TA CUN - 25000-23-41-000-2014-00344-00-(14-03-2014)

ACCION DE TUTELA – DERECHO AL DEBIDO PROCESO – LA TUTELA COMO MEDIO PARA SUSPENDER LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones adoptadas en el marco de un juicio de responsabilidad fiscal De la presente regulación la Corte ha concluido (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (T-514 de 2003).” (Destacado por la Sala). Es decir, las decisiones adoptadas en el transcurso de un proceso de responsabilidad fiscal no son susceptibles de ser conocidas a través de la acción de tutela, salvo que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

responsabilidad fiscal no son susceptibles de ser conocidas a través de la acción de tutela, salvo que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil catorce (2014)Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO

Ref: Exp. 25000-23-41-000-2014-00344-00

Actor: MAURICIO GARZÓN GRANADOS

Accionado: CONTRALORÍA DE CUNDINAMARCA

ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA Procede el Tribunal a decidir la acción de tutela interpuesta en nombre propio por el señor Mauricio Garzón Granados contra la Contraloría de Cundinamarca en procura de obtener la protección inmediata de su derecho fundamental al debido proceso. El escrito de tutela Manifiesta el actor como hechos relevantes de la acción los siguientes (Fls. 1 a 16). La Contraloría de Cundinamarca el 14 de julio de 2008 emitió el auto de apertura del proceso de responsabilidad Fiscal No. 202/08 contra el actor en su calidad de Gerente de la ESE Centro de Salud San José del Municipio de Nimaima por no haber desempeñado el objeto del contrato OPS No. 020/2005. El 8 de abril de 2012 se impuso al actor fallo con responsabilidad fiscal No. 30/2013, sin embargo, el mismo no contempló las pruebas aportadas. El 6 de mayo de 2013 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra

El 8 de abril de 2012 se impuso al actor fallo con responsabilidad fiscal No. 30/2013, sin embargo, el mismo no contempló las pruebas aportadas. El 6 de mayo de 2013 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión el cual fue desfavorable al actor.Señala que la Contraloría de Cundinamarca vulneró su derecho al debido proceso y de defensa por cuanto no requirió a la ESE los registros de las historias clínicas, lo que habría acreditado que el actor desempeñó su labor en forma profesional. Con fundamento en lo expuesto solicita que se ampare su derecho al debido proceso y se ordene la revocatoria de las resoluciones que fueron expedidas en contra del actor como la Resolución 030 de 2013 que contiene el fallo de responsabilidad fiscal. Trámite de la actuación Mediante auto de 4 de marzo de 2014 se admitió la presente acción y se ordenó su notificación a los señores Director de Investigaciones y subdirector de Proceso de Responsabilidad Fiscal, ambos funcionarios de la Contraloría de Cundinamarca, con el fin de que en el término de un (1) día, contado a partir de la comunicación del citado auto, expusieran lo que consideraran pertinente para ejercer su derecho de defensa (Fl. 48). El 6 de marzo de 2014 la Contraloría de Cundinamarca allegó el informe requerido (Fls. 22 a 28). Informe de la Contraloría de Cundinamarca La Directora Operativa de Investigaciones de la entidad referida señaló que la acción de tutela es improcedente por cuanto la presente acción no es elmecanismo adecuado para obtener la nulidad de los actos cuestionados,

Informe de la Contraloría de Cundinamarca La Directora Operativa de Investigaciones de la entidad referida señaló que la acción de tutela es improcedente por cuanto la presente acción no es elmecanismo adecuado para obtener la nulidad de los actos cuestionados, pues para ello está instituida la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agrega que no se vulneró el derecho al debido proceso del actor por cuanto gozó de todas las garantías procesales dentro el proceso de responsabilidad fiscal para actuar dentro del trámite respectivo. Consideraciones de la Sala

1. La tutela como medio para suspender los actos administrativos La Corte Constitucional 1 al referirse a la posibilidad de acudir en acción de tutela contra los actos administrativos precisó: “4. Régimen jurídico de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos.

