el fin de la gestión fiscal es el de asegurar que el manejo de los recursos y los bienes de la nación se efectúe tanto por las entidades que conforman la administración pública como por los particulares que los lleguen a tener a su cargo, en la forma más conveniente para la obtención de los mejores resultados. De manera que el concepto de gestión fiscal se circunscribe a la administración o manejo de los bienes o fondos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. Y el de control fiscal se concreta en la vigilancia que ejercen los entes a quienes la ley les atribuyó esta competencia específica, sobre los sujetos que desarrollan gestión fiscal, dentro de un campo precisamente delimitado. Para efectos del ejercicio del control fiscal se permite la aplicación de sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno (artículo 9º de la ley 42 de 1993). conforme con el artículo 10 de la mencionada ley, el control financiero es el examen que se realiza, con base en normas de auditoría de aceptación general,

cuentas y la evaluación del control interno (artículo 9º de la ley 42 de 1993). conforme con el artículo 10 de la mencionada ley, el control financiero es el examen que se realiza, con base en normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el contador general. La señora (…) como contadora general del departamento, fue sancionada por supuestas irregularidades en los balances correspondientes a los años 1997 y 1998, los cuales fueron presentados en cumplimiento de un deber de carácter administrativo que comporta el ejercicio de la actividad técnico – contable, más no tipo fiscal, pues su ejecución en ningún momento implica para el contador el manejo de fondos o bienes del estado. Por tanto, al no ejercer funciones de gestión fiscal, no es sujeto de control fiscal, y si en el desarrollo de la actividad técnico – contable, se presentaren ciertas irregularidades, las consecuencias que se generarían serían de tipo disciplinario y/o penal, más no fiscal. En consecuencia, la contraloría general del departamento carecía de competencia para sancionar a la actora, pues como Contadora G eneral de Cundinamarca no ejerció funciones de gestión fiscal. Por tanto, se declarará la nulidad de las

para sancionar a la actora, pues como Contadora G eneral de Cundinamarca no ejerció funciones de gestión fiscal. Por tanto, se declarará la nulidad de las resoluciones números 1095, del 16 de diciembre de 1999, y 0070, del 29 de marzo de 2000, expedidas por la Contraloría general de Cundinamarca, a través de las cuales se sancionó a la demandante con multa de $8.352.000.oo.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERASUBSECCION “A” Bogotá D.C, tres (3) de agosto de dos mil seis (2006).

Magistrado ponente: DR. WILLIAM GIRALDO GIRALDO Expediente: 25000-23-24-000-2000-00511-01

Demandante: YOLANDA BERNAL JIMENEZ

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE DEPARTAMENTO

CUNDINAMARCA

Asunto: Fallo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a dictar sentencia dentro del proceso promovido por la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ, a través de apoderada, mediante demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I) ANTECEDENTES

1. DEMANDA

A. PRETENSIONES (Fl. 7).

La señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ, a través de apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende lo siguiente: 1º. Que se declare la nulidad de la Resolución No.1095, del 16 de diciembre de 1999, proferida por el Contralor General de Cundinamarca, a través de la cual

la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende lo siguiente: 1º. Que se declare la nulidad de la Resolución No.1095, del 16 de diciembre de 1999, proferida por el Contralor General de Cundinamarca, a través de la cual impuso una sanción de multa a la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ, en calidad de Contadora del Departamento, por valor de $8.352.000.oo. 2º. Que se declare la nulidad de la Resolución No.070, del 29 de marzo de 2000, proferida por el Contralor General de Cundinamarca, por medio de la cual, al resolver, recurso de reposición, se confirmó la sanción impuesta en la resolución anterior. 3º. A título de restablecimiento del derecho pide que se ordene la devolución del dinero pagado en razón a la multa impuesta mediante los actos que se demandan. 4º. Se condene a la demandada al pago de las costas y gastos procesales.

