TA CUN - 25000- 23-41-000-2019-00165-00-(28-05-2019)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUB SECCIÓN “A”

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO REFERENCIA: 2500023-41-000-2019-00165-00

DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA ____________________________________________________________

MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA

MATERIAL DE LEY Y DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ASUNTO. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, promovida por el señor DIMAS SALAMANCA PALENCIA , en contra de LA NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, y por el cual solicita el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 10 de 961, «por el cual se dictan disposiciones en el ramo de petróleos», que expresa: «Artículo 19.- La persona que celebre con el Estado contrato de exploración y explotación de petróleo se obliga a depositar mensualmente, en el fondo especial de becas en el Ministerio de Minas y Petróleos. Para atender al sostenimiento de becas en el exterior, la suma de un tercio de centavo de dólar (US$ 1/3 centavos) por cada barril de petróleo obtenido en la explotación.

Esta obligación reemplaza la establecida en el artículo 18 del Código de

suma de un tercio de centavo de dólar (US$ 1/3 centavos) por cada barril de petróleo obtenido en la explotación.

Esta obligación reemplaza la establecida en el artículo 18 del Código de Petróleos»Pág. 2

PROCESO No.: 2500023-41-000-2019-00165-00

DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA

ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

I. ANTECEDENTES

I. PRETENSIONES La parte demandante solicitó como pretensiones de la demanda la siguiente: «Teniendo en cuenta que “las acciones de cumplimiento son un mecanismos consagrado en la constitución, con el fin de asegurar que las normas vigentes no queden en el papel y por el contrario se cumplan”, de manera respetuosa solicito al Honorable Despacho ordene al Ministerio de Minas y Energía que en el término que a bien tenga el Despacho, se requiera a la Entidad para que dé cumplimiento a lo ordenado en el artículo 19 de la Ley 10 de 1969 a la Entidad para que dé cumplimiento a lo ordenado en el artículo 19 de la Ley 10 de 1969 y proceda a emitir inmediatamente el título ejecutivo inmediatamente el cual le cobra a la empresa Colombiana de Petróleos S.A. – ECOPETROL S.A.- la totalidad de los dineros por ellos adecuados

cual le cobra a la empresa Colombiana de Petróleos S.A. – ECOPETROL S.A.- la totalidad de los dineros por ellos adecuados desde el año 2007 hasta la fecha, acompañados de los intereses moratorios a que haya lugar a efecto de que los consignen en las cuentas que destine el Ministerio para la administración y manejo del Fondo Especial de Becas del Ministerio de Minas y Energía» La solicitud de cumplimiento se fundamentó en los siguientes:

II. HECHOS Manifestó el demandante que al Ministerio de Minas y Energía tiene la obligación de cobrar a cada uno de los explotadores de petróleo un tercio (1/3) de centavo de dólar por cada barril de petróleo explotado en el país.

Que la autoridad administrativa pese a efectuar las liquidaciones correspondientes, ha omitido el deber de cobrar directamente a la Empresa de Petróleos S.A. –Ecopetrol S.A.-, los dineros que debe pagar. Indicó el demandante que en el escrito de constitución de renuencia, se le advirtió a la Ministra de Minas y Energía que debido al incumplimiento del artículo invocado, se ha dejado de cobrar sumas de dinero que superanPág. 3

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DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA más de $1.402.261.153,60 millones de pesos, causando graves perjuicios a los destinatarios de los recursos como los son los servidores públicos del Ministerio de Minas y Energía y sus hijos.

III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1. El apoderado del Ministerio de Minas y Energía indicó que el demandante no cuenta con legitimación en la causa por activa para demandar, como quiera que no demostró tener un interés en la causa, esto es, ser funcionario de la entidad o familiar de alguno, y por tanto, considera que no probó la forma en la cual su situación subjetiva se vería afectada por la supuesta inacción del Ministerio.

2. Que respecto a la norma demandada como incumplida, esta no establece acción alguna que deba efectuar el Ministerio de Minas y Energía, por lo que la entidad no tiene facultad constitucional, legal, normativa o contractual ni mucho menos funcional, para hacer el pago o depósito.