El régimen de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos está definido, principalmente por cuatro disposiciones: la primera, contenida en el tercer inciso del artículo 86 Superior, mediante la cual el Constituyente determinó una de las características de la acción: la 1 Sentencia T – 435 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabrasubsidiariedad. En este inciso se afirma: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” La segunda, muy similar a la anterior contenida en el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en donde se afirma que "La acción de tutela no procederá: 1º Cuando existan otros recursos o medios de

irremediable.” La segunda, muy similar a la anterior contenida en el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en donde se afirma que "La acción de tutela no procederá: 1º Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.” La tercera, contenida en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 en el que se indican algunas medidas provisionales que puede adoptar el juez de tutela para la protección de los derechos fundamentales, así: “Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la ejecución del acto concreto que lo amenace o vulnere.” Y finalmente la cuarta, contenida en el último inciso del artículo 8º del referido decreto, en donde se prescribe: “Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.” De la presente regulación la Corte ha concluido (i) que por regla

aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.” De la presente regulación la Corte ha concluido (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del actoadministrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (T-514 de 2003).” (Destacado por la Sala). Es decir la tutela contra actos administrativos interpuesta como mecanismo transitorio procede solamente para evitar el perjuicio irremediable el cual se valora como tal cuando es cierto e inminente, grave y requiere de una atención urgente; así mismo, en tal caso, es decir, para evitar un perjuicio irremediable el juez de tutela puede suspender el acto administrativo u ordenar que el mismo no se aplique.

1. La tutela como mecanismo transitorio La acción de tutela de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución es un

irremediable el juez de tutela puede suspender el acto administrativo u ordenar que el mismo no se aplique.

1. La tutela como mecanismo transitorio La acción de tutela de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución es un medio supletorio que sólo procede de manera subsidiaria y residual cuando no haya otros medios de defensa a los cuales se pueda acudir o cuando existiendo éstos se promueva como mecanismo transitorio para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable; sobre este particular la Corte Constitucional2 ha manifestado: “La acción de tutela, según ha establecido en repetidas oportunidades esta Corte, fue consagrada por el Constituyente como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos fundamentales, que no se diseñó para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias. Por este motivo, el artículo 86 de la Carta dispone que dicha acción “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”.3 La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha 2 Sentencia T – 907 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 3 En este sentido se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias T-600 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-1198 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marcoprecisado que este mandato se debe interpretar en el sentido de que los medios alternos de defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos, esto es, aptos para obtener la protección

que los medios alternos de defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos, esto es, aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso. 4 La idoneidad de los medios de defensa se debe evaluar, por lo tanto, en el contexto particular de cada caso individual, teniendo en cuenta las circunstancias específicas que afectan al peticionario, para así determinar si realmente existen alternativas eficaces de protección que hagan improcedente la tutela.

No obstante lo anterior, el mismo Constituyente introdujo una excepción a dicha regla, en el mismo artículo 86 Superior: a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, será procedente la acción de tutela cuando quiera que “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. La jurisprudencia de esta Corte 5 ha señalado que para efectos de esta disposición, únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente – esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar

lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable.6 Si bien los jueces de tutela deben ser estrictos en la aplicación de estos requisitos, para efectos de respetar el carácter subsidiario del mecanismo judicial en cuestión, existen casos en los que el análisis de procedibilidad de la tutela en el caso concreto se debe efectuar en forma más amplia -esto es, menos estricta-, dada la naturaleza de las personas que solicitan amparo para sus derechos fundamentales: se trata de los casos en que estén de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos de especial protección constitucional, tales como niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza. En tales situaciones, los jueces deben estudiar las características del perjuicio irremediable arriba explicadas con un criterio de admisibilidad más amplio, para así materializar, en el Gerardo Monroy Cabra), T-321 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), y SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 4 Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). 5 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-253 de 1994 (M.P.

4 Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). 5 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-142 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). 6 Sentencia T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad7.” (Destacado por la Sala). Del aparte jurisprudencial transcrito se deriva que son tres los elementos que permiten configurar la existencia de un perjuicio irremediable y que, en esa medida, harían posible la protección transitoria mediante la acción de tutela, a saber, que de conformidad con las circunstancias del caso particular el perjuicio sea (i) cierto e inminente; (ii) grave; y (iii) demande su atención urgente. ii. Procedencia de la tutela para controvertir decisiones adoptadas en el marco de un juicio de responsabilidad fiscal Sobre el particular el Consejo de Estado8 señaló: “En este sentido, la Corte Constitucional ha elaborado una línea jurisprudencial constante en torno al tema y definiendo este tipo de procesos como un “trámite administrativo ceñido a los postulados del debido proceso” ; así en la sentencia C-557 de 2009 se ocupó de recoger tales preceptos, e identificó las características de este proceso en la siguiente forma: (i) origen único y exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre los servidores públicos y los