B. HECHOS Las anteriores pretensiones se fundamentan en los hechos relevantes, resumidos de la siguiente manera: 1º. A la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ, en calidad de Contadora General del departamento de Cundinamarca, le corresponde la presentación del balance general del departamento, para lo cual debe recaudar información mensual de diferentes dependencias. Adicionalmente, para efectos del balance consolidado,recibe información del Fondo Educativo de Cundinamarca, de la Secretaría de Salud, y de los Hospitales de Primer Nivel y de los Colegios departamentales. 2º. Verificada la anterior información se registra y se elabora un balance de

Salud, y de los Hospitales de Primer Nivel y de los Colegios departamentales. 2º. Verificada la anterior información se registra y se elabora un balance de prueba. Luego el balance trimestral es suscrito por el Contador General, el Secretario de Hacienda y el Gobernador de Cundinamarca, para ser enviado a la Contaduría General de la Nación, a la Contraloría Departamental y al Banco de la República. 3º. La función del Contador General del departamento se circunscribe a recibir, verificar, registrar, consolidar y enviar a otros organismos la información que se recauda. 4º. En ejercicio de la funciones antes descritas, la señora BERNAL JIMENEZ presentó los balances del departamento de Cundinamarca correspondientes a las vigencias de 1997 y 1998. 5º. Mediante la Resolución número 1095, del 16 de diciembre de 1999, el Contralor General del departamento de Cundinamarca sancionó con multa a la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ, en calidad de contadora, por cuanto consideró que existían deficiencias en el balance de 1997, las cuales no fueron superadas en el año 1998, haciendo más grave la situación contable y financiera del departamento. 6º. Contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y apelación, siendo resuelto el primero a través de la Resolución número 070, del 29

de marzo de 2000, en el sentido de confirmar la decisión inicial.

C. NORMAS VIOLADAS Las normas que se dicen violadas por la Contraloría de Cundinamarca al expedir las resoluciones demandadas son los artículos 268, numeral 5º de la Constitución Política; 101 de la Ley 42 de 1993; 4º de la Ley 298 de 1996; y 34 de la Ordenanza 38 de 1992.

2. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda, una vez subsanada y definida controversia sobre la caución, fue admitida mediante providencia, en la cual, también, se negó la suspensión provisional de los actos acusados.

La notificación del auto admisorio al Contralor General de Cundinamarca se efectuó personalmente el 6 de agosto de 2001, y la fijación en lista, por el término de diez días, se hizo el 27 de agosto de ese mismo año. Las pruebas fueron decretadas, y vencido el término probatorio se ordenó el traslado a las partes para alegar de conclusión. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El escrito de contestación de la demanda, presentado por la Contraloría de Cundinamarca, no se tiene en cuenta por extemporáneo.4. ALEGATOS DE CONCLUSION Al descorrer el traslado ordenado por auto del 4 de noviembre de 2004, la Contraloría de Cundinamarca alegó de conclusión mediante escrito que obra a folios 146 a 169 del cuaderno principal, en el que reafirma la legalidad de los actos

Contraloría de Cundinamarca alegó de conclusión mediante escrito que obra a folios 146 a 169 del cuaderno principal, en el que reafirma la legalidad de los actos administrativos que se demandan. Precisa, - en un libelo al que realmente le da el alcance de contestación de la demanda-, en términos generales, que la sanción impuesta a la actora obedeció al no acatamiento de las recomendaciones dadas por la Contraloría de Cundinamarca, más no a las dificultades en la recaudación en la información que requería como Contadora del departamento, circunstancias que no son debatidas en el libelo demandatorio. La actora no alegó de conclusión. El Agente del Ministerio Público guardó silencio. Al no observarse causal de nulidad que pueda afectar en todo o en parte lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes,

