TA CUN - 25000-23-41-000-2021-00202-00-(13-05-2021)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JURISDICCIONAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

PROCESO No.: 250002341000202100202-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: ALFONSO ELÍAS MATEUS SÁNCHEZ Y OTRO

DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA Y MEDI CAMENTOS

– INVIMA

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

MAGISTRADO PONENTE

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

Procede la Sala a resolver la demanda que en ejerci cio de la acción de cumplimiento interpusieron los señores Alfonso Elías Mateus Sánc hez y Roberto Alexis Alférez Rodríguez contra el Instituto Nacional de Medicamentos y Alimentos – INVIMA.

1. ANTECEDENTES

1.1. DEMANDA

1.1.1. Pretensiones

Los demandantes solicitaron:

“(…)1. Se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCI A DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTO-INVIMA, el reconocimiento d el silencio positivo administrativo protocolizado a través del acto administrativo contenido en la escritura pública No 2216 del 11 de d i c i e m b r e d e 2 0 2 0 reconocido a favor de ALFONSO ELIAS MATEUS SANCHEZ Y ROBERTO

ALEXIS ALFEREZ RODRIGUEZ

2. Se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE

reconocido a favor de ALFONSO ELIAS MATEUS SANCHEZ Y ROBERTO

ALEXIS ALFEREZ RODRIGUEZ

2. Se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTO-INVIMA, a dar cumplimiento al silencio positivo administrativo protocolizado a través del acto administrativo contenido en la escritura pública No 2216 del 11 de d i c i e m b r e d e 2 0 2 0 reconocido a favor de ALFONSO ELIAS MATEUS SANCHEZ Y ROBERTOPROCESO No.: 250002341000202100202-00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: ALFONSO ELÍAS MATEUS SÁNCHEZ Y OTRO

DEMANDADO: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA Y MEDICAMENTOS – INVIMA

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2 ALEXIS ALFEREZ RODRIGUEZ, toda vez que el Instituto quiere continuar con los procesos coactivos.

3. Se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTO-INVIMA, para que corra traslado a la oficina de control Interno para que investigue si los funci onarios que no resolvieron el recurso dentro del año siguiente se encuentran inmersos en investigación disciplinaria de conformidad al artícul 52 de la ley 1437 de 2011.

4. Se ordene y garantice el cumplimiento del artícu lo 1° de la Constitución Política en tanto se ordene el cumplimiento efectiv o de del acto administrativo contenido en el silencio positivo ad ministrativo protocolizado a través del acto administrativo contenido en la escritura pública No 2216 del

Política en tanto se ordene el cumplimiento efectiv o de del acto administrativo contenido en el silencio positivo ad ministrativo protocolizado a través del acto administrativo contenido en la escritura pública No 2216 del 11 de diciembre de 2020 reconocido a favor de ALFON SO ELIAS MATEUS

SANCHEZ Y ROBERTO ALEXIS ALFEREZ RODRIGUEZ.(…)”

1.1.2. Hechos

1º. Mediante Resolución No. 2012020964 de 23 de may o de 2017, la Dirección de Responsabilidad Sanitaria del INVIMA sancionó a los s e ñ o r e s A l f o n s o E l í a s M a t e u s Sánchez y Roberto Alexis Alferez Rodríguez dentro d el proceso sancionatorio No. 201600726 con multa pecuniaria de seiscientos (600) y q u i n i e n t o s ( 5 0 0 ) S M L D V , respectivamente, por incumplir la normatividad sanitaria.

2º. En escrito No. 17006312 de 12 de junio de 2017 , el señor Alfonso Elías Mateus Sánchez interpuso recurso de reposición contra la R esolución No. 2017020964 de 23 de mayo de 2017.

3º. En escrito No. 170063013 de 12 de junio de 2017 , el señor Roberto Alexis Alferez Rodríguez interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 2017020964 de 23 de mayo de 2017.

4º. El recurso interpuesto por los señores Mateus S ánchez y Alferez Rodríguez fueron decididos por el Invima mediante Resolución No. 201 8023890 de 7 de junio de 2018,

de mayo de 2017.

4º. El recurso interpuesto por los señores Mateus S ánchez y Alferez Rodríguez fueron decididos por el Invima mediante Resolución No. 201 8023890 de 7 de junio de 2018, siendo notificado el primero el 21 de junio de 2018 y el segundo el 15 de junio de 2018.

5º. El 11 de diciembre de 2020, los hoy actores de cumplimiento, elevaron Escritura Pública No. 2216 ante la Notaría No. 28 del Circuit o de Bogotá silencio administrativo positivo configurado por la pérdida de competencia para sancionar señalada en elPROCESO No.: 250002341000202100202-00

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3 artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que transcurrió más de un año desde la interposición del recurso de reposición hasta la notificación personal de la Resolución que los resolvió.

