TA CUN - 25000-23-41-000-2022-00930-00-(01-12-2022)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN PRIMERA- -SUB SECCIÓN “A”-

Bogotá, D.C., primero (1.°) de diciembre de dos mil veintidós (2022)

MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO

PROCESO No.: 25000-23-41-000-2022-00930-00

DEMANDANTE: JAIME DEVIA DÍAZ

DEMANDADA: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO

CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE

ACTOS ADMINISTRATIVOS

Asunto: FALLO EN PRIMERA INSTANCIA

Se pronuncia la Sala sobre el medio de control de cumplim iento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, establecido en e l artículo 87 de la Constitució n Política, desarrollado por la Ley 393 de 1997 y retomado p or el ar tículo 146 de la Ley 1437 de 2011, promovid o por JAIME DEVIA DÍAZ, solicitando el cumplimiento de la Ley 170 de 1994 , "[...] Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la "Organización Mundial de Comercio (OMC)", suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de Bovino [...]".2

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MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: JAIME DEVIA DÍAZ

DEMANDADA: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO

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MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: JAIME DEVIA DÍAZ

DEMANDADA: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO

ASUNTO: FALLO EN PRIMERA INSTANCIA

I. ANTECEDENTES

1. De la demanda

1.1 HECHOS

La demandante señaló como fundamentos fácticos los siguientes:

Indicó que la Nación – Ministerio del Trab ajo expidi ó la Resolución núm. 1409 de 2012 y su posterior modificación Resolución núm. 4272 de 2021, las cuales infringen la norma de superior jerarquía, por cuanto, no contienen un capítulo para la evaluación de la conformidad y, adicionalmente, la auto ridad administrativa omitió el deber de revisar para su modificación el CONPES 3816 de 2014, lo cual deriva de una falta de aplicación de la Ley 170 de 1994, "[...] sobre la firma por parte de Colombia de aceptación y cumplimiento con los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio [...]".

1.2. PRETENSIONES

Como pretensión solicitó el demandante lo siguiente:

"[...] 1. Por favor se acojan las tesis aquí expuestas.

2. Se ordene a los accionados el cumplimiento de lo establecido en la ley 170 de 1994 en lo correspondientes a los aspectos del anexo sobre obstáculos técnicos al comercio expresados en el numeral de Normas con fuerza de ley incumplida de esta acción de cumplimiento, a fin que los accionados den cumplimiento de esta norma con fuerza de ley, y también de lo

aspectos del anexo sobre obstáculos técnicos al comercio expresados en el numeral de Normas con fuerza de ley incumplida de esta acción de cumplimiento, a fin que los accionados den cumplimiento de esta norma con fuerza de ley, y también de lo correspondiente al ordenamiento jurídico que le complementa y ya expuesto en la presente acción de cum plimiento y en las constituciones de renuencia para la actualización de Resolución 1409 de 2012 actual Resolución 4272 de 2021.3

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3. Se suspenda la Resolución 4272 de 2021 y se ordene para la actualización de la Resolución 1409 de 2012 lo solicitado en la pretensión 2 de esta acción de cumplimiento. [...]" (Destacado fuera de texto original).

4. TRÁMITE PROCESAL

Repartida la demanda, mediante providencia de fecha 17 de noviembre de 2022, se admitió la demanda, ordenando notificar y correr traslado por el término de tres (3) días a la autoridad administrativa demandada, para que emitiera pronunciamiento al respecto.

5. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

Efectuado el respectivo traslado, la autoridad demandada presentó escrito de contestación, en término, manifestando en síntesis lo siguiente:

Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda , por cuanto, la

Efectuado el respectivo traslado, la autoridad demandada presentó escrito de contestación, en término, manifestando en síntesis lo siguiente:

Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda , por cuanto, la Resolución núm. 4272 de 2021 n o es un reglamento técnico y, por tanto, no tiene justificación legal alguna para requerir que se suspenda.

Indicó que al no cor responder la Resolución núm. 4272 de 2021 a un reglamento técnico, no está sujeta a control ni visto bueno de la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio.4

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II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

De conformidad con lo previsto en el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y atendiendo lo decidido por la Sala Plena de la Corporación, en sesión del 14 de sept iembre de 2010, esta Secc ión es competente para conocer el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos de la referencia.

2. PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER

Le corresponde a la Sala , con fundamento en los argumentos fácti cos y jurídicos expuestos por las partes , establecer si es procedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos para solicitar el estudio de legalidad de actos

jurídicos expuestos por las partes , establecer si es procedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos para solicitar el estudio de legalidad de actos administrativos y pedir la suspensión de los mismos.