II) CONSIDERACIONES

A. FIJACIÓN DEL LITIGIO.

De acuerdo con los hechos de la demanda y los actos acusados, es evidente que lo que se debate en el caso sublite es si la Contraloría de Cundinamarca tenía competencia para sancionar a la demandante, pues, según la actora, como Contadora General del Departamento no ejerció gestión fiscal, y en el evento de que resultase vulnerada alguna norma que regule la gestión contable de las entidades públicas, le correspondería al Contador General de la Nación, por

disposición del artículo 4º de la Ley 298 de 1996, imponer las sanciones de ley. Igualmente se plantea la violación del derecho al debido proceso por cuanto no se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas y solicitadas con el recurso de reposición interpuesto contra el acto inicial, lo que condujo a que se confirmara la sanción impuesta. Para dirimir el conflicto el Tribunal se apoya en el acervo útil y pertinente, conformado por los siguientes medios de convicción: 1º. Oficio del 23 de junio de 1999, a través del cual la comisión que realizó la auditoría al balance general del departamento a 31 de diciembre de 1998, comunicó al Contralor General de Cundinamarca reiterados errores en la contabilidad del departamento, y la falta de acción para subsanar las deficiencias señaladas, de lo cual sería responsable la doctora YOLANDA BERNAL JIMENEZ, como Contadora General del departamento. 2º. Mediante auto del 8 de julio de 1999 el Contralor General de Cundinamarca inició proceso administrativo en contra de la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ, en su condición de Contadora General del departamento, por “…incurrir reiteradamente en errores y no adelantar las acciones tendientes a subsanar deficiencias señaladas por la Contraloría, en la contabilidad del departamento, así como por no atender requerimientos escritos para aclarar

subsanar deficiencias señaladas por la Contraloría, en la contabilidad del departamento, así como por no atender requerimientos escritos para aclarar puntos referentes a los estados financieros a 31 de diciembre de 1998…”. 3º. Con escrito de fecha 8 de julio de 1999 la Contraloría General de Cundinamarca comunicó a la señora BERNAL JIMENEZ sobre la apertura del proceso administrativo sancionatorio, y le concedió un plazo de 10 días para ejercer su derecho a la defensa, para lo cual, si lo consideraba pertinente, podía solicitar y allegar pruebas, y conocer y controvertir las aportadas. 4º. El anterior requerimiento fue atendido por la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ a través del escrito radicado el 30 de julio de 1999. (Fls. 332 a 359 del cuaderno de antecedentes). 5º. Resolución número 1095, del 16 de diciembre de 1999, mediante la cual el Contralor General de Cundinamarca impuso a la señora YOLANDA BERNAL JIMNEZ en su calidad de Contadora del departamento, una sanción de multa por valor de $8.352.000.oo. 6º. Escrito contentivo de los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la decisión contenida en el acto anterior. 7º. Resolución número 070, del 29 de marzo de 1999, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmarla.

B. PERFIL DE LOS ACTOS ACUSADOS.

la decisión contenida en el acto anterior. 7º. Resolución número 070, del 29 de marzo de 1999, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmarla.

B. PERFIL DE LOS ACTOS ACUSADOS.

Resolución No.1095, del 16 de diciembre de 1999, proferida por el Contralor General de Cundinamarca, a través de la cual sancionó a la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ con multa de $8.352.000.oo, en su calidad de Contadora del Departamento, toda vez que en el proceso contable llevado a cabo durante los períodos de 1997 y 1998, incurrió en deficiencias e inconsistencias reflejando errores significativos en los estados financieros, e “… hizo caso omiso a las observaciones hechas por esta Contraloría, además incumplió con la normatividad y conceptos expedidos por la Contaduría General de la Nación, e igualmente incumplió la Ley 43 de 1990, en el artículo 10, relativo a la fe pública…”. Resolución No. 0070, del 29 de marzo de 2000, mediante la cual el Contralor de Cundinamarca resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo anterior, en el sentido de confirmar la decisión contenida en la resolución recurrida, toda vez que consideró que el recurso se fundamentó en apreciaciones subjetivas que no alcanzaron a desvirtuar los argumentos técnicos que dieron origen a la imposición de la sanción.

C. CARGOS (Fls. 22 a 27).

Para efectos de controvertir los actos acusados la actora formula los cargos de falta de competencia y violación al debido proceso.

que dieron origen a la imposición de la sanción.