6º. En escrito No. 20211007663 de 20 de enero de 20 21, los hoy actores solicitaron ante el INVIMA el cumplimiento de lo señalado en la escritura pública de 11 de diciembre de 2020.

7º. En escrito 2021200654 de 3 de febrero de 2020, el INVIMA negó el reconocimiento del acto administrativo contenido en la Escritura P ública No. 2216 de 11 de diciembre de 2020.

7º. En escrito 2021200654 de 3 de febrero de 2020, el INVIMA negó el reconocimiento del acto administrativo contenido en la Escritura P ública No. 2216 de 11 de diciembre de 2020.

8º. En escrito No. 20211017814 de 4 de febrero de 2 021, se solicitó al INVIMA reconsiderar la decisión anterior, sin embargo, en oficio 20212003333 de 9 de febrero de 2021, dicha entidad ratificó su decisión de no acceder a lo solicitado.

1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Luego de hacer referencia a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 3º y 52 de la Ley 1437 de 2011, manifiesta que fue el mismo legislador quien realiz ó la diferenciación entre los términos dados para sancionar a un infrac tor y aquel con el que cuenta la administración para resolver el recurso: el primero d e e l l o s s e c o n t a b i l i z a d e s d e l a ocurrencia de los hechos hasta la fecha de notificación de la resolución de calificación, que establece un lapso de tres (3) años; el término p a r a r e s o l v e r e l r e c u r s o d e reposición, es de un (1) año, no obstante, frente a este último se debe aclarar que el legislador no dispuso que se tenga que surtir la no tificación de la decisión dentro de este término.

Con fundamento en apartes jurisprudenciales y lo señalado en el artículo 27 del Código Civil, considera que la caducidad de la facultad sa ncionatoria en lo relativo a losPROCESO No.: 250002341000202100202-00

este término.

Con fundamento en apartes jurisprudenciales y lo señalado en el artículo 27 del Código Civil, considera que la caducidad de la facultad sa ncionatoria en lo relativo a losPROCESO No.: 250002341000202100202-00

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4 recursos se configura únicamente cuando estos han sido resueltos después de un año, tiempo que se contabilizaba desde su interposición.

Agrega que, en el caso en particular no se configuró el silencio administrativo positivo, pues no transcurrió mas de un año desde la fecha de la interposición del recurso de reposición y la expedición del acto administrativo que lo resolvió, puesto que los recursos fueron interpuestos el día 12 de junio de 2017, por los señores Alfonso Elías Mateus Sánchez y Roberto Alexis Alferez Rodriguez p ronunciándose la Dirección de Responsabilidad Sanitaria a través de la resolución No. 2018023890 del 7 de Junio de 2018, es decir dentro del año referenciado, situaci ón que permite inferir que se dio cumplimiento a lo dispuesto por el legislador. Posteriormente el 13 de Julio de 2018, el señor Alfonso Elías Mateus Sanchez radicó solicitud de revocaría directa, la cual fue resuelta mediante Resolución 2020015767 del 19 de M ayo de 2020, en el sentido de no revocar. El 27 de Agosto de 2020, el señor Alfon so Elías Mateus Sanchez a través

resuelta mediante Resolución 2020015767 del 19 de M ayo de 2020, en el sentido de no revocar. El 27 de Agosto de 2020, el señor Alfon so Elías Mateus Sanchez a través del correo electrónico diegosos22@gmail.com presentó derecho de petición, solicitando que se reconociera el silencio positivo administrat ivo (dos años después de estar ejecutoriada la decisión), el cual fue asumido como otra revocatoria directa.

Posteriormente el día 24 de Septiembre de 2020, pre sentó nuevamente Derecho de Petición, con la misma solicitud del Silencio Positivo Administrativo, el cual fue resuelto mediante oficio de radicado 20202032621 del 5 de Octubre de 2020.

El 18 de diciembre, los señores Mateus Sánchez y Al férez Rodríguez presentaron nuevamente derecho de petición, allegando con dicho escrito la Escritura Pública No. 2216 del 11 de diciembre de 2020, el que fue resuel to, resaltando nuevamente la firmeza de los actos administrativos.