3. GENERALIDADES DEL MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIM IENTO

DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O ACTOS

ADMINISTRATIVOS

El artículo 87 de la Constitución Política establece el derecho procesal abstracto de toda persona, par a acudir ante el juez en demanda del efectivo cumplimiento de una ley o un acto admin istrativo, que es omitido por la autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su ejecución o realiza ción. Es de observar, que en este caso e l particular se asimila a la autoridad, en cuanto tiene potestad d e mando y5

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puede en consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exi gir su cumplimiento.

La acción de cumplimiento, denominada en el artíc ulo 146 de la Ley 1437 de 2011 como medi o de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administ rativos, se erige en un me dio idóneo para lograr los fines esenciales del Estado Social de Derecho, en cuanto la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, permite p roteger y hacer efectivos los derechos de todos sus asociados.

para lograr los fines esenciales del Estado Social de Derecho, en cuanto la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, permite p roteger y hacer efectivos los derechos de todos sus asociados.

Al respecto, la Hono rable Corte Constitucional señaló en Sentencia núm. C1194 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, lo siguiente:

“[…] Mediante la ac ción de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores púb licos, la posibilid ad de acudir ante la autor idad judicial "para exigir la rea lización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administra tivo que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter".

De esta manera, dicha acción "se e ncamina a procurar la vige ncia y efectividad material de las leyes – en sentido formal o material – y de los actos administrativos, lo cu al conlleva la concreción de princ ipios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegur ar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. (...) La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un ma ndato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Así como el objeto de la acc ión de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos par ticulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y act os administrativos. Dicha acción n o consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de t odas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el

administrativos. Dicha acción n o consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de t odas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o act o administrativo" que la autoridad competente se niega a ejecutar. (...)".

Por su parte, el H. Consejo de Estado respecto del aludido medio de control considera lo siguiente:6

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“La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Políti ca a la cual puede acudir cualquier persona natural o juríd ica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que i mpone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

En desarrollo de est e mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta est a acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclam ado en sede adminis trativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad n o responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.

sede adminis trativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad n o responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.

Ahora bien, para que la demanda tenga éxito se requiere:

a) Que la no rma legal o acto administrativo c ontenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de esa autorida d pública o de ese particular en e jercicio de funciones públicas, a los cuales se reclama el cumplim iento; y que en efe cto se establezca que exis te la desatención de la norma o del acto.

b) Que el actor pruebe que antes de demandar exigió al que consider ó como obligado, el cumplimiento de su deber. c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instru mento judicial para lograr el efectivo cumpli miento del deber jurídico conteni do en la norma, salvo el caso que, de no actuar el juez, se produzca un perjui cio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gast os, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la tutela […]”1.

De los requisitos

Para ejercer la pretensión de cumplimiento , respecto de normas con fuerz a material de ley y actos administrativos que deban ser cumplidos por la administración directamente, se exige para su procedencia el cumplimien to de los siguientes requisitos:

1 BERMÚDEZ BERMÚDEZ, Lucy Jeannette (C.P.) (Dra.). H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

administración directamente, se exige para su procedencia el cumplimien to de los siguientes requisitos:

1 BERMÚDEZ BERMÚDEZ, Lucy Jeannette (C.P.) (Dra.). H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 27 de octubre de 2016. Radicación número: 20001-23-33000-2016-00342-01(ACU).7

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a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos2

b. Que el mandato sea imperativo e inob jetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento3

c. Que se pruebe la renuencia al cumpli miento del deber, ocurr ida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento4.

d. Que el deber cuyo c umplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administr ativo, sea válido jurí dicamente y exigible actualmente.

e. No procede la pretensión cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el e fectivo cumplimiento del deber jurídico,

fuerza material de ley o acto administr ativo, sea válido jurí dicamente y exigible actualmente.

e. No procede la pretensión cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el e fectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez admini strativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción5.

4. AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE

CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA Y TRAS LADO DE LA DEMANDA –

CASO CONCRETO

2 Ley 393 de 1997. art. 1. 3 Ibíd. artículos 5 y 6. 4 Ibíd. artículo 8. 5 Ibíd. art. 9.8

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El demandante solicitó a la Nación – Ministerio del Trabajo el cumplimiento de la Ley 170 de 1994, frente a la Resolución núm. 1409 de 2012 y su posterior modificación Resolución núm. 4272 de 2021 : Anexo 7, Anexos 13, Anexo 15, Anexo 25-1.

Manifestó que, a la fecha de presentación de la demanda, la Nación – Ministerio del Trabajo no ha procedido a modificar la Resolución núm. 1409 de 2012 y la Resolución 4272 de 2021.

Asimismo, la parte demandante a portó copia del correo remitido a la

Ministerio del Trabajo no ha procedido a modificar la Resolución núm. 1409 de 2012 y la Resolución 4272 de 2021.

Asimismo, la parte demandante a portó copia del correo remitido a la Nación – Ministerio del Trabajo , por med io del cual, se evidencia que simultáneamente a la presen tación de la presente demanda, remitió copia de la misma a la parte demandada, dando cumplimiento a sí a lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 162 6 de la Ley 1437 (adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021).

Conforme a lo anterior, la Sal a encuentra acreditado el requisito de procedibilidad de: i) constitución en renuencia al que se refiere el ar tículo 8.º de la Ley 393 de 1997, en concordancia con e l numeral 3.° del artículo 161 de la Ley 14 37 de 2011 ; y i i) que, al momento de presentar l a demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados.

6 "[...] Artículo 162.- Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigir se a quien sea comp etente y contendrá: [...]

8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por m edio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados , salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconoz ca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá pr oceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital

demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la dema nda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación perso nal se limitará al envío del auto admisorio al demandado [...] (Destacado fuera de texto original).9

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5. ANÁLISIS DE LA PROCEDENCIA DE LA DEMANDA

De conformidad con lo señalado en los escritos de renuencia y las pretensiones contenidas en la demanda, se tienen que la parte demandante está solicitando que la parte demandante modi fique y suspenda la Resolución núm. 1409 de 2012 y la Resolución 4272 de 2021 , por cuanto , conside ra que las mismas no se fundamentaron en los establecido en la Ley 170 de 1994, "[...] Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la "Organización Mundial de Comercio (OMC)", suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la

Acuerdo por el que se establece la "Organización Mundial de Comercio (OMC)", suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de Bovino [...]" , por lo que la Sala obs erva que lo pretendido por el demandante es que se haga un control de legalidad de actos administrativos.

Al respecto, e l H. Consejo de Estado, respecto a la improcedencia por subsidiaridad del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos para estudiar la legalidad de actos administrativos, por existir otros medios judiciales ordinarios, ha considerado:

"[...] Para la Sección es claro que la actora pretende debatir la legalidad de los actos administrativos referidos […]. En consecuencia, de acuerdo con lo p revisto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 la acción resulta improcedente (…) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo […] La razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar así la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No se puede10

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entender que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios, porque ella simplemente es un mecanismo residual y subsidiario [...]" (Destacado fuera de texto original).

Sobre la base de lo anterior, al pretender la parte demandante que a través del presente medio de control se ordene a la Naci ón – Ministerio del Trabajo que modifique y suspenda la R esolución núm. 1409 de 2012 y la Resolución 4272 de 2021 , por considerar que no se fundamentaron en las normas que debían fundarse, la Sala considera que dicho petitum se sustenta en la formulación de unos cargos de nulidad que tienen como consecuencia el estudio de legalidad de los citados actos.

Razón por la cual, al no ser este el medio de control idóneo para tal fin y al existir otros medios ordinarios para que se estudie la legalidad de actos administrativos, procederá la Sala de la Secció n Primera, Subsección «A» a declarar la improceden cia del presente medio de control. En mérito de l o e xpuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el presente medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.11

administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el presente medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.11

PROCESO No.: 25000-23-41-000-2022-00930-00

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SEGUNDO.- Por Secretaría NOTIFÍQUESE esta deci sión a las partes intervinientes en el proceso, a los siguientes correos electrónicos dispuestos para notificaciones judiciales:

SUJETO INTERVINIENTE CORREO ELECTRÓNICO Demandante, Jaime Devia Díaz vedurias@cidtei.com y presidencia@cidtei.com Demandada, Nación – Ministerio del Trabajo notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co y hpalacios@mintrabajo.gov.co

CUARTO.- En el evento de no ser impugnada l a presente decisió n, por Secretaría ARCHÍVESE la actuación, dejando las constancias secretariales de rigor y actualizando el estado del proceso en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha7.

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO

Magistrada

(Firmado electrónicamente)

LUIS MANUEL LASSO LOZANO

Magistrada (Firmado electrónicamente)

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

Magistrado

Magistrada

(Firmado electrónicamente)

LUIS MANUEL LASSO LOZANO

Magistrada (Firmado electrónicamente)

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

Magistrado

7 CONSTANCIA: La presente provide ncia fue firmada electrónicamente por los Magistr ados Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Luis Manuel Lasso Lozano y Felipe Alirio Solarte Maya, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en la platafo rma electrónica SAMAI del Consejo de Est ado; en consecuencia, se garantiza la autenticida d, integridad, con servación y posterior consulta , de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.