TA CUN - 25000-23-24-000-2005-00436-01-(18-08-2005)

FACULTAD IMPOSITIVA TERRITORIAL – Alcance / AUTONOMIA

TRIBUTARIA MUNICIPAL – Alcance / PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL – Simplificación / SANCIONES TRIBUTARIAS – Disminución del monto En materia impositiva, ha primado el criterio unitario, en donde el legislativo ostenta la facultad impositiva, quedando un ámbito de competencia residual a los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas, quienes deberán administrar sus tributos de conformidad con el marco constitucional y legal, sin que se puedan superar dichos límites. De otra parte, en lo que respecta al procedimiento tributario, el legislador ha establecido puntuales disposiciones en relación con la forma en que se debe ejercer la competencia conjunta entre el legislador y las corporaciones de representación popular al interior de cada entidad territorial. Por lo tanto, el presente asunto deberá ser analizado bajo los criterios fijados por el legislador en esas reglas jurídicas y los parámetros jurisprudenciales determinados por la corte constitucional. El artículo 59 de la ley 788 de 2002 preceptúa lo siguiente: “Procedimiento tributario territorial. los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. el monto de las sanciones y el

sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. el monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos” (resalta la sala). La norma transcrita radicó en cabeza de las entidades territoriales la facultad de disminuir en materia sancionatoria tributaria, el monto de las multas respectivas y la simplificación del procedimiento para su imposición, reiterado ello con la precisión conceptual de la corte constitucional en el análisis de constitucionalidad del citado artículo 59 ... Verificado lo dispuesto por el artículo objeto del cuestionamiento de legalidad, se tiene que éste reguló la sanción por extemporaneidad en la presentación de la declaración privada de cualquiera de los impuestos Municipales de Tabio, estableciéndola en una suma equivalente a cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes, es decir, en la suma de $50.866,oo m/cte. Confrontada la norma acusada con el artículo 639 del estatuto tributario nacional, se tiene que la sanción aprobada por el acuerdo 029 del Concejo Municipal de Tabio, se encuentra por debajo del tope consagrado por la ley; por lo tanto, el concejo no excedió su competencia de conformidad con el marco establecido porla ley 788 de 2002; por el contrario, la regulación analizada se ajusta a los parámetros de autonomía reconocida constitucionalmente a favor del municipio,

concejo no excedió su competencia de conformidad con el marco establecido porla ley 788 de 2002; por el contrario, la regulación analizada se ajusta a los parámetros de autonomía reconocida constitucionalmente a favor del municipio, por lo que la sala encuentra infundadas las observaciones presentadas por la entidad del orden departamental.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil cinco (2005)

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Expediente: No. 25000-23-24-000-2005-00436-01

Demandante: SECRETARIO DE GOBIERNO

DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE TABIO

(CUNDINAMARCA) Referencia: OBSERVACIONES Procede la Sala a resolver las observaciones presentadas por el Secretario de Gobierno de Cundinamarca, en ejercicio de las facultades delegadas mediante el decreto 00207 del 31 de enero de 2002 y, para los fines previstos en el artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política y en el artículo 118 del decreto ley 1333 de 1986 , en contra del artículo 6º del acuerdo municipal No. 29 de 22 de noviembre 2004 del Concejo Municipal de Tabio, este último “Por medio del cual se modifica el acuerdo municipal No. 23 de 2001, y se dictan otras disposiciones en materia tributaria.”

I. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El escrito de observación está dirigido, exclusivamente, a censurar la legalidad del artículo sexto del acuerdo 29 de 2004 del Concejo Municipal de Tabio, bajo

los siguientes argumentos:

I. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El escrito de observación está dirigido, exclusivamente, a censurar la legalidad del artículo sexto del acuerdo 29 de 2004 del Concejo Municipal de Tabio, bajo

los siguientes argumentos:

1. Norma objeto de la observación “ARTÍCULO SEXTO.- Modificar el Artículo 245 del Acuerdo No.

23 de 2001, el cual quedará así: ARTÍCULO 245º.- SANCIÓN MÍNIMA POR EXTEMPORANEIDAD.- El contribuyente que incumplacualquiera de los plazos previstos para la presentación de la declaración tributaria de impuesto predial, tendrá una sanción por extemporaneidad, de cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes.” (fls. 10 y 11).