En su criterio, la escritura pública a través de la c u a l l o s a c t o r e s p r e t e n d e n l a configuración de un silencio positivo a su favor, carece de fundamento legal, por cuanto la actuación administrativa adelantada en su contra se rige por los artículos 84 y 85 del CPACA, que consagran el silencio positivo. Por otra parte , no es im perativa para laPROCESO No.: 250002341000202100202-00

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5 autoridad sanitaria, la aplicación de un procedimie nto distinto al que corresponde, es decir, al establecido en el CPACA. Por consiguiente , cuando el accionante acude a la acción de cumplimiento, no puede pedir inaplicabili dad de una norma pues ello desvirtuaría la naturaleza misma del mecanismo.

Posteriormente el día 20 de Enero de 2021, los señores Alfonso Elías Mateus Sanchez y Roberto Alexis Alférez Rodriguez presentaron Derecho de Petición, siendo resuelto el mismo, señalando principalmente que el acto denomin ado protocolización del silencio positivo administrativo realizado ante Notario no e s un acto administrativo sino que consiste en unas declaraciones verbales o escritas elevadas a Escritura Pública, en las que se asegura bajo juramento, la existencia de det erminados hechos, ante el Notario Público que da fe de lo que ahí se declara.

De lo anterior, se desprende que el solo hecho de protocolizar esta escritura no implica per se, que operó el silencio administrativo positivo.

Finalmente el 21 de Enero de 2021 mediante correo e lectrónico aguamontemateus1@gmail.com presentó nuevamente derecho de petición, solicitando nuevamente que se estudie el caso y que se reconozca los efectos del silencio positivo administrativo, en el cual se dio respuesta mediant e oficio de radicado 20212004793 del 23 de Febrero de 2021.

nuevamente que se estudie el caso y que se reconozca los efectos del silencio positivo administrativo, en el cual se dio respuesta mediant e oficio de radicado 20212004793 del 23 de Febrero de 2021.

Manifiesta que, ante esta cantidad injustificada y reiterada de peticiones presentadas por los accionantes vemos una evidente manera de di latar los pagos, y en consecuencia, la imposibilidad de que el Instituto ejerza el cobro de las multas impuestas a cada uno, dentro del proceso sancionatorio.

Por último, considera que la acción de cumplimiento resulta improcedente debido a que las pretensiones de la demanda no están dirigidas a conseguir el cumplimiento de unos actos administrativos, sino librarse de los efectos y d i s c u t i r l a v a l i d e z d e l o s a c t o s administrativos sancionatorios, proferidos conforme a la ley, por parte de este instituto,PROCESO No.: 250002341000202100202-00

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6 más aun cuando los accionantes disponen del medio d e control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo a lo consagrado en los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Cont encioso Administrativo para efectos de discutir la legalidad del acto administr ativo mediante el cual se decidió el recurso de reposición.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Cont encioso Administrativo para efectos de discutir la legalidad del acto administr ativo mediante el cual se decidió el recurso de reposición.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia

En los términos del numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, es competencia de los Tribunales Administrativos el conocimiento de las acciones de cumplimiento que se interpongan contra autoridades del orden nacional, a saber:

“ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA.

(…)

16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumpli miento, contra las autoridades del orden nacional o las personas priva das que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.

En consecuencia, siendo el Instituto Nacional de Vi gilancia – INVIMA una entidad del orden nacional, es competencia del Tribunal resolver el presente asunto.

2.2. Consideraciones generales de la acción de cump limiento.

La acción de cumplimiento está consagrada en el artículo 871 de la Constitución Política y regulada por la Ley 393 de 1997, dichas normas es tablecieron que la acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fu erza material de ley o de un acto

cumplimiento tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fu erza material de ley o de un acto 1 A R T Í C U L O 8 7 . T o d a p e r s o n a p o d r á a c u d i r a n t e l a a u toridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento d e u n a l e y o u n a c t o administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitidoPROCESO No.: 250002341000202100202-00

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7 administrativo que ha impuesto ciertos deberes u ob ligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.

De igual forma, del artículo 87 de la Constitución Política se deduce que la acción de cumplimiento debe tener cuatro elementos primordial es, esto es, i).- debe existir un deber jurídico incumplido por el Estado; ii).- que ese deber esté radicado en cabeza de una autoridad pública; iii).- que el deber esté contenido o contemplado en una ley o acto administrativo; iv).- que esa autoridad haya eludido el cumplimiento del deber de forma expresa o tácita.

una autoridad pública; iii).- que el deber esté contenido o contemplado en una ley o acto administrativo; iv).- que esa autoridad haya eludido el cumplimiento del deber de forma expresa o tácita.

Es de resaltar que la finalidad de la acción de cum plimiento no radica en la protección de derechos subjetivos, por el contrario, está cons agrada como un mecanismo encaminado a procurar la efectividad material de actos administrativos y de las normas con fuerza de ley.

