TA CUN - 25000-23-24-000-2006-00562-01-(09-11-2006)

OBSERVACIONES - BONIFICACION PARA LAS MADRES COMUNITARIAS DE POBLACION RURAL DISPERSA / MADRES COMUNITARIAS – Labor de contribución social / HOGARES COMUNITARIOS – Recursos. Finalidad La Sala concluye que, independientemente de la denominación que le del Concejo Municipal de San Bernardo, ya sea bonificación, auxilio o donación, el propósito que conlleva su creación es el otorgar, sin contraprestación alguna, dineros a las madres comunitarias y a las animadoras de la población rural dispersa, sin tener en cuenta que la labor por ellas desarrolladas es denominada como una contribución social. De igual manera, el tratamiento que la normatividad aplicable ha dado a los recursos destinados a los hogares comunitarios, tienen como única finalidad la atención de las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños menos favorecidos y no para cubrir la necesidades personales o familiares de la mujeres que ejercen esas labores de protección y cuidado de los menores

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006).

Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA QUIÑONES TRIANA

Expediente: No. 25000-23-24-000-2006-00562-01

Demandante: GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA.

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SAN BERNARDO

(CUNDINAMARCA).

Referencia: OBSERVACIONES.

Procede la Sala a resolver las observaciones presentadas por el Secretario de

Demandante: GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA.

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SAN BERNARDO

(CUNDINAMARCA).

Referencia: OBSERVACIONES.

Procede la Sala a resolver las observaciones presentadas por el Secretario de Jurídico (E) de la Gobernación de Cundinamarca, en ejercicio de las facultades delegadas mediante el decreto 00237 de 4 de octubre de 2005 y, para los fines previstos en el artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política y en el artículo 118 del decreto ley 1333 de 1986, en contra del acuerdo municipal No. 04 de 2006 del Concejo Municipal de San Bernardo “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA UNA

BONIFICACIÓN PARA LAS MADRES COMUNITARIAS Y ANIMADORAS DE

POBLACIÓN RURAL DISPERSA DEL MUNICIPIO DE SAN BERNARDO CUNDINAMARCA”I. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El escrito de observación está dirigido a censurar la legalidad del acuerdo número 04 de 2006 del Concejo Municipal de San Bernardo, bajo los siguientes argumentos:

1. Norma objeto de la observación “ARTÍCULO PRIMERO: Desígnese dentro del Presupuesto Municipal una partida de (8) salarios mínimos legales vigentes al año; con cargo al Artículo 98 (Grupos Vulnerables) del presupuesto de la vigencia 2006, para cubrir la (sic) necesidades de las Madres Comunitarias y de la Animadoras

de Población Rural Dispersa.

ARTÍCULO SEGUNDO: La partida a que se refiere, será

necesidades de las Madres Comunitarias y de la Animadoras de Población Rural Dispersa.

ARTÍCULO SEGUNDO: La partida a que se refiere, será otorgada entre las 20 trabajadoras comunitarias quienes no tienen un salario mínimo legal vigente sino una bonificación por el estado (ICBM.) y quienes la ejecutarán de acuerdo a sus necesidades.

ARTÍCULO TERCERO: Las trabajadoras comunitarias prestan su servicio como cualquier trabajador, ellas se comprometerán a entregar un informe de su labor ejecutada.

ARTÍCULO CUARTO: El presente Acuerdo rige a partir de su sanción y publicación.

Dado en el recinto del Honorable Concejo Municipal de San Bernardo Cundinamarca a los 10 días del mes de marzo de (2006)".

2. Normas legales presuntamente violadas Señala la entidad observante como presuntamente vulneradas las disposición contenida en el artículo 355 de la Constitución Política, cuyo texto es el siguiente: "Artículo 355.- Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derechos privado.

El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas de sin ánimo de lucro y de reconocidaidoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia".

3. Fundamento de la censura

de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia".

