TA CUN - 25000-23-42-000-2013-04511-00-(09-05-2014)

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DISCIPLINARIO / DESTITUCION E INHABILIDAD PARA EJERCER CARGOS PUBLICOS – Falta de asesoría para la suscripción convenios especial de cooperación en ciencia y tecnología – En audiencia inicial declara probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva parcial de la demanda al demandar la resolución que ejecutó sanción disciplinaria, por ser un acto de mera ejecución – Tipicidad de la conducta en materia disciplinaria – Interpretaciones sobre los estudios previos para los convenios especiales de cooperación en ciencia y tecnología – Aplicación del principio pro homine – Definición de perjuicio moral – Accede parcialmente a las pretensiones – Desarrollo jurisprudencial - Fuente formal – Constitución Política, artículos 6, 122, 277, 278, Ley 734 de 2002, Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 AUDIENCIA INICIAL Y AUDIENCIA DE PRUEBAS El 18 de diciembre de 2013, se llevó a cabo la Audiencia Inicial prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, dentro del proceso de la referencia, en la cual se declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva parcial de la demanda, en cuanto se demandó la nulidad de la Resolución No. 000046 del 15 de febrero de 2013, por medio de la cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejecutó la sanción disciplinaria

demandó la nulidad de la Resolución No. 000046 del 15 de febrero de 2013, por medio de la cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al demandante, pues es un acto administrativo de mera ejecución. En la misma audiencia se ordenó abrir el proceso a pruebas, incorporando los medios documentales auténticos allegados al expediente, así como el expediente administrativo, y por considerarse innecesaria la audiencia de alegaciones y juzgamiento, se ordenó a las partes la presentación de alegatos de conclusión por escrito. Conforme a lo anterior, es claro que dentro de las garantías propias del debido proceso, el disciplinado tiene derecho a ser oído, hacer valer sus propias razones y argumentos, controvertir y objetar las pruebas en su contra, así como solicitar la práctica y evaluación de las que estima favorables para la resolución definitiva del caso. Así, debe decidir si los actos de carácter sancionatorio proferidos por la administración en ejercicio del poder disciplinario, y demandados en este proceso, fueron o no expedidos con violación a las normas superiores en que debían LA TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA El derecho disciplinario es una especialidad del derecho administrativo, que se distingue claramente por ser un conjunto de normas sustantivas y procesales que buscan la sanción de las faltas disciplinarias cometidas por los servidores públicos. Decíamos además que es un mecanismo que salvaguarda los principios rectores de la administración pública.

buscan la sanción de las faltas disciplinarias cometidas por los servidores públicos. Decíamos además que es un mecanismo que salvaguarda los principios rectores de la administración pública. Así, la doctrina y la jurisprudencia ampliamente han definido el derecho disciplinario como un derecho sancionador, y que por tanto se asimila al derecho penal, principalmente en sus principios. Bajo ese entendido, la sanción disciplinaria dentro del ordenamiento jurídico se justifica con la presencia de una conducta con grado de culpabilidad previamente definida por el legislador como falta disciplinaria, susceptible de reproche por parte del Estado por serTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION “C” EXPEDIENTE ORALIDAD 2013-04511 ilícita. Esa noción, inexorablemente comprende el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, el cual es el principio de legalidad. En materia sancionatoria se pregona que no existe falta ni sanción sin que así se establezca en una norma jurídica. Esta condición, estructura uno de los elementos de la falta disciplinaria, la tipicidad, bajo la cual ésta debe estar previamente definida en la ley. Esa definición comprende a su vez varias variantes como son: el sujeto, el verbo y los complementos. El sujeto, corresponde al infractor a la ley disciplinaria. El verbo, se refiere a la conducta que debe verificarse para predicar la ocurrencia de la falta. Los complementos se relacionan con las circunstancias subjetivas, de hecho o de derecho que complementan la falta, y sin las cuales no se configura ésta. Éstos pueden ser

refiere a la conducta que debe verificarse para predicar la ocurrencia de la falta. Los complementos se relacionan con las circunstancias subjetivas, de hecho o de derecho que complementan la falta, y sin las cuales no se configura ésta. Éstos pueden ser normativos, cuando se relacionan con la manera de suceder los hechos y subjetivos cuando lo hacen respecto de la conducta y la intención del infractor. Generalmente se emplean palabras o frases que cualifican la falta como por ejemplo, en beneficio de tercero, con ánimo de lucro, con el propósito de destruir, en graves violaciones, privar ilegalmente, retardar injustificadamente, justificadas quejas, entre otros. Bajo esta preceptiva, la tipicidad de la falta disciplinaria se predica cuando existe encuadramiento de la conducta desplegada por el servidor público con la descripción del modelo de comportamiento que desea sancionar el legislador, incluidos los complementos