La Sala destaca que en aplicación del artículo 8º d e la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es una acción subsidiaria, es decir, s u procedencia está supeditada a la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial, v e r b i g r a c i a , q u e p a r a e l cumplimiento de una ley el interesado no cuente con alguno de los medios de control de los que trata la Ley 1437 de 2011.

En este orden de ideas, la acción de cumplimiento c onstituye un pilar fundamental dentro del Estado Social de Derecho, porque comport a el camino judicial a través del cual cualquier persona puede exigir a las autoridades el apegó a la ley.

2.2.1. El deber jurídico incumplido.

En la acción de cumplimiento el deber jurídico incu mplido debe tener ciertas características que lo hagan ineludible, puntos que ha desarrollado en alguna forma la ley 393 de 1997 y, en su momento, la jurisprudencia.PROCESO No.: 250002341000202100202-00

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Por eso, el artículo 8º de dicha ley dice que la ac ción procederá “ contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute acto s o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos”; por igual, el artículo 9º alude a la improcedibilidad de la acción cuando existan otros medios judiciales para lograr el cumplimiento de la regla, salvo que exista riesgo de que el actor sufra perjuicios graves e inminentes. Y, en general, el cumplimiento de nor mas que establezcan gastos tampoco es admisible por esta acción.

El deber incumplido por la autoridad demandada debe c on t e n e r p r ec i s i ó n , d e b e s e r realizable tanto física como jurídicamente, y no pu ede afectar los poderes discrecionales con los que ordinariamente cuenta la a d m i n i s t r a c i ó n d e l Estado para discernir lo que mejor corresponde al interés público y social.

2.2.2. La actitud renuente de la autoridad pública.

Otro de los elementos de la acción de cumplimiento consiste en que la autoridad sobre cuya cabeza reposa la obligación de actuar, se niegue a ello a pesar del requerimiento hecho por el actor. Esto es, a la luz del inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de

Otro de los elementos de la acción de cumplimiento consiste en que la autoridad sobre cuya cabeza reposa la obligación de actuar, se niegue a ello a pesar del requerimiento hecho por el actor. Esto es, a la luz del inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitid o i) expresamente ratifica el incumplimiento o, ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

2.2.3. Finalidad de la acción de cumplimiento.

Teniendo en cuenta las disposiciones que regulan la acción de cumplimiento, esto es, el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es una acción subsidiaria que se puede utilizar par a lograr el cumplimiento de un acto administrativo o de una norma con fuerza de ley, si empre que no exista otro medio judicial que sirva a ese propósito. Tampoco procede para el cumplimiento de normasPROCESO No.: 250002341000202100202-00

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9 que establezcan gastos, fenómeno que puede ocurrir cuando se pretende que las entidades públicas demandadas desembolsen dineros no previstos en ley, sentencia o acto administrativo. De igual forma, la acción de c umplimiento no está prevista para

9 que establezcan gastos, fenómeno que puede ocurrir cuando se pretende que las entidades públicas demandadas desembolsen dineros no previstos en ley, sentencia o acto administrativo. De igual forma, la acción de c umplimiento no está prevista para sustituir los procedimientos judiciales consagrados en los Códigos respectivos.

2.2.4. Procedencia de la acción de cumplimiento.

El artículo 8º y 9º de la Ley 393 de 1997 establece n las reglas de procedencia y de improcedencia, respectivamente, de la acción de cum plimiento cuando la Ley ha señalado otros medios de defensa judicial, salvo qu e se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable d el demandante. Dichos artículos señalan:

“ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimi ento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimient o de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También proc ederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con l o e s t a b l e c i d o e n l a presente Ley. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accion ante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá

reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a c a b a l i d a d g e n e r e e l inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas co n fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejerc icio de la acción popular para la reparación del derecho”

“ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumpli miento no procederá para la protección de derechos que puedan s e r g a r a n t i z a d o s mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la n o r m a o A c t o Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.PROCESO No.: 250002341000202100202-00

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10 De igual forma, el H. Consejo de Estado 2 ha sido enfático en afirmar que la acción de cumplimiento no procede cuando se pretende que se l es reconozcan derechos a los demandantes, ya que la finalidad de la acción de cu mplimiento es que se cumplan normas o actos administrativos en donde se establezca una obligación clara, expresa y exigible.; al respecto la Alta Corporación de lo Contencioso ha dicho:

“La acción de cumplimiento no es el mecanismo idóne o para obtener derechos, cuya titularidad se discute. La acción, n o sobra insistir, que debe estar dirigida a lograr la efectividad y el respeto de los derechos existentes, ya definidos, o mejor, a que se cumplan las normas que los reconocen. Está prevista la acción de cumplimiento, para ordenar qu e se haga efectiva una ley o un acto administrativo en los cuales esté contenida una obligación clara y precisa, cuyo desacato implique la violación de u n derecho que por estar ya reconocido, no admite debate.