3. Manifestó el apoderado que el Ministerio adolece de legitimación en la causa por pasiva para ser sujeto de la acción teniendo en cuanta que quien debe pagar lo que dispone la norma demandada como incumplida es

Ecopetrol S.A.

III. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA De conformidad con el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, y atendiendo lo decidido por la Sala Plena de la Corporación, en sesión del 14 de septiembre de 2010, esta Sección es competente para conocer el

1. COMPETENCIA De conformidad con el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, y atendiendo lo decidido por la Sala Plena de la Corporación, en sesión del 14 de septiembre de 2010, esta Sección es competente para conocer el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos de la referencia.Pág. 4

PROCESO No.: 2500023-41-000-2019-00165-00

DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA

ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

2. PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Le corresponde a la Sala determinar si el presente medio de control es procedente, y de así encontrarlo, establecer si LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA ha incumplido con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 10 de 1961, « por el cual se dictan disposiciones en el ramo de petróleos».

3. GENERALIDADES DEL MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O ACTOS ADMINISTRATIVOS El artículo 87 de la Constitución Política consagra el derecho procesal abstracto de toda persona para acudir ante el juez para solicitar el efectivo cumplimiento de una ley o un acto administrativo que es omitido por la autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su ejecución o realización. La acción de cumplimiento denominada en el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011 como medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material

autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su ejecución o realización. La acción de cumplimiento denominada en el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011 como medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, se erige como un medio idóneo para lograr los fines esenciales del Estado Social de Derecho, en cuanto la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, permite proteger y hacer efectivos los derechos de todos sus asociados. Al respecto, la Honorable Corte Constitucional señaló en Sentencia No. C-1194 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, lo siguiente: « (...) Mediante la acción de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial "para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo quePág. 5

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DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, dicha acción "se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes – en sentido formal o material – y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. (...)

los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. (...) La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" que la autoridad competente se niega a ejecutar. (...)». Por su parte, el H. Consejo de Estado respecto del aludido medio de control considera lo siguiente: “La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio

determinada actuación u omisión a la autoridad. Su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Ahora bien, para que la demanda tenga éxito se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de esa autoridad pública o de ese particular en ejercicio de funciones públicas, a los cuales se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o del acto. b) Que el actor pruebe que antes de demandar exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber.Pág. 6

PROCESO No.: 2500023-41-000-2019-00165-00

DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en la norma, salvo el caso que, de no actuar el juez, se produzca un perjuicio grave e

c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en la norma, salvo el caso que, de no actuar el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la tutela”1. 3.1. De los requisitos Para ejercer la pretensión de cumplimiento, respecto de normas con fuerza material de ley y actos administrativos que deban ser cumplidos por la administración directamente, se exige para su procedencia el cumplimiento de los siguientes requisitos: a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.2 b. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento3. c. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento4. d. Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente. e. No procede la pretensión cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico,

exigible actualmente. e. No procede la pretensión cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, 1 BERMÚDEZ BERMÚDEZ, Lucy Jeannette (C.P.) (Dra.). H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 27 de octubre de 2016.

Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00342-01(ACU).2 Ley 393 de 1997. art. 1.3 Ibíd. artículos 5 y 6.4 Ibíd. artículo 8.Pág. 7

PROCESO No.: 2500023-41-000-2019-00165-00

DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción5.

4. Agotamiento del requisito de procedibilidad de constitución en renuencia – caso concreto Se encuentra probado en el expediente que mediante escrito con radicado del 20 de diciembre 2018 6, el demandante solicitó al Ministerio de Minas y Energía, el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 10 de 1961, solicitando que se realicen las gestiones administrativas y judiciales con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en la aludida disposición normativa.

El Ministerio de Minas y Energía a través del Secretario General (E) el día 4 de enero de 2019, dio respuesta a la solicitud elevada indicando que se

con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en la aludida disposición normativa. El Ministerio de Minas y Energía a través del Secretario General (E) el día 4 de enero de 2019, dio respuesta a la solicitud elevada indicando que se encontraban finiquitando las gestiones administrativas necesarias para la expedición de un título ejecutivo, frente a lo cual, manifestó el demandante que hasta la fecha de presentación del presente medio de control, no se había realizado ninguna acción por parte de la autoridad administrativa. Dado lo anterior, en este caso se acredita el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia al que se refiere el artículo 8º de la Ley 393 de 1997.7 5 Ibíd. art. 9.6 Folios del 12 al 14. 7 «Artículo 8º.- Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en

Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.Pág. 8

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DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

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ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

5. LAS NORMAS INVOCADAS COMO INCUMPLIDAS De la lectura del escrito de demanda se encuentra que el demandante en el capítulo “Norma con Fuerza Material de Ley Incumplida” señaló como tal, la siguiente: «Ley 10 1961 , “por el cual se dictan disposiciones en el ramo de petróleos”.

Artículo 19.- La persona que celebre con el Estado contrato de exploración y explotación de petróleo se obliga a depositar mensualmente, en el fondo especial de becas en el Ministerio de Minas y Petróleos. Para atender al sostenimiento de becas en el exterior, la suma de un tercio de centavo de dólar (US$ 1/3 centavos) por cada barril de petróleo obtenido en la explotación.»

6. Análisis de procedencia del medio de control en el caso concreto Tal y como se refirió en líneas anteriores, la procedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos, procede siempre que la norma legal o acto que se

Tal y como se refirió en líneas anteriores, la procedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos, procede siempre que la norma legal o acto que se considera incumplido, contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas respecto del cual se reclama el cumplimiento, y que en efecto, se establezca que existe la desatención de tal disposición. En el caso concreto se observa que el artículo 19 de la Ley 10 de 1969, indica que toda persona que celebre con el Estado un contrato de exploración y explotación de petróleo, está obligada a depositar mensualmente en el fondo especial de becas del Ministerio de Minas y Petróleos, un tercio de centavo de dólar (US$ 1/3 centavos), por cada barril (…) (Resaltado fuera del texto original).Pág. 9

PROCESO No.: 2500023-41-000-2019-00165-00

DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA de petróleo obtenido en la explotación, lo que evidencia que no existe un mandato que deba ser cumplido por el Ministerio de Minas y Energía, ya que el deber recae en las personas naturales o jurídicas que celebren un contrato de exploración o explotación de petróleo con el Estado Debe advertirse que la pretensión del demandante en ejercicio del presente

que el deber recae en las personas naturales o jurídicas que celebren un contrato de exploración o explotación de petróleo con el Estado Debe advertirse que la pretensión del demandante en ejercicio del presente medio de control, es que el Ministerio de Minas y Energía inicie un proceso coactivo contra Ecopetrol S.A. con ocasión a la supuesta omisión de consignar mensualmente el valor de lo estipulado en el artículo 19 de la Ley 10 de 1961, sin embargo, la Sala considera que tal supuesto alegado por el demandante no se deriva de la lectura de la aludida disposición normativa, por el contrario, se trata de un criterio interpretativo del demandante que pretende la solución de una situación jurídica en la que se decida que Ecopetrol S.A. debe un dinero al Fondo especial de Becas del Ministerio de Minas y Energía. Lo anterior implica que la pretensión del demandante desconoce la naturaleza misma del presente mecanismo constitucional, la cual corresponde a ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa , más no la declaración de la existencia de un derecho. En conclusión, la norma cuyo cumplimiento exige el demandante no es imperativa, inobjetable y actualmente exigible al Ministerio de Minas y Energía, y por tanto, no es susceptible de discusión en sede del presente medio de control, motivo por el cual se declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Pág. 10

acción. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Pág. 10

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DEMANDANTE: DIMAS SALAMANCA PALENCIA.

DEMANDADO: LA NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA

ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA RESUELVE PRIMERO.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el presente medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, promovido por el señor DIMAS SALAMANCA PALENCIA por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO.- En el evento de no ser impugnada la presente decisión, por secretaría ARCHÍVESE la actuación. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Acta de Sesión de la fecha

CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO

Magistrada

LUIS MANUEL LASSO LOZANO

Magistrado

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

Magistrado