2. Normas legales presuntamente violadas Señala la entidad observante como presuntamente vulnerados los artículos 639 y 641 del Estatuto Tributario Nacional (decreto 624 de 1989).

Disponen los artículos mencionados lo siguiente: Artículo 639.- Sanción Mínima. El valor mínimo de cualquier sanción, incluidas las sanciones reducidas, ya sea que deba liquidarla la persona o entidad sometida a ella, o la administración de impuestos será equivalente a la suma de diez mil pesos.1 “Artículo 641.- Extemporaneidad en la presentación. Las personas o entidades obligadas a declarar, que presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea, deberán liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, equivalente al cinco (5%) del total del

personas o entidades obligadas a declarar, que presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea, deberán liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, equivalente al cinco (5%) del total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración tributaria, sin exceder del ciento por ciento (100%) del impuesto o retención según el caso. En la aprobación del artículo 6 del acuerdo 29 de 2004 se incluyó, en un mismo articulado, la sanción mínima y la de extemporaneidad, con lo cual se desconoció abiertamente los artículos 639 y 641 del Estatuto Tributario Nacional, en la medida que en dichas normas se estableció la sanción mínima para el año 2005 en la suma de $191.000, así como para los supuestos de extemporaneidad, la que no puede ser inferior al 5% ni superior al 100%.

II. CONSIDERACIONES

1. Planteamientos generales De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, corresponde a los gobernadores departamentales2 revisar los actos de los concejos y de los alcaldes municipales y, por motivos de 1 El decreto 4344 de 2004, actualizó la mencionada suma para el año 2005 actualizándola a $191.000,oo2 El Gobernador de Cundinamarca, mediante decreto número 00207 de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la ley 489 de 1998, delegó en la Secretaría de Gobierno del Departamento

$191.000,oo2 El Gobernador de Cundinamarca, mediante decreto número 00207 de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la ley 489 de 1998, delegó en la Secretaría de Gobierno del Departamento la facultad de que trata el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, acto éste que fue allegado al expediente (fls. 21 y 22).inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre la validez de los mismos. Por su parte, en el artículo 82 de la ley 1 36 de junio 2 de 1994 3, se prevé que dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción de los acuerdos municipales, el alcalde debe enviar copia de dichos actos al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. En este contexto, para determinar la legalidad o no del acuerdo municipal impugnado, es necesario revisar lo siguiente: 1) Como antes se señaló, el Secretario de Gobierno de Cundinamarca remitió a este tribunal el acuerdo No. 029 de 22 de noviembre de 2004 expedido por el concejo municipal de Tabio (Cundinamarca).

1. La censura como se detalló anteriormente, se concreta sobre el artículo 6º del acuerdo 029 de 2004. 3) Por lo tanto, el análisis se limitará, tal y como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la jurisprudencia y la doctrina, al contenido esbozado en el concepto de la violación y, por lo tanto, única y exclusivamente frente a los cargos

1. Por lo tanto, el análisis se limitará, tal y como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la jurisprudencia y la doctrina, al contenido esbozado en el concepto de la violación y, por lo tanto, única y exclusivamente frente a los cargos formulados por el observante, por lo que habrá de predicarse la existencia de la cosa juzgada con efectos relativa frente a las censuras no analizadas por el Tribunal en el presente fallo, pudiendo ser nuevamente objeto de pronunciamientos posteriores4. 4) Los cargos deberán ser atendidos en forma tal, que se permita determinar si existe o no violación de las disposiciones constitucionales y/o legales que regulan las competencias asignadas desde la propia Carta Política a la Nación y al resto de entidades territoriales en materia tributaria5.

2. Las competencias tributarias de la entidad territorial municipal 3 Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 4 “(...) la nulidad pedida tan solo producirá efectos de cosa juzgada erga omnes en relación con la causa petendi juzgada, y no con otros aspectos o irregularidades del mismo, que podrán ser invocados en nuevas acciones de nulidad contra el acto administrativo, sin que esto perturbe los efectos de la cosa juzgada. La razón resulta elemental: en tratándose de acciones objetivas, lo que se espera es que el orden jurídico no se vea alterado con la vigencia de actos desconocedores de la legalidad y finalidades