C. CARGOS (Fls. 22 a 27).

Para efectos de controvertir los actos acusados la actora formula los cargos de falta de competencia y violación al debido proceso. FALTA DE COMPETENCIA.Aduce la libelista que en calidad de Contadora del Departamento de Cundinamarca no ejerció ninguna gestión fiscal, toda vez que no manejó fondos ni bienes del Estado, y, por tanto, la Contraloría de Cundinamarca no es competente para imponer sanciones derivadas del ejercicio de la profesión de contaduría. Precisa que en el evento de que se comprobara la violación de alguna norma contable en los estados financieros, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 298 de 1996, la competencia para imponer sanciones está asignada al Contador General de la Nación, y no a las Contralorías. De manera que la demandada al atribuirse funciones que no le han sido asignadas, vulneró los artículos 268, numeral 5º de la Constitución Política; 101 de la Ley 42 de 1993; 4º de la Ley 298 de 1996; y 34 de la Ordenanza 38 de 1992. Análisis de la Sala. En la Constitución Política de 1991 se reconoce expresamente la función de control fiscal, como una actividad independiente y autónoma que obedece a la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los recursos públicos, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares.

política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los recursos públicos, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares. El artículo 267 ibídem asigna a la Contraloría General de la República el control fiscal de la gestión de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, el cual es ejercido en forma selectiva y posterior. Y en virtud del artículo 272 superior, en los departamentos, distritos y municipios donde haya contraloría, a éstas les corresponde la vigilancia de la gestión fiscal. La Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, señala como sujetos de control fiscal, entre otros, en el orden territorial, a los organismos que integran la estructura de la administración departamental y municipal y las entidades de este orden. Así mismo determina que el fin de la gestión fiscal es el de asegurar que el manejo de los recursos y los bienes de la Nación se efectúe tanto por las entidades que conforman la administración pública como por los particulares que los lleguen a tener a su cargo, en la forma más conveniente para la obtención de los mejores resultados. De manera que el concepto de gestión fiscal se circunscribe a la administración o manejo de los bienes o fondos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. Y el de control fiscal se concreta en la vigilancia que ejercen los entes a quienes la ley les atribuyó esta competencia específica, sobre los sujetos que desarrollan gestión fiscal, dentro de un campo precisamente delimitado.

disposición. Y el de control fiscal se concreta en la vigilancia que ejercen los entes a quienes la ley les atribuyó esta competencia específica, sobre los sujetos que desarrollan gestión fiscal, dentro de un campo precisamente delimitado. Para efectos del ejercicio del control fiscal se permite la aplicación de sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno (artículo 9º de la Ley 42 de 1993).Conforme con el artículo 10 de la mencionada ley, el control financiero es el examen que se realiza, con base en normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General. En el caso propuesto se tiene que la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ como Contadora General del departamento fue sancionada por la Contraloría General de Cundinamarca en razón a que “… En el dictamen al balance de 1997 la Contraloría indicó puntualmente diversas deficiencias e inconsistencias encontradas en el proceso contable y en las cifras arrojadas, las cuales se reflejaban en errores significativos en los estados financieros, que debían conllevar a correcciones y ajustes en los mismos. En el desarrollo de la auditoría

reflejaban en errores significativos en los estados financieros, que debían conllevar a correcciones y ajustes en los mismos. En el desarrollo de la auditoría al balance de 1998, la Contraloría encontró que tales situaciones no solo no fueron subsanadas, sino que se repetían y aumentaban, haciendo lógicamente más grave la situación contable y financiera del Departamento, así como más difícil la acción de auditaje. Así lo detallaron los funcionarios que practicaron la auditoría, mediante oficio del 23 de junio de 1999…”. De manera que la señora BERNAL JIMENEZ como Contadora General del Departamento, fue sancionada por supuestas irregularidades en los balances correspondientes a los años 1997 y 1998, los cuales fueron presentados en cumplimiento de un deber de carácter administrativo que comporta el ejercicio de la actividad técnico – contable, más no tipo fiscal, pues su ejecución en ningún momento implica para el Contador el manejo de fondos o bienes del Estado. Las funciones de la Contadora General se materializaba en la recepción y registro de información remitida por diferentes dependencias del departamento, contenida en documentos que ella no elaboraba. Y en organizar y sistematizar esa información para recogerla en estados financieros y balances, que reflejarían la gestión financiera y fiscal del departamento y el resultado de las mismas, las que no están a cargo de la Contadora del ente territorial. Por tanto, al no ejercer funciones de gestión fiscal, no es sujeto de control fiscal, y si en el desarrollo de la actividad técnico – contable, se presentaren ciertas