3. Fundamento de la censura Arguye la entidad observante lo siguiente: " (...) Con la expedición del acuerdo 04 de 2006, el Concejo Municipal de San Bernardo, Cundinamarca presuntamente se encuentra incurso en la violación del artículo 355 de la Constitución Política respecto a la prohibición de auxilios, celebración de contratos con entidades sin ánimo de lucro.

De acuerdo con lo anterior ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado y para el caso que nos ocupa el Concejo Municipal de San Bernardo, con la expedición del acuerdo referido acuerda designar dentro del presupuesto municipal una partida de ocho (8) salarios mínimos legales vigentes al año, con cargo al artículo 98 (grupos vulnerables) del presupuesto de la vigencia 2006, para cubrir las necesidades de las madres comunitarias y de las animadoras de la población rural dispersa de San Bernardo; igualmente la partida referida se otorgará entre veinte (20) trabajadoras comunitarias, quienes no tienen un salario mínimo legal vigente sino una bonificación por el estado (ICBF) y quienes la ejecutarán de acuerdo a sus necesidades; situación que no le está permitido a la corporación edilicia por

quienes no tienen un salario mínimo legal vigente sino una bonificación por el estado (ICBF) y quienes la ejecutarán de acuerdo a sus necesidades; situación que no le está permitido a la corporación edilicia por prohibición expresa de la Constitución Nacional. (...) Para el caso que nos ocupa el Concejo Municipal de San Bernardo pretende crear una bonificación para las madres comunitarias y animadoras de población rural dispersa del municipio en mención, por lo que la disposición emanada por la corporación referida vulnera obstensiblemente la norma constitucional en comento".

II. CONSIDERACIONES1. Planteamientos generales De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, corresponde a los gobernadores 1 revisar los actos de los concejos y de los alcaldes municipales y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre la validez de los mismos.

Por su parte, en el artículo 82 de la ley 1 36 de junio 2 de 1994 2, se prevé que dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción de los acuerdos municipales, el alcalde debe enviar copia de dichos actos al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. En este contexto, previamente a determinar la legalidad o no del acuerdo municipal impugnado, es necesario precisar lo siguiente:

que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. En este contexto, previamente a determinar la legalidad o no del acuerdo municipal impugnado, es necesario precisar lo siguiente: 1) Como antes se señaló, el Secretario Jurídico de Cundinamarca remitió a este tribunal el acuerdo No. 04 de 2006 expedido por el Concejo Municipal de San Bernardo (Cundinamarca). 2) El análisis se limitará, como reiteradamente lo ha manifestado la jurisprudencia, al contenido señalado en el concepto de la violación y, por lo tanto, única y exclusivamente frente a los cargos formulados por el observante, por lo que habrá de predicarse la existencia de cosa juzgada tan sólo respecto de los precisos aspectos objeto de revisión. Los cargos deberán ser examinados en forma tal, que se determine si existe o no violación de las disposiciones jurídicas invocadas por la autoridad observante como violadas, por las puntuales razones por aquella misma aducidas.

2. Análisis del alcance del artículo 355 de la Constitución Política 1) Corresponde determinar a la Corporación si con el contenido del acuerdo 004 de 2006 del municipio de San Bernardo, se violó la disposición contenida en el artículo 355 de la Carta de 1991. 2) El artículo 355 en mención, establece una prohibición expresa para la ramas u órganos del poder público para decretar auxilios o donaciones en cabeza de personas naturales o jurídicas de derecho privado. 3) La misma norma, permite al Gobierno a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de

personas naturales o jurídicas de derecho privado. 3) La misma norma, permite al Gobierno a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el propósito único de impulsar programas y actividades 1 El Gobernador de Cundinamarca, mediante decreto número 237 de 2005, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la ley 489 de 1998, delegó en la Secretaría Jurídica del Departamento, la facultad de que trata el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, acto éste que fue allegado al expediente (fl. 24). 2 Ley 136 de 1994 “ por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.de interés público. 4) Esta Corporación 3, se ha pronunciado respecto de la prohibición de decretar auxilios y donaciones, precisando lo siguiente: "(...) Sobre la prohibición de decretar auxilios, subsidios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas en sentencia C-205 de 1995 se señaló: “Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una inversión pública, necesariamente poseen un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestación, total o parcial a cargo de éste. A la luz del artículo 355 de la Constitución Política, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el subsidio, concedido

