TA CUN - 25000-23-41-000-2023-01266-00-(27-10-2023)-1

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN C

Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

Radicado No. : 25000 2341 000 2023 01266 00

Demandante : Edgar Alexander González Cruz Demandado : Superintendencia de Notariado y Registro Medio de Control : Acción de cumplimiento Providencia : Sentencia de primera instancia

ANTECEDENTES

1. La demanda

Edgar Alexander González Cruz demandó el incumplimiento que le endilga a la Superintendencia de Notariado y Registro -SNR, del parágrafo 2° del artículo 64 y del parágrafo del artículo 109 de la Ley 2220 de 2022.

El demandante adujo que el incumplimiento de la entidad demandada radica en que ha señalado en diferentes respuestas a derechos de petición y conceptos de la Oficina Asesora Jurídica, que en algunos casos las actas de conciliación deben ser elevadas a escritura pública por ejemplo, aquellas que contengan actos de disposición para que el acto jurídico tenga validez, lo que contraría las normas señaladas e induc e a los notarios y registradores de instrumentos públicos del país a incurrir en el desconocimiento de las mismas.

Indicó como pretensiones de la demanda (transcripción literal incluidos posibles errores):

1. Se acoja la tesis aquí expuesta, mediante la cual, la superintendencia, como máximo supervisor y orientador del servicio de notariado y registro , debe impartir instrucciones a los usuarios, notarios, registradores de

posibles errores):

1. Se acoja la tesis aquí expuesta, mediante la cual, la superintendencia, como máximo supervisor y orientador del servicio de notariado y registro , debe impartir instrucciones a los usuarios, notarios, registradores de instrumentos públicos y demás funcionarios, sobre la disposición legal reglada en los parágrafos de los artículos 64 y 109 de la ley 2220 de 2022, según la cual, las actas de concilia ción y su contenido, no requieren ser elevadas a escritura pública y por lo tanto, las actas de conciliación, deben ser registradas en las oficinas de registro de instrumentos públicos de todo el país, cuando involucren derechos reales, mientras se cumplan los demás requisitos de la ley 1579 de 2012.

2. Se ordene a la demandada, que acate el contenido de las normas invocadas que, como se ha demostrado, han sido y siguen siendo desatendidas y vulneradas por la Superintendencia de Notariado y Registro.

3. S e ordene a la accionada, que instruya y oriente a los diferentes registradores públicos sobre la derogatoria del parágrafo 1 del artículo 4 de la ley 1579 de 2012, así como de los verdaderos alcances del artículo 64 de la ley 2220 de 2022.

Esta claridad de la orientación permitirá que los registradores no restrinjan a los usuarios el acceso al servicio; al contrario, permitirá que los ciudadanos accedan a los servicios de una manera más eficiente, sin la2

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Demandante: Edgar Alexander González Cruz

excesiva tramitomanía y ritualidad que hasta ahora vivimos. Tenemos

Proceso: 25000 2341 000 2023 01266 00

Demandante: Edgar Alexander González Cruz

excesiva tramitomanía y ritualidad que hasta ahora vivimos. Tenemos normas dinámicas, pero rituales anacrónicos en las dependencias del Estado que se resisten al cambio sin motivación jurídica; informar adecuadamente, permitirá a los centros de conciliación consolidar las funciones que les ha asignado la ley.

4. Se ordene a la superintendencia accionada, que en adelante emita conceptos a los diferentes registradores y usuarios, de manera que se entienda el contenido del parágrafo del artículo 64 la ley 2220 de 2022, de la cual se demanda su cumplimiento, c omo lo expresa la circular 128 de 2023, expedida por la superintendencia de notariado y registro; se ordene a la superintendencia, que cuando se expidan conceptos, se haga de forma coherente con las normas citadas; se explique que el parágrafo 1 del artículo 4 de la ley 1579 se encuentra DEROGADO, por lo tanto, no le es permitirle a los funcionarios públicos encargados de registro de instrumentos públicos, exigir requisitos que la ley no dispone”.