de recoger tales preceptos, e identificó las características de este proceso en la siguiente forma: (i) origen único y exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre los servidores públicos y los particulares jurídicamente habilitados para administrar y manejar recursos o bienes públicos; (ii) naturaleza administrativa más no jurisdiccional; (iii) proceso patrimonial y no sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente reparatoria; (iv) responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad, como disciplinaria o la penal; (v) responsabilidad de carácter subjetivo, dado que es necesario determinar si el imputado obró con dolo o 7 Ver, a este respecto, las sentencias T-719 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 11 de septiembre de 2012. Radicación número: 25000-23-26-0002012-01043-01(AC)culpa; y finalmente (vi) observancia plena de las garantías sustanciales y procesales propias del debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 209 Superiores9 (se resalta). Dentro de este contexto, la Corte Constitucional ha indicado que los actos que se profieren en curso de estos procesos, cuentan con dos mecanismos de control 10, en primera medida por medio de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, o vía

los actos que se profieren en curso de estos procesos, cuentan con dos mecanismos de control 10, en primera medida por medio de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, o vía administrativa, la cual se surte al interior de la Contraloría respectiva, y en segunda medida, a través de la vía judicial, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta última, limitada solamente para el auto con el cual termina el proceso11. Asimismo, ha dicho que al existir un medio de defensa judicial idóneo para controvertir las decisiones adoptadas en este tipo de procesos, el uso de la acción de tutela se torna en principio improcedente, dado su carácter excepcional y subsidiario, a menos que esta se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse, ya que de aceptar lo contrario, se estaría admitiendo que todas las actuaciones o decisiones surtidas dentro estos procesos, podrían ser objeto de la acción de tutela, hecho que usurparía la función de la jurisdicción contenciosa.” (Se destaca). 9 También se pueden ver las sentencias C-046 de 1994, C-540 de 1997, C-189 de 1998, C-840 de 2001, C-557 de 2001, C-840 de 2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340 de 2007 y C-832 de 2008

10 Ver entre otras la sentencia T-427A de 2011. 11 El artículo 59 de la Ley 610 de 2000, solamente autoriza la controversia judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo del auto por medio del cual se termina el proceso de responsabilidad fiscal. Tema que fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-557/01, en donde se llegó a la conclusión que lo que hizo el legislador al establecer dicha disposición fue simplemente seguir las orientaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la improcedibilidad de la demanda de los actos de trámite.Es decir, las decisiones adoptadas en el transcurso de un proceso de responsabilidad fiscal no son susceptibles de ser conocidas a través de la acción de tutela, salvo que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable. iii. El caso en concreto. En síntesis sostiene el actor que se vulnera su derecho fundamental al debido proceso con la imposición del fallo con responsabilidad fiscal No. 030 de 2013. Sea lo primero precisar que la acción de tutela como mecanismo principal para que se deje sin efectos un acto administrativo es improcedente por cuanto existe otro medio de defensa judicial tal como lo prevé el artículo 6° del decreto de 2591 de 1991, en este caso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De otro lado, si bien es posible que la acción de tutela sea procedente como mecanismo transitorio en tal evento se requiere acreditar la existencia de un perjuicio irremediable, aspecto que no fue demostrado en el presente caso

Administrativo. De otro lado, si bien es posible que la acción de tutela sea procedente como mecanismo transitorio en tal evento se requiere acreditar la existencia de un perjuicio irremediable, aspecto que no fue demostrado en el presente caso razón por la cual tampoco es procedente como mecanismo transitorio de defensa. DecisiónEn mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLÁRASE improcedente el amparo solicitado por el señor Mauricio Garzón Granados, conforme a la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Notifíquese esta providencia a las partes en la forma establecida en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Si este fallo no fuere impugnado, envíese a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en Sala realizada en la fecha.

LUIS MANUEL LASSO LOZANO

Magistrado

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYAMagistrado

CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO

Magistrada