(…)

En el mismo orden, la ley 393 de 1997 en su Art. 9o. preceptuó, que la acción de cumplimiento es improcedente cuando el accionant e dispone o haya tenido a su alcance otros medios de defensa judicia l para hacer efectivo el cumplimiento de la disposición consagratoria de sus derechos.”

3. CASO CONCRETO

3.1. Naturaleza de la norma acusada como incumplida.

tenido a su alcance otros medios de defensa judicia l para hacer efectivo el cumplimiento de la disposición consagratoria de sus derechos.”

3. CASO CONCRETO

3.1. Naturaleza de la norma acusada como incumplida.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisad o los elementos sustanciales que debe contener la acción de cumplimiento para que prospere su pretensión, estos son:

i).- Que la obligación que se pida hacer cumplir es té consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cu al excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii).- que la norma esté vigente; iii).- que la norm a contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y; iv).- q ue el demandante no tenga o haya 2 Radicación número: ACU-108 dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997)PROCESO No.: 250002341000202100202-00

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11 tenido otro instrumento judicial para lograr el cum plimiento de la norma o acto administrativo.3

Bajo el anterior marco jurisprudencial, procede la Sala a analizar cada uno de los elementos en el caso concreto.

i).- Que la obligación que se pida hacer cumplir es té consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo:

elementos en el caso concreto.

i).- Que la obligación que se pida hacer cumplir es té consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo: Ha reconocido el Consejo de Estado4 que, si bien la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, es susceptible de enjuiciamiento su contenido, siempre y cuando consista en una declaración tendiente a producir efectos jurídicos, independientemente de su protocolización, al decir que:

“(…) Sea lo primero advertir que la Jurisprudencia de la Sala ha sostenido que la Escritura Pública no es en sí misma un acto administrativo y, por ende, no puede ser impugnada por medio de las acciones or dinarias que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, ha precisado que es susceptible de enjuiciamiento su contenido, siempre y cuando consista en una declaración tendiente a producir ef ectos jurídicos, independientemente de su protocolización. Al respec to, en la sentencia de 31 de marzo de 20055, la Sala indicó:

“El artículo 13 del Decreto 960 de 1970 establece q ue «La escritura pública es el instrumento que contiene declaraciones en act os jurídicos, emitidas ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo»; y como tal, es decir, como instrumento, t i e n e e l c a r á c t e r d e requisito ad substantiam actus y ad probationem. El primero está consagrado en el artículo 12 ibídem en tanto dispone que «Debe rán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de di sposición o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cu ales la ley exija esta

en el artículo 12 ibídem en tanto dispone que «Debe rán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de di sposición o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cu ales la ley exija esta solemnidad», de suerte que en esos casos viene a se r una solemnidad del respectivo acto, un requisito ad solemnitatem, por ende necesario para que el acto jurídico se perfeccione o nazca a la vida jurídica. En sentencia de 18 de abril de 1996, la Sección Segunda de esta Sala, dice que «La ley ha

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administ rativo, Sección Segunda, Sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032, entre otras. 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTR ATIVO SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00965-01

5 Expediente núm. 1999-02477-01. Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Actor: José Noel Ramírez

Becerra.PROCESO No.: 250002341000202100202-00

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12 definido cuales declaraciones de voluntad deben con star en instrumento público, también llamado escritura publica, como re quisito ad substantiam

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

12 definido cuales declaraciones de voluntad deben con star en instrumento público, también llamado escritura publica, como re quisito ad substantiam actus y ad probationem 'que contiene declaraciones en actos jurídicos, emitidos ante el notario, con los requisitos previs tos en la ley y que se incorpora al protocolo', tales como los actos y con tratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles por lo cual ha regulad o su proceso de perfeccionamiento, que consta de las etapas de rece pción, extensión, otorgamiento y autorización (artículo 13, D.L. 960 de 1970).»i Además, sirve como elemento ad probationem, tanto en los casos de actos jurídicos que lo requieren como solemnidad, como en todos los demás casos en los que se acude a ese instrumento con el fin de dejar constancia formal y protocolizada de la existencia o celebración de los mismos. Al punto, la Sección Cuarta de esta Sala advierte que el inciso 2º del artículo 26 4 del Código de Procedimiento Civil dice que «las declaraciones que c o n s i g n e n l o s interesados en escritura pública, tienen eficacia p lena entre estos y sus causahab