2. Contestación de la demanda

La Superintendencia de Notariado y Registr o-SNR argumentó que la demanda no supera los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto el contenido de las normas que se pretenden hacer cumplir no establece un deber u obligación en cabeza de esa entidad. Indicó que “las pretensiones de la demanda buscan que se dicte sentencia en la cual se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro, que en

hacer cumplir no establece un deber u obligación en cabeza de esa entidad. Indicó que “las pretensiones de la demanda buscan que se dicte sentencia en la cual se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro, que en adelante “imparta instrucciones”, “instruya y oriente” y “emita conceptos”, a los diferentes usuarios, notarios, registradores de instrumentos públicos y demás funcionarios, donde se plasme la interpretación o tesis del demandante, cuestión que de ninguna manera constituye un DEBER CONSIGNADO en las normas que se pretende hacer cumplir con la acción constitucional”.

Luego de un recuento normativo sobre las funciones legales encomendadas a la SNR y las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, concluyó que a la entidad no le corresponde emitir pronunciamientos encaminados a si procede o no el registro de un acto, contrato o providencia judicial ni ordena su inscripción en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, o si es pertinente la iniciación de una actuación administrativa de corrección, salvo en los eventos en los que se aclare, modifique, adicione o revo que actos administrativos de no inscripción o actuaciones administrativas cuando se desatan los recursos de apelación o de revocatoria directamente impetrados, ya que los registradores son autónomos en la función registral.

Por último, respecto de los requisitos formales de la demanda, señaló que la petición elevada por el demandante para constituir a la entidad en renuencia sí fue respondida, contrario a lo indicado en la demanda, mediante radicado SNR2023EE108715 del 2 de octubre de 2023, en la cual se contestaron cada uno de los planteamientos del demandante. En suma,

renuencia sí fue respondida, contrario a lo indicado en la demanda, mediante radicado SNR2023EE108715 del 2 de octubre de 2023, en la cual se contestaron cada uno de los planteamientos del demandante. En suma, en el presente asunto el mandato del que se demanda su incumplimiento no es imperativo ni inobjetable, ni está radicado en cabeza de la SNR, ni se acreditó la constitución de renuencia.

Finalmente, señaló que los pronunciamientos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la entidad en respuesta a derechos de petición de carácter particular no son vinculantes ni constituyen conceptos de3

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aplicación general, por lo que el contenido de algu nos de ellos en los que se haya indicado la necesidad u obligatoriedad de elevar un acta de conciliación a escritura pública no debe entenderse como desconocimiento de un mandato legal sino la respuesta jurídica a un caso concreto.

CONSIDERACIONES

1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el numeral 14 del artículo 152 del CPACA.

2. Problema jurídico

Corresponde establecer, en primera medida, si la presente acción resulta procedente conforme con los criterios señalados en la Ley 393 de 1997. En caso afirmativo , se procederá a establecer si la Superintendencia de Notariado y Registro -SNRincurre en incumplimiento de las disposiciones contenidas en el parágrafo 2° del artículo 64 y el parágrafo del artículo 109 de la Ley 2220 de 2022.

Notariado y Registro -SNRincurre en incumplimiento de las disposiciones contenidas en el parágrafo 2° del artículo 64 y el parágrafo del artículo 109 de la Ley 2220 de 2022.

3. Principales pruebas

Por la parte demandante se adjuntaron:

• Correo electrónico del 18 de agosto de 2023, mediante el cual el demandante elevó escrito de constitución de renuencia a la SNR

• Solicitud de concepto de la Registradora de instrumentos públicos de Pamplona sobre división material en actas de concilia ción y respuesta del 11 de julio de 2023.

• Consulta técnica del 30 de junio de 2023 a la Oficina Asesora Jurídica de la SNR sobre divorcio ante centro de conciliación y disolución de unión marital de hecho y la respectiva respuesta.

• Respuesta al dere cho de petición elevado por Freddy Ricardo Iregui Aguirre a la Oficina Asesora Jurídica de la SNR el 30 de mayo de 2023 en el que se solicitó concepto frente a “¿cuáles son los documentos que deben ser protocolizados para que se permita efectuar y suscribir escritura pública que contenga el acto de división material de un inmueble cuando la misma no es ordenada por sentencia judicial?”.