juzgada. La razón resulta elemental: en tratándose de acciones objetivas, lo que se espera es que el orden jurídico no se vea alterado con la vigencia de actos desconocedores de la legalidad y finalidades estatales. En ese sentido, si el asunto tan solo ha sido juzgado en razón de unas específicas imputaciones, la decisión sobre las mismas no puede abarcar o comprender el inmenso universo de otras posibles imputaciones o acusaciones... ” (Santofimio, Orlando “ Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo III, Edit. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Pág. 596). 5 “ En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga la atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera autónoma. De otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las rentas nacionales...” Corte Constitucional - Sentencia C-219 de 1997.Con la Constitución Política de 1991 se abrió un proceso de descentralización, en virtud del cual se otorgó un mayor grado de autonomía e independencia a las entidades territoriales. El artículo 1º constitucional define al Estado

en virtud del cual se otorgó un mayor grado de autonomía e independencia a las entidades territoriales. El artículo 1º constitucional define al Estado Colombiano como una república unitaria, pero, a la vez reconoce la autonomía de las mencionados entes, para lo cual se les entregó una serie de potestades, entre ellas la posibilidad de gobernarse por sus propias autoridades; ejercer las competencias que les correspondan; administrar sus propios recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales (artículo 287 de la C.P.). Se observa por lo tanto, una tensión entre los principios constitucionales correspondientes a la república unitaria descentralizada, con el principio de autonomía de las entidades territoriales, por lo que ha correspondido a la ley, la jurisprudencia y doctrina efectuar una ponderación de los mismos, a efectos de evitar una confrontación irregular de competencias. En materia impositiva, ha primado el criterio unitario, en donde el legislativo ostenta la facultad impositiva, quedando un ámbito de competencia residual a los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas, quienes deberán administrar sus tributos de conformidad con el marco constitucional y legal, sin que se puedan superar dichos límites. De otra parte, en lo que respecta al procedimiento tributario, el legislador ha establecido puntuales disposiciones en relación con la forma en que se debe ejercer la competencia conjunta entre el legislador y las corporaciones de representación popular al interior de cada entidad territorial. Por lo tanto, el presente asunto deberá ser analizado bajo los criterios fijados por el legislador

ejercer la competencia conjunta entre el legislador y las corporaciones de representación popular al interior de cada entidad territorial. Por lo tanto, el presente asunto deberá ser analizado bajo los criterios fijados por el legislador en esas reglas jurídicas y los parámetros jurisprudenciales determinados por la Corte Constitucional.

3. El caso concreto El artículo 59 de la ley 788 de 2002 preceptúa lo siguiente: “PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”6 (resalta la Sala). 6 Norma declarada exequible mediante sentencia C-1114 de 2003 M.P. Jaime Córdoba TriviñoLa norma transcrita radicó en cabeza de las entidades territoriales la facultad de disminuir en materia sancionatoria tributaria, el monto de las multas respectivas y la simplificación del procedimiento para su imposición, reiterado ello con la precisión conceptual de la Corte Constitucional en el análisis de

de disminuir en materia sancionatoria tributaria, el monto de las multas respectivas y la simplificación del procedimiento para su imposición, reiterado ello con la precisión conceptual de la Corte Constitucional en el análisis de constitucionalidad del citado artículo 59, en los siguientes términos: “1) La regla de derecho demandada extiende el procedimiento tributario consagrado para la Nación a los impuestos administrados por las entidades territoriales y les permite disminuir las sanciones y simplificar los términos de acuerdo con la naturaleza de los tributos y su proporcionalidad con el monto de los impuestos. El actor cuestiona esta regla por limitar injustificadamente la autonomía de las entidades territoriales. 2) En cuanto a ello la Corte reitera que el Estado colombiano está configurado como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales y que en razón de ello los principios de unidad y autonomía deben equilibrarse con miras a la realización de los fines estatales. Además, como consecuencia de ello, deben equilibrarse la soberanía fiscal de que es titular el Congreso de la República con las facultades que en materia tributaria le confiere la Carta a las entidades territoriales. En tal virtud, la capacidad de interferencia del legislador en las competencias tributarias reconocidas a esas entidades no es absoluta sino limitada pues no puede vaciar los derechos a ellas reconocidos por el constituyente. Pero, al mismo tiempo, las facultades que en ese ámbito se les reconoce a las entidades territoriales no son tampoco ilimitadas pues de la

ellas reconocidos por el constituyente. Pero, al mismo tiempo, las facultades que en ese ámbito se les reconoce a las entidades territoriales no son tampoco ilimitadas pues de la Carta no se infiere, en manera alguna, una especie de federalismo fiscal, como lo expresa el Instituto Colombiano de Derecho Tributario. 3) En ese marco, consagrar que el procedimiento tributario nacional se aplique también como procedimiento tributario territorial, es una decisión legítima en cuanto no limita injustificadamente la autonomía de las entidades territoriales. Esto es así porque, por una parte, la misma Carta ha establecido que las competencias que en materia tributaria se reconocen a tales entidades, se ejercen de acuerdo con la Constitución y la ley. De este modo, nada se opone a que el Congreso determine el procedimiento tributario a aplicar en tales entidades. Mucho más si con esa decisión se promueven mecanismos adecuados de recaudo y se facilitan condiciones equitativas para los administrados, circunstancias estas que optimizan el principio de eficiencia del tributo y quepotencian la realización de uno de los derechos contenidos en el principio de autonomía de las entidades territoriales, cual es el de participar en las rentas nacionales. Pero, por otra parte, no debe perderse de vista que la norma demandada deja a salvo la facultad de las entidades territoriales de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, dependiendo de la

norma demandada deja a salvo la facultad de las entidades territoriales de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, dependiendo de la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de las sanciones respecto del monto de los impuestos. Entonces, no se trata de una interferencia ilimitada del legislador, sino de una interferencia razonable, orientada a la promoción de procedimientos tributarios equitativos para los administrados y eficaces para la administración y susceptible de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo de esas entidades. 4) Finalmente, el actor plantea que la norma demandada, al fijar el procedimiento que deben adelantar las entidades territoriales para el recaudo de los impuestos que administran, vulnera el principio de autonomía en cuanto les impide consagrar exenciones y tratamientos preferenciales. No obstante, debe tenerse en cuenta que éstas son instituciones de derecho tributario sustancial, orientadas a realizar la justicia material en el sistema tributario, y no instituciones de derecho tributario procesal. Por ello, la facultad de las entidades territoriales de establecer exenciones y tratamientos preferenciales en los tributos de su propiedad no resulta interferida por una norma que se limita a señalar el procedimiento que se ha de seguir para el recaudo de un

interferida por una norma que se limita a señalar el procedimiento que se ha de seguir para el recaudo de un tributo.” (negrillas fuera del texto). Por consiguiente, en ese marco del contenido legal que fija las competencias en materia de procedimiento tributario a los municipios como entidades territoriales y, del criterio jurisprudencial trazado alrededor del mismo, analizará la Sala si con el contenido del artículo 6º del acuerdo 029 de 2004 se vulneraron los artículos 639 y 641 del Estatuto Tributario Nacional, por la razón invocada en el escrito de observaciones objeto de examen. Verificado lo dispuesto por el artículo objeto del cuestionamiento de legalidad, se tiene que éste reguló la sanción por extemporaneidad en la presentación de la declaración privada de cualquiera de los impuestos municipales de Tabio, estableciéndola en una suma equivalente a cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes, es decir, en la suma de $50.866,oo m/cte. Confrontada la norma acusada con el artículo 639 del Estatuto Tributario Nacional, se tiene que la sanción aprobada por el acuerdo 029 del Concejo Municipal de Tabio, se encuentra por debajo del tope consagrado por la ley; por lo tanto, el concejo no excedió su competencia de conformidad con el marco establecido por la ley 788 de 2002; por el contrario, la regulación analizada seajusta a los parámetros de autonomía reconocida constitucionalmente a favor

lo tanto, el concejo no excedió su competencia de conformidad con el marco establecido por la ley 788 de 2002; por el contrario, la regulación analizada seajusta a los parámetros de autonomía reconocida constitucionalmente a favor del municipio, por lo que la Sala encuentra infundadas las observaciones presentadas por la entidad del orden departamental. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Declárase infundadas las observaciones formuladas por el Secretario de Gobierno de Cundinamarca, en contra del artículo 6º del Acuerdo 029 de 2004 del Concejo Municipal de Tabio. 2º) Notifíquese esta providencia al presidente del concejo municipal, al alcalde, al personero de Tabio, así como también al Gobernador de Cundinamarca. 3º) En firme esta providencia, archívese. NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha, según acta No.

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO AYDA VIDES PABA

Magistrado Magistrada