del artículo 355 de la Constitución Política, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado”. (...) Bajo esta perspectiva encuentra la Sala que están llamadas a prosperar las observaciones formuladas al acto en estudio, en virtud a que legalmente el concejo municipal no está facultado para ejercer competencias en materia de reconocimiento de becas, subsidios o créditos educativos para educación superior. Así, el concejo municipal de Tocancipá, Cundinamarca, al reconocer los beneficios denominados estímulos a la excelencia y subsidio de transporte para aquellas personas que adelantan estudios de formación superior, desbordó la facultad advertida en la ley". Dicho lo anterior el acto acusado vulnera el orden jurídico en la medida en que dispone un beneficio que no está previsto en la ley.

3. Análisis del caso en concreto Se realizará el estudio de legalidad del articulado del acuerdo 04 de 2006, en atención a los posibles efectos jurídicos que se hubieran podido derivar del cumplimiento del acuerdo en mención.

El disenso esgrimido por la entidad observante se centra en la supuesta violación del artículo 355 de la Constitución Política, al crear una bonificación para las madres comunitarias y animadoras de la población rural dispersa del municipio de San Bernardo.

El disenso esgrimido por la entidad observante se centra en la supuesta violación del artículo 355 de la Constitución Política, al crear una bonificación para las madres comunitarias y animadoras de la población rural dispersa del municipio de San Bernardo. 3 Sentencia del 26 de julio de 2004, Magistrado Ponente Carlos Enrique Moreno Rubio, Sección Primera Subsección B, exp. No. 2004-00375-01. Observaciones.Para la Sala es clara la violación del artículo 355 de la Carta de 1991, por los siguientes motivos: 1) El Concejo Municipal de San Bernardo al pretender crear una "bonificación", lo que en últimas estaba acordando era la creación de un auxilio, de lo que se deduce del texto y del mismo articulado de la norma objeto de observación, pues se establece por un lado, la necesidad de fortalecer la política social, respecto de la madres comunitarias y animadoras familiares y por otro, la falta de ingresos de estas personas para cubrir sus propias necesidades, sin tener presente que los recursos destinados para los Hogares Comunitarios antes que constituir un salario para la madres comunitarias, deben ser destinados para la protección de los menores de estratos sociales más pobres del país, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1° del decreto 1340 de 1995: "Artículo 1º. Los Hogares Comunitarios de Bienestar a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 89 de 1988, se constituyen mediante las becas que asigne el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y los recursos locales, para que las familias, en acción mancomunada, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y

Colombiano de Bienestar Familiar y los recursos locales, para que las familias, en acción mancomunada, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de estratos sociales pobres del país ". (subrayado y negrillas fuera del texto). 2) A la madres comunitarias ni a las animadoras de la población rural dispersa se les puede dar el mismo tratamiento que a un trabajador del municipio pues, sin entrar a discutir su idoneidad y la inmensa labor que desarrollan y promueven, no se encuentran constituidas como tales sino que su labor constituye una contribución social, por lo que no se les puede entrar a denominar como trabajadoras del municipio, como pretende hacerlo el Concejo de San Bernardo. Con relación a la vinculación de las madres comunitarias, el artículo 4° del decreto 1340 de 1995, establece lo siguiente: "Artículo 4º. La vinculación de las madres comunitarias, así como la de las demás personas y organismos de la comunidad, que participen en el programa de "Hogares de Bienestar", mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, por cuanto la obligación de asistir y proteger a los niños, corresponde a los miembros de la sociedad y la familia; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del