no están a cargo de la Contadora del ente territorial. Por tanto, al no ejercer funciones de gestión fiscal, no es sujeto de control fiscal, y si en el desarrollo de la actividad técnico – contable, se presentaren ciertas irregularidades, las consecuencias que se generarían serían de tipo disciplinario y/o penal, más no fiscal. Esta funcionaria está sujeta a un control administrativo disciplinario a cargo del departamento, o de la Procuraduría, relativo a la inobservancia de las normas que regulan su desempeño. Y a un control a cargo del Contador General de la Nación, por mandato de la ley 298 de 1996 y las normas que la reglamentan o desarrollan, relacionado con el desconocimiento de las prescripciones sobre el manejo de la contabilidad en las entidades públicas. También, como profesional de la Contaduría, a la vigilancia de la Junta Central de Contadores (Ley 43 de 1990).

Dentro de este universo de control no cabe la Contraloría ejerciendo control fiscal.En este sentido el Honorable Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil-, en sentencia del 31 de julio de 1997, con ponencia del doctor LUIS CAMILO OSORIO ISAZA, precisó lo siguiente: “… Los estados contables de una entidad pública, presentados por su representante legal con la respectiva certificación del contador público, gozan de la presunción de legalidad. Tales estados contables, según la hipótesis planteada en la consulta, si no reflejan razonablemente en criterio de la Contraloría el resultado de las operaciones, ni los cambios en la situación financiera de la entidad, o

Tales estados contables, según la hipótesis planteada en la consulta, si no reflejan razonablemente en criterio de la Contraloría el resultado de las operaciones, ni los cambios en la situación financiera de la entidad, o impiden realizar cualquier inferencia lógica o prueba de auditoria para verificar su validad, también en este evento la presunción de legalidad debe ser desvirtuada. La actuación que conduce a la elaboración y presentación de los estados financieros es una actuación administrativa y no de gestión fiscal; en consecuencia corresponde al Contador General de la Nación y no a la Contraloría formular observaciones o promover investigaciones disciplinarias (leyes 43/90 y 200/95) o penales….”. En consecuencia, la Contraloría General del Departamento carecía de competencia para sancionar a la actora, pues como Contadora General de Cundinamarca no ejerció funciones de gestión fiscal. Por tanto, se declarará la nulidad de las Resoluciones números 1095, del 16 de diciembre de 1999, y 0070, del 29 de marzo de 2000, expedidas por la Contraloría General de Cundinamarca, a través de las cuales se sancionó a la demandante con multa de $8.352.000.oo. A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la entidad demandada devolver a la demandante el valor que hubiere pagado de la multa impuesta a través de los actos acusados. Por razones de economía procesal y al ser ya desvirtuada la presunción de

A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la entidad demandada devolver a la demandante el valor que hubiere pagado de la multa impuesta a través de los actos acusados. Por razones de economía procesal y al ser ya desvirtuada la presunción de legalidad que amparaba los actos acusados, la Sala se releva de despachar el cargo restante. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCION “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. Declárese la nulidad de la Resoluciones números 1095, del 16 de diciembre de 1999, y 0070, del 29 de marzo de 2000, expedidas por la Contraloría General de Cundinamarca, a través de las cuales se sancionó a la demandante con multa de $8.352.000.oo. SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la Contraloría General de Cundinamarca devolver a la señora YOLANDA BERNAL JIMENEZ el valor que hubiere pagado de la multa impuesta a través de los actos acusados. TERCERO. Sin condena en costas.CUARTO. Si hubieren remanentes de lo consignado para gastos del proceso, le serán reembolsados a la demandante. QUINTO. Una vez ejecutoriado este fallo, archívese el expediente, previas las

anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha, mediante Acta No.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Magistrado

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Magistrada

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Magistrado