TA CUN - 25000-23-41-000-2021-00262-00-(26-04-2021)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintiuno (2021) Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Radicación: No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Demandante: JAVIER ALEXANDER TORRES ORTEGA Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Tema: CUMPLIMIENTO ARTÍCULO 17 DEL DECRETO 1100 DE 1992 Y ARTÍCULO 2.2.8.2.17 DEL DECRETO 1072 DE 2015 Decide la Sala la solicitud presentada por el señor Javier Alexander Torres Ortega, para obtener el cumplimiento por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje de lo establecido en el artículo 17 del Decreto 1100 de 1992 y artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015. I. ANTECEDENTES A. Los hechos de la demanda Del escrito de demanda, se extrae el siguiente fundamento fáctico (archivo 02): 1. El artículo 21 de la Ley 10 de 1991, obliga al Servicio Nacional de Aprendizaje a promover y organizar las empresas asociativas de trabajo. 2. El artículo 17 del Decreto 1100 de 1992, obliga al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, a presentar anualmente un plan operativo para la capacitación, la asesoría, asistencia técnica y consultoría a las empresas asociativas del trabajo.Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento 2

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3. El artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015, reiteró la obligación a cargo del SENA, de presentar un plan anual operativo para la capacitación, la asesoría, asistencia técnica y consultoría a las empresas asociativas de trabajo. 4. El 9 de abril de 2019, se llevó a cabo reunión entre la entidad accionada y el representante legal de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, en donde se acordó llevar a cabo las acciones necesarias para organizar el Plan Operativo 2020. 5. Manifestó el actor que, el 30 de noviembre de 2019 las mismas partes acordaron realizar curso de capacitación de 48 horas en formalización de empresas asociativas de trabao. 6. Señaló que, en el año 2020, el SENA se comprometió verbalmente con la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, a presentar un Plan Operativo para las empresas asociativas de trabajo para el 2021. 7. Indicó el actor que, el 15 de julio de 2020, se presentaron derechos de petición solicitando el cumplimiento de los establecido en los artículos 2.2.8.2.19 y 2.2.8.2.21 del Decreto 1072 de 2015 ante la entidad accionada. 8. Manifestó que, durante el año 2020 por sensibilización de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, junto con las diferentes fundaciones participantes de la Red de Emprendimiento y Formalización Laboral se capacitaron a mas 3.500 colombianos en formalización de empresas asociativas de trabajo. 9. Que, en octubre de 2020 se radicaron un sin número de derechos de petición ante el SENA, solicitando información y apoyo, los cuales fueron resueltos con evasivas.Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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10. A la fecha, no se ha publicado, ni se tiene certeza si existe un Plan Operativo para las Empresas Asociativas de Trabajo para el 2021. B. Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte actora solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1. Se acojan las tesis aquí expuestas 2. Se orden y garantice el cumplimiento del artículo 1º de la Constitución Política en tanto se ordene el cumplimiento de los decretos 100 del 1992 y el 1072 del 2015” (SIC) (archivo 02). C. La actuación judicial en esta Corporación Por auto de 19 de marzo de 2021 (archivo 06), se admitió la acción de la referencia, el cual se notificó mediante correo electrónico enviado el día 24 del mismo mes y mismo año a la entidad demandada (archivo 07). D. La contestación de la demanda El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, a pesar de habérsele notificado en debida forma el auto admisorio de la demanda, no se pronunció al respecto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: A) finalidad de la acción de cumplimiento; B) la norma cuyo cumplimiento se reclama, y C) caso concreto. A. Finalidad de la acción de cumplimientoExpediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y el artículo 146 del C.P.A.C.A., tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir, tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento, son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º ley 393 de 1997). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ibídem). c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º de la misma norma). d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente. e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien

y exigible actualmente. e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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B. La norma cuyo cumplimiento se reclama La parte actora alega como mandato incumplido los contenidos en el artículo 17 del Decreto 1100 de 1992 y artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015, cuyos textos son: “DECRETO No. 1100 de 1992 (julio 01) Por el cual se reglamenta la Ley 10 de 1991. Artículo 17. Plan operativo. Para los efectos de capacitación, asesoría, asistencia técnica y consultoría, el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, presentará anualmente un plan operativo de apoyo a las Empresas Asociativas de Trabajo, lo mismo que informes de evaluación y seguimiento anual, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.” “DECRETO No. 1072 de 2015 (26 de mayo) Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo Artículo 2.2.8.17. Plan operativo. Para los efectos de capacitación, asesoría, asistencia técnica y consultoría, el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, presentará anualmente un plan operativo de apoyo a las Empresas Asociativas de Trabajo, lo mismo que informes de evaluación y seguimiento anual, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.” (Negrillas y mayúsculas de los originales). C. Caso concreto En el caso sub examine la parte actora, en ejercicio de la acción de cumplimiento, demandó al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, con el fin de que cumpla lo dispuesto en la norma antes transcrita. Por otra parte, la demandada guardó silencio respecto del asunto de la referencia y no se pronunció sobre la solicitud de cumplimiento. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala accederá a la pretensión invocada, por las siguientes

la norma antes transcrita. Por otra parte, la demandada guardó silencio respecto del asunto de la referencia y no se pronunció sobre la solicitud de cumplimiento. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala accederá a la pretensión invocada, por las siguientes razones:Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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1. En relación con los requisitos mínimos de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido. “Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia se discute esté consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma un mandato claro, inobjetable para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma jurídica”1 (se adicionan negrillas). En sentencia de 2003, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló: “La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. “................................................................................ “En lo que hace a las características de

particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. “................................................................................ “En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar. “..........................................................................”2 (resalta la Sala). 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente número 2002-1065-01(ACU-1498), M.P. Roberto Medina López. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, rad. 2003-00451-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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De acuerdo con los apartes jurisprudenciales antes trascritos, y con los lineamientos trazados por esta Corporación en reiteradas oportunidades3, se tiene lo siguiente: a) El deber jurídico incumplido, consignado en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, debe contener un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad respecto de la cual se busca el cumplimiento del mismo, sin ningún condicionamiento, es decir, que su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna. b) Adicionalmente, el incumplimiento de dicho mandato debe generar una irregularidad de la autoridad renuente en el ejercicio de sus funciones. c) Finalmente, en los eventos en que la norma cuyo cumplimiento se demanda no reúna las características anotadas anteriormente, se impone denegar las pretensiones de la acción. 2) En el caso sub judice, se tiene, que la misma contiene un mandato imperativo e inobjetable dirigido al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en este caso para que presente un plan operativo de apoyo a las Empresas Asociativas de Trabajo, como también presentar informes de evaluación y seguimiento anual ante el Ministerio del Trabajo. Así mismo, es claro que la actora cumplió con el requisito de procedibilidad consagrado en la Ley 393 de 1997 para el ejercicio de este tipo de acciones, cual es la constitución en renuencia de la demandada y que no cuenta con otro mecanismo para obtener el cumplimiento de la norma invocada como fundamento de la demanda. Ahora bien, según se tiene, la norma cuyo cumplimiento ahora se analiza implica que, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, elabore 3 Véanse entre muchas: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

– SENA, elabore 3 Véanse entre muchas: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 17 de mayo de 2006, exp. No. AC-2006-0772, M.P. Carmen Alicia Rengifo Sanguino.Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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un plan operativo de apoyo a las Empresas Asociativas de Trabajo, al igual que, informes de evaluación y seguimiento anual presentados al Ministerio del Trabajo. Del material probatorio que obra en el proceso, observa la Sala que, la parte demandante, radicó ante el Servicio Nacional de Aprendizaje la solicitud para que, se de a conocer y se publique el Plan Operativo para Empresas Asociativas de Trabajo para el 2021 (fl. 5 archivo 02); al respecto advierte la Sala que la petición no cuenta con sello o acuse de recibido por parte de la accionada. No obstante, en folio 7 del archivo 02 del expediente digital, se aprecia la respuesta radicado No. 92021017663, envíada por correo electrónico del 5 de marzo de 2021 y emitida por el señor Carlos Mario Ayala en su calidad de Coordinador del Grupo Ejecución de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, mediante la cual, solicitó un tiempo prudencial para dar respuesta a la solicitud presentada por el accionante, tiempo que considera necesario para dar cumplimiento al Decreto 1100 de 1992 y al Decreto 1072 de 2015; de lo cual, entiende la Sala que el accionante presentó la petición visible a folio 5 ibidem, la cual tiene como referencia “solicitud directa de cumplimiento al decreto 1072 del 2015 numeral 2.2.8.2.17”. 3) Ahora bien, la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin

embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5º, 7º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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Ello significa que el precepto que se dice incumplido debe ser lo suficientemente preciso, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad. Revisada la norma se advierte que ésta contiene un mandato (i) claro en cuanto va dirigido al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, (ii) expreso toda vez que, ordena que se debe presentar anualmente un plan operativo de apoyo a las Empresas Asociativas de Trabajo, al igual que informes de evaluación y seguimiento ante el Ministerio del Trabajo, para efectos de capacitación, asesoría, asistencia técnica y consultoría; y (iii) actualmente exigible. 4) Por tanto, se hace necesario determinar si el deber se cumplió; al respecto, advierte la Sala que la entidad accionada no se pronunció sobre la solicitud de cumplimiento presentada por el señor Javier Alexander Torres Ortega, en ese orden, se pone de presente que el acerbo probatorio se compone de las pruebas allegadas al expediente por la parte actora con la solicitud de cumplimiento. 5) En el asunto bajo estudio, se tiene que la parte actora solicitó el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015, conforme se aprecia en el escrito visible a folio 5 del archivo 02 del expediente. Se advierte que la mencionada petición no cuenta con sello, constancia o acuse de recibido por lo que no se tiene certeza respecto de la radicación del escrito constitutivo en renuencia. Al respecto, advierte la Sala que el derecho de petición comento, solamente solicitó el cumplimiento del artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015, sin embargo, al comparar el contenido normativo del artículo en comento y el artículo 17 del Decreto 1100 de 1992, se constata que es el mismo. Lo anterior en atención a que el Decreto 1072 de 2015, es el Decreto

del Decreto 1072 de 2015, sin embargo, al comparar el contenido normativo del artículo en comento y el artículo 17 del Decreto 1100 de 1992, se constata que es el mismo. Lo anterior en atención a que el Decreto 1072 de 2015, es el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, que recompiló la norma del Decreto de 1992.Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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1. Asimismo, se observa que a folio 7 y 8 ibidem, obra prueba de la contestación emitida por el Coordinador del Grupo Ejecución de Formación Profesional, quien resolvió la solicitud de cumplimiento presentada por el actor mediante el radicado de respuesta No. 92021017663 del 5 de marzo de 2021, en el sentido de indicarle, lo siguiente: “Cordial saludo Señor (a) Javier: El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa; adscrito al Ministerio del Trabajo de Colombia. Ofrece formación gratuita a millones de colombianos que se benefician con programas técnicos, tecnológicos y complementarios que, enfocados en el desarrollo económico, tecnológico y social del país, entran a engrosar las actividades productivas de las empresas y de la industria, para obtener mejor competitividad y producción con los mercados globalizados. Mediante el Decreto 2149 de 1992 enmarca el objeto del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos y de promover y apoyar el desarrollo tecnológico del sector productivo. En atención a su solicitud, se informa que sobre el particular la Dirección de Formación Profesional, solicita un tiempo prudencial para dar una respuesta congruente, completa y de fondo a la solicitud, en razón a los trámites administrativos internos que deben ser depurados desde las Direcciones misionales en atención a laestructura organizacional que tiene el SENA. De acuerdo con lo anterior, es de precisar que el parágrafo artículo 14 de la Ley 1755

de 2015 estipula: "parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto."(subrayado fuera de texto). En consecuencia de la norma transcrita, se notificará la respuesta a la petición presentada, a más tardar el 05 de marzo de 2021, tiempo necesario para dar cumplimiento al Decreto 1100 de 1992, Art. 16 y 17) Decreto 1072 de 2015 (Artículo 2.2.8.2.17) el cual usted menciona en su petición. (Se resalta). De lo anterior, advierte la Sala que a la fecha no obra prueba alguna que permita establecer que, la entidad accionada dio respuesta efectiva al derecho de petición impetrado por el actor, en el cual solicitó el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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de 2015; como tampoco, existe prueba alguna que permita establecer el cumplimiento del precepto normativo en comento. Asimismo, resalta la Sala en la respuesta emitida por la accionada que, a mas tarde el 5 de marzo de 2021 se le dará respuesta a la solicitud del señor Javier Alexander Torres Ortega, reconociendo la necesidad de un tiempo prudencial para darle cumplimiento al Decreto 1072 de 2015; curiosamente, se pone de presente que, la respuesta dada por el SENA mediante radicado de respuesta No. 92021017663, fue remitida mediante correo electrónico de la misma fecha, esto es, el 5 de marzo de 2021, sin que a la fecha obre prueba en el expediente de la respuesta de fondo proferida por la entidad accionada. 7) En ese contexto, para la Sala es claro que, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, ha incumplido el deber contenido en el artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015, en el entendido que, (i) no presentó respuesta alguna a la solicitud de cumplimiento presentada por el actor, por lo que se constituyó en renuencia a la entidad accionada; (ii) igualmente, advierte la Sala que el SENA no realizó ninguna manifestación respecto de los hechos y las pretensiones consignadas en la demanda; y (iii) no existe prueba alguna que permita estabelcer que la entidad accionada ha dado cumplimiento al precepto normativo en comento. En consecuencia, se ordenará al representante legal del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, el cumplimiento de lo establecido en el artículo el artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015, en el sentido de que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, elabore y comunique el Plan Operativo para Empresas Asociativas de Trabajo para el año 2021. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

2015, en el sentido de que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, elabore y comunique el Plan Operativo para Empresas Asociativas de Trabajo para el año 2021. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00262-00 Actora: Javier Alexander Torres Ortega Acción de cumplimiento

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F A L L A : 1º) Declárase el incumplimiento por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, de lo establecido en el artículo 2.2.8.2.17 del Decreto 1072 de 2015, en consecuencia, ordénase al representante legal de la dependencia mencionada, que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, elabore y comunique el Plan Operativo para Empresas Asociativas de Trabajo para el año 2021. 2º) Notifíquese esta decisión a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 3º) Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor archívese el expediente. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha, según Acta No. OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado Electrónicamente Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.