corresponde a los miembros de la sociedad y la familia; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en él participen". (Resaltado extratexto) 3) Al respecto, el H. Consejo de Estado en sentencia del 13 de febrero de 2003, expediente No. 11001-03-24-000-2001-0036-01 (6784), actor Campo Elias Cruz Bermúdez, Magistrado Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, ha dicho:"(...) Para la Sala en la regulación contenida en el acto acusado no se vislumbra la voluntad del Gobierno Nacional de legislar, pues de la definición de hogares comunitarios de bienestar que consagra la ley no se colige que las becas o los recursos locales que se perciben puedan destinarse a título de pagos de salarios de las Madres Comunitarias, sino únicamente a que se puedan atender las necesidades básicas de nutrición, salud, protección, desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del país, lo que busca lograrse a través de la unión o solidaridad de varias personas. De ahí que se emplee la expresión “en acción mancomunada con sus vecinos”. Entonces, si el legislador no previó una remuneración o salario para las Madres Comunitarias, la regulación cuestionada, que se limita a precisar que la vinculación

acción mancomunada con sus vecinos”. Entonces, si el legislador no previó una remuneración o salario para las Madres Comunitarias, la regulación cuestionada, que se limita a precisar que la vinculación de tales madres a los programas de los Hogares de Bienestar no implica una relación laboral no hace más que confirmar la voluntad de aquél, pues el desarrollo de dichos programas supone la participación de la comunidad para prestar un servicio social frente a la niñez, servicio este que no solo la Familia y el Estado están en la obligación de prestar, sino en general la sociedad, conforme lo previene el artículo 44, inciso 2º, de la Carta Política, citado como sustento del acto acusado y que al efecto prevé: “La Familia, la Sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos....”.

De lo anterior la Sala concluye que, independientemente de la denominación que le de el Concejo Municipal de San Bernardo, ya sea bonificación, auxilio o donación, el propósito que conlleva su creación es el otorgar, sin contraprestación alguna, dineros a las madres comunitarias y a las animadoras de la población rural dispersa, sin tener en cuenta que la labor por ellas desarrolladas es denominada como una contribución social. De igual manera, el tratamiento que la normatividad aplicable ha dado a los

dispersa, sin tener en cuenta que la labor por ellas desarrolladas es denominada como una contribución social. De igual manera, el tratamiento que la normatividad aplicable ha dado a los recursos destinados a los hogares comunitarios, tienen como única finalidad la atención de las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños menos favorecidos y no para cubrir la necesidades personales o familiares de la mujeres que ejercen esas labores de protección y cuidado de los menores, no obstante sean consideradas como un grupo poblacional vulnerable, o se establezca la necesidad de darles un tratamiento de igualdad entre géneros, o la autonomía de las mujeres cabeza de familia pues, como ya se mencionó, su función constituye una contribución social, debido a la obligación de asistir y proteger a la niñez que corresponde a la sociedad, a la familia y al Estado.Por lo anterior, prosperarán las observaciones esbozadas por la Secretaria Jurídica de la Gobernación de Cundinamarca, teniendo en cuenta que se observa transgresión del artículo 355 de la Constitución Política, norma que sobre la prohibición de decretar auxilios y donaciones esgrimió la entidad observante.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Declárase la nulidad del acuerdo 04 de marzo 15 de 2006, expedido por

justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Declárase la nulidad del acuerdo 04 de marzo 15 de 2006, expedido por el Concejo Municipal de San Bernardo.

Segundo: Notifíquese esta providencia al Presidente del Concejo Municipal, al Alcalde, al Personero de San Bernardo, así como también al Secretario Jurídico de la Gobernación de Cundinamarca.

Tercero: En firme esta providencia, archívese.

NOTIFÍQUESE y CUMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha, según acta No.

MARÍA VICTORIA QUIÑONES TRIANA

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO AYDA VIDES PABA

Magistrado Magistrada