• Consulta del registrador de instrumentos públicos de Santa Marta a la Oficina Asesora Jurídica de la SNR en la que indagó si “¿Es posible someter a registro actas de conciliación que recaigan sobre bienes inmuebles sin necesidad de que estas sean elevada s a escritura pública? ”, con la respectiva respuesta del 13 de marzo de 2023.

• Respuesta de la SNR del 11 de abril de 2023 a José Ignacio González

necesidad de que estas sean elevada s a escritura pública? ”, con la respectiva respuesta del 13 de marzo de 2023.

• Respuesta de la SNR del 11 de abril de 2023 a José Ignacio González Buitrago frente a la consulta “si con la expedición del nuevo estatuto de la conciliación, las actas de con ciliación, en donde se liquida la sociedad conyugal o la sociedad patrimonial, pueden registrarse en la oficina de4

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Demandante: Edgar Alexander González Cruz

instrumentos públicos cuando se involucran bienes inmuebles. si la respuesta es positiva, adicionalmente, si es posible, conocer los requisitos que debe cumplir el contenido del acta”.

• Respuesta de la SNR del 17 de agosto de 2023 al derecho de petición elevado por Diana Marcela Torres Moreno , relacionado con conciliaciones en el marco de la Ley 2220 de 2022 e instrucción 128 del 30 de marzo de

2023.

Por la parte demandada se allegó:

• Concepto No. SNR2022EE116477 del 4 de octubre de 2022. - Concepto No. SNR2023EE034768 del 12 de abril de 2023. - Concepto No. SNR2023EE039347 del 25 de abril de 2023 - Concepto No. SNR2023EE090811 del 17 de agosto de 2023. - Concepto No. SNR2023EE108715 del 3 de octubre de 2023

Cada uno de los conceptos corresponde a consultas elevadas sobre la naturaleza de las actas de conciliación, los requisitos para su perfeccionamiento dependiendo del asunto conciliado, el alcance del

Cada uno de los conceptos corresponde a consultas elevadas sobre la naturaleza de las actas de conciliación, los requisitos para su perfeccionamiento dependiendo del asunto conciliado, el alcance del parágrafo del artículo 64 de la Ley 2220 de 2022, entre otros aspectos.

4. Caso concreto

Se trata de establecer si la Superintendencia de Notariado y Registro ha incurrido en incumplimiento del parágrafo 2° del artículo 64 y el parágrafo del artículo 109 de la Ley 2220 de 2022. Para ello se requiere previamente revisar el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento.

4.1. La acción de cumplimiento. La Constitución Política consagra en el artículo 87 que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

La norma constitucional fue concretada mediante la Ley 393 de 1997, que entre otras disposiciones, consagró su objeto (Artículo 1), los titulares de la acción (Artículo 4), las causales de procedibilidad (Artículo 8) y de improcedibilidad (Artículo 9).

Por su parte, el CPACA establece disposiciones expresas sobre la acción de cumplimiento en los artículos 146 (Es un medio de control), 152.1 4 y 155.10 (Competencias para el trámite), 161.3 (Requisito de procedibilidad), 164.1.e (Opo rtunidad para demandar -caducidad de la acción) y 189 (Efecto de cosa juzgada).5

155.10 (Competencias para el trámite), 161.3 (Requisito de procedibilidad), 164.1.e (Opo rtunidad para demandar -caducidad de la acción) y 189 (Efecto de cosa juzgada).5

Proceso: 25000 2341 000 2023 01266 00

Demandante: Edgar Alexander González Cruz

El Consejo de Estado (M.P. Alberto Yepes Barreiro, 17 de julio de 2015, rad. 470002331000 201500032 01) ha precisado sobre esta acción1:

“En efecto, en consideración a que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia mater ial de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades de acuerdo con sus funciones.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997:

1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)2.

de 1997:

1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)2.

1. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la aut oridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

1. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a ca balidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

1. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace procedente la acción.

1. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art.

9º)”.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de E stado, la

derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º)”.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de E stado, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: I) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté

1 En el mismo sentido, entre otras, M.P. Susana Buitrago Valencia, 23 de abril de 2015, rad. 25000234100020140134001; M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 9 de abril de 2015, rad. 25000 2341000 2014 0153701. 2 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.6

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consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; II) que el mandato, la orden, el de ber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; III) que la norma esté vigente; IV) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; V) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda , VI) que no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, VII) que no se persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda , VI) que no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, VII) que no se persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

En el caso concreto se trata del parágrafo 2° del artículo 64 y el parágrafo del artículo 109 de la Ley 2220 de 2022, los cuales establecen que las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública:

“ARTÍCULO 64. ACTA DE CONCILIACIÓN. El acta de conciliación contentiva del acuerdo prestará mérito ejecutivo y tendrá carácter de cosa juzgada.

(…)

PARÁGRAFO 2o. Las actas de conciliación y su contenido no requerirán ser elevadas a escritura pública, salvo expresa disposición de las partes”.

“ARTÍCULO 109. CONTENIDO DEL ACTA DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN. El acta de audiencia de conciliación deberá contener, por lo menos, lo siguiente:

(…)

PARÁGRAFO. En ningún caso, las actas de conciliación requerirán ser elevadas a escritura pública”.

Las normas jurídicas son claras al enunciar la exoneración de una carga para las partes que opten por celebrar un acuerdo conciliatorio como instrumento para la resolución de conflictos: Las actas de conciliación y su contenido no requerirán ser elevadas a escritura pública . Pero no imponen algún deber, obligación o mandato, ni se dirigen a un destinatario en específico para su cumplimiento , como interpreta el demandante y pretende con la presente demanda.

El demandante solicita que se le ordene a la SNR que imparta instrucciones

imponen algún deber, obligación o mandato, ni se dirigen a un destinatario en específico para su cumplimiento , como interpreta el demandante y pretende con la presente demanda.

El demandante solicita que se le ordene a la SNR que imparta instrucciones y directrices a los registradores de instrumentos públicos y notarios del país, sobre el registro de las actas de conciliación a las que hace referencia la Ley 2220 de 202 2; sin em bargo, dicha obligación no se encuentra consignada en las normas jurídicas de las que se reclama el cumplimiento. Si bien sí está dentro de las funciones de la entidad demandada orientar el ejercicio de la actividad notarial, instruir a los registradores d e instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas jurídicas que los regulan, entre otras 3, estas se encuentran consignadas en disposiciones

3 Decreto 2723 de 2014.7

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Demandante: Edgar Alexander González Cruz

distintas a las que aquí se demandan ; pero sobre las procedentes, no se predica ningún incumplimiento; por el contrario, lo que se demanda es el acatamiento de unas disposiciones que no mencionan en parte alguna a la SNR, ni le imponen ningún mandato obligacional como aduce la demanda.

De manera que no se trata de un deber expreso contenido en el parágrafo 2° del artículo 64 ni en el parágrafo del artículo 109 de la Ley 2220 del 2022 a cargo de la demandada, sino de una interpretación del demandante para pedir que la SNR oriente, inste, instruya a los notarios y registradores de instrumentos públicos a no requerir escritura s públicas para los acuerdos de conciliación que involucren derechos reales.

para pedir que la SNR oriente, inste, instruya a los notarios y registradores de instrumentos públicos a no requerir escritura s públicas para los acuerdos de conciliación que involucren derechos reales.

En suma, la norma a la que hace mención el demandante no es imperativa con mandato dirigido a la entidad demandada; con lo que se negarán sus pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

R E S U E L V E

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NOTIFÍCAR esta providencia a las partes.

TERCERO: ORDENAR que en firme la presente decisión, se archive el expediente, previas las anotaciones de rigor.

Esta providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firma electrónica)

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

(Firma electrónica)

FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA

Magistrado

(Firma electrónica)

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

Magistrado (E)

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.