TA CUN - 25000-23-37-000-2016-01964-00-(28-11-2016)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

Bogotá D. C,, veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)

Magistrada Ponente: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ (E)

Expediente No.: Demandante :

Demandados : Medio de Control: 25000-23-37-000-2016-01964-00

SEGUROS DEL ESTADO S.A.

MINISTERIO DEL TRABAJO

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES CONFLICTO DE COMPETENCIA Procede ia Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Sección Primera y la Sección Tercera de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

1. La Demanda La sociedad Seguros del Estado SA. instauró demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el Ministerio del Trabajo, con el fin de que se declare la “ineficacia”, o subsidiariamente, la nulidad de la Resolución N°. 0260 de 15 de diciembre de 2015 "Por medio de ia cual se cancela la autorización de funcionamiento de una empresa de servicios temporales y se hace efectiva una póliza a favor de los trabajadores en misión", asi como de la Resolución N°. 036 de 22 de marzo de 2016 " Por medio de la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa elevada por Seguros del Estado S.A.", ambas proferidas por la entidad demandada.3­

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directa elevada por Seguros del Estado S.A.", ambas proferidas por la entidad demandada.3­ 2

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Igualmente, se pretende que se condene al Ministerio del Trabajo al pago de los perjuicios que se ocasionen a SEGUROS DEL ESTADO S.A., con ocasión de los desembolsos que llegase a realizar en virtud de la efectividad de la póliza ordenada en la Resolución Nro. 0266 de 2015 (fl. 5 c.1).

2. Trámite impartido a la demanda Realizado el reparto del proceso correspondió su conocimiento al despacho del doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera de este Tribunal, la cual mediante providencia del 23 de junio de 2016, en virtud de lo dispuesto en el articulo 18 del Decreto 2288 de 1989, declaró la falta de competencia de esa sección para asumir su conocimiento y ordenó su remisión a la Sección Tercera de esta Corporación, al considerar que la demandante ejerció el medio de control de controversias contractuales para solicitar la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos mediante los cuales la Dirección Territorial de Córdoba del Ministerio del Trabajo hizo efectiva la póliza de seguros contratada con la parte demandante, circunstancias de las que deriva que el litigio planteado es de carácter estrictamente contractual.

Ante la anterior remisión, la Subsección “C" de la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia de la doctora María Cristina Quintero Facundo, mediante

el litigio planteado es de carácter estrictamente contractual. Ante la anterior remisión, la Subsección “C" de la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia de la doctora María Cristina Quintero Facundo, mediante providencia del 12 de octubre de 2016, declaró la falta de competencia para asumir el conocimiento de la demanda y promovió el conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena de este Tribunal, aduciendo que los actos acusados son sanclonatorios, no contractuales, en tanto que el contrato de seguro al que se hace referencia no tiene el carácter de estatal, al no haber sido celebrado por entidades públicas.

2. Tramite impartido al Conflicto Negativo de Competencia El 21 de octubre de 2016 se radicó el asunto ante la Secretaría General del Tribunal

(fl. 1 c.3) y el 25 del mismo mes y año fue repartido al Despacho de la Magistrada Ponente (fl. 2 c.3), quien mediante auto del 31 de octubre de 2016 dispuso correr traslado a las partes, conforme lo previsto en el artículo 158 del CPACA (fl. 4 c.3), las cuales guardaron silencio en esta oportunidad procesal, de acuerdo con lo inriinarin en el Informe Rerrefarial wieihlo a fnlirt R Hol n laHamn Mn 'lTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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II. CONSIDERACIONES

1. Competencia A la Sala Plena de esta Corporación le corresponde dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre dos secciones de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o del articulo 16 del Decreto 2288 de

1. Competencia A la Sala Plena de esta Corporación le corresponde dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre dos secciones de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o del articulo 16 del Decreto 2288 de 19891, y el articulo 5 literal q) del Acuerdo No. 209 de 1997 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura2.

2. Objeto de la controversia Ha de señalarse que el conflicto negativo de competencias está regulado en el articulo 139 del CGP, disposición normativa que es del siguiente tenor: “Art. 139. Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso, ordenará remitirlo al que estime competente.

Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Esta decisión no admiten recurso. El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional. El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales. En el presente caso, el conflicto de competencia se suscita entre la Sección Primera y la Sección Tercera de esta Corporación, por cuanto aquélla considera que la demanda presentada por Seguros del Estado S.A. se relaciona con una controversia de carácter estrictamente contractual, ya que versa sobre un contrato de seguro 1 "ARTICULO 16. A TR1BVCIONES DE LA SALA PLENA. La Sala Plena del Tribunal Administrativa de

demanda presentada por Seguros del Estado S.A. se relaciona con una controversia de carácter estrictamente contractual, ya que versa sobre un contrato de seguro 1 "ARTICULO 16. A TR1BVCIONES DE LA SALA PLENA. La Sala Plena del Tribunal Administrativa de Cundinamarca tendrá las siguientes atribuciones: (...) 5. Resolver los problemas de competencia que surjan entre las Secciones. (...)" 2 "Artículo 5a. Funciones de la Sala Plena. La sala plena de los tribunales tendrá las siguientes funciones: (...) ' ' « ) / - i , ’ . ; — . ' . - - - - - - - - - - - - - - - - -1l - - - - - - - - -i - - - - - - - - - - - - - - - - - i - - - - - - - - - - - - - - - - -j i — j . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA CONFLICTO DE COMPETENCIA 25000-23-36-000-2016-01984-00 4 celebrado con dicha sociedad y respecto del cual el Ministerio del Trabajo ordenó su efectividad con la expedición de los actos cuya nulidad se solicita; asunto cuyo conocimiento, asegura, corresponde a la Sección Tercera, quien a su vez declaró la falta de competencia en razón a que los actos acusados son de carácter sancionatorio, de naturaleza no contractual, proferidos en ejercicio de función policiva administrativa, en virtud de los cuales se hizo efectiva un póliza de contrato

la falta de competencia en razón a que los actos acusados son de carácter sancionatorio, de naturaleza no contractual, proferidos en ejercicio de función policiva administrativa, en virtud de los cuales se hizo efectiva un póliza de contrato de seguro no estatal, en tanto que ninguna de las partes contratantes tiene la condición de entidad pública, por lo que considera que el medio de control elegido por el demandante fue equivocado y por tanto, que el conocimiento del proceso debe ser de la Sección Primera. Conforme los antecedes descritos, la Sala constata que el medio de control impetrado es el de controversias contractuales, previsto en el articulo 141 del CPACA de la siguiente manera: Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá

y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes. De acuerdo con la precitada norma, el medio de control en mención procede, únicamente, cuando se relaciona con los contratos de carácter estatal, bien sea para que se declare su existencia, nulidad, revisión o incumplimiento, o bien con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, se condene a indemnizar los perjuicios causados u otro tipo de declaraciones y condenas, siempre que, se repite, se enmarquen dentro del ámbito de un contrato que tenga esaTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

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5 Frente a la naturaleza del contrato estatal, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado, que: "(...) no depende de su régimen jurídico, puesto que según los normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. (...) se tiene entonces que en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de ésta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado. Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada

la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de ésta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado. Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable. Esta afirmación encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio fitncional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato. ”3 En lo atinente a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa respecto de controversias de tipo contractual, el artículo 104 del C.P.A.C.A. preceptúa: “Articulo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (...)

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su résimen. en los aue sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del

Estado.

3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de

(...)

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su résimen. en los aue sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del

Estado.

3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. (...)” A su vez, el numeral 5o del articulo 152 ibldem establece la competencia de los Tribunales Administrativos frente a las controversias en mención, así:ti

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Artículo 152 . Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...)

5. De ¡os relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por su parte, el Decreto 2288 de 1989 estableció la composición del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dividiéndolo en secciones, a las cuales asignó expresamente las funciones que debían cumplir, en los siguientes términos: “ARTICULO 18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: SECCIÓN PRIMERA Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones:

“ARTICULO 18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: SECCIÓN PRIMERA Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones:

1. De nulidad v restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás

Secciones.

2. Los electorales de competencia del Tribunal

3. Los promovidos por el Gobernador de Cundinamarca, los Alcaldes del mismo Departamento o el del Distrito Especial de Bogotá, en los casos contemplados en los artículos 249 del Decreto-ley 1222 de 1986 y 101 del Decreto-ley 1333 de

1986.

4. Las observaciones formuladas a los Acuerdos Municipales o Distritales y a los actos de los Alcaldes, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

5. Las objeciones a los proyectos de Ordenanza o de Acuerdo, en los casos previstos en la ley.

6. Los conflictos de competencia administrativa asignados al Tribunal.

7. La revisión de contratos, de conformidad con la ley.

8. Los recursos de insistencia en los casos contemplados en la Ley 57 de 1985.

9. De los demás asuntos de competencia del Tribunal, cuyo conocimiento no esté atribuido a las otras Secciones. ( . . . ) SECCIÓN TERCERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes

procesos de competencia del Tribunal:

1. De reparación directa y cumplimiento.

2. Los relativos a contratos v actos separables de los mismos.

3. Los de naturaleza agraria.

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7 En ese contexto normativo y jurisprudencial, ei conocimiento de las controversias relativas a los contratos en que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en particular, a los Tribunales Administrativos de Distrito cuando su cuantía supere los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Igualmente, que al interior de este Tribunal, la competencia para conocer de los asuntos aludidos corresponde a la Sección Tercera; al paso que las controversias de nulidad y restablecimiento del derecho que no corresponden a las demás secciones, se encuentran asignados a ia Sección Primera. En la demanda cuyo conocimiento suscitó el presente conflicto de competencia, se pretende la ineficacia y en subsidio, la nulidad de la Resolución N°. 0266 del 15 de diciembre 2015, proferida por la Dirección Territorial de Córdoba del Ministerio del Trabajo, por medio de la cual se hizo efectiva la póliza de cumplimiento de disposiciones legales N°. 33-43-101003060 expedida el 2 de septiembre de 2014 por Seguros del Estado S.A. y tomada por la empresa de servicios temporales Servimédica del Sinú LTDA a favor de sus trabajadores en misión, para que se realizara el pago de la liquidación de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones de aquéllos (fls. 72-85 c.1), ai tiempo que canceló la autorización de funcionamiento de la referida empresa de servicios temporales. Asimismo, pidió

realizara el pago de la liquidación de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones de aquéllos (fls. 72-85 c.1), ai tiempo que canceló la autorización de funcionamiento de la referida empresa de servicios temporales. Asimismo, pidió que se decrete la ineficacia y en subsidio, la nulidad de Resolución N°. 00036 de 2 de marzo de 2016, mediante la cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa (fls. 49-54 c.1). Si bien es cierto la controversia gira en torno a la efectividad de la póliza otorgada con ocasión del mencionado contrato de seguro, también lo es que el mismo fue suscrito por Servimédica del Sinú LTDA, empresa de servicios temporales, y Seguros del Estado S.A, sociedad comercial anónima de carácter privado, sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, de acuerdo con el certificado de existencia y representación expedido el 1o de julio de 2016 por dicha entidad (fl. 26). Quiere ello decir, que las partes en la póliza de cumplimiento de disposiciones legales que se hizo efectiva a través de los actos acusados, no tienen la condiciónr

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8 15 entendido, el contrato de seguro por ellas celebrado no tiene la connotación de estatal y por tanto, los actos demandados tampoco se enmarcan dentro del ámbito de un negocio jurídico de esa naturaleza. En consideración a lo anterior, el proceso promovido por Seguros del Estado S.A. contra el Ministerio del Trabajo no se subsume dentro de las competencias

de un negocio jurídico de esa naturaleza. En consideración a lo anterior, el proceso promovido por Seguros del Estado S.A. contra el Ministerio del Trabajo no se subsume dentro de las competencias asignadas por el numeral 5o del artículo 152 del C.P.A.C.A. y el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 a la Sección Tercera de esta Corporación. Por el contrario, al discutirse la legalidad de actos administrativos proferidos en ejercicio de una función policiva administrativa de dicha cartera ministerial, forzoso resulta concluir que su conocimiento corresponde a la Sección Primera de este Tribunal, por lo que así se declarará. En mérito de lo expuesto, LA SALA PLENA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Primero; DIRÍMASE el conflicto de competencia negativo suscitado entre la Sección Primera y la Sección Tercera de este Tribunal, disponiendo que el conocimiento del medio de control de controversias contractuales promovido por Seguros del Estado S.A. contra la Nación - Ministerio del Trabajo corresponde a la Sección Primera de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo: Por Secretaría ENVÍESE el expediente al despacho del doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación, para lo de su competencia.

RESUELVE NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha Los Magistrados

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NÉSTOR JAVIERCALVO CHÁVES

BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA OSCAR ARNIANDC

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Maglstrada Ponente: Radicación:

Referencia: Actor:

Demandado:

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ (E) 250002337000-2016-01964-00

CONFLICTO DE COMPETENCIA

SEGUROS DEL ESTADO SA

MINISTERIO DEL TRABAJO SALVAMENTO DE VOTO Como lo manifesté en la discusión de Sala Plena respetuosamente no comparto la decisión aprobada por ia mayoría de la corporación, debido a que ia demanda persigue la declaración de nulidad de un acto administrativo que ordena la cancelación de una autorización de funcionamiento para una empresa de servicios personales y hacer efectiva una póliza que respaldaba la actuación, por lo tanto es claro, por una parte, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del asunto en razón de la naturaleza jurídica del acto acusado y, consecuencialmente, por fuero de atracción, para conocer igualmente de la súplica relativa a la exigibilidad del contrato de seguro, lo cual pone evidencia que la competencia para el efecto radica no en la Sección Primera del Tribunal sino en la Sección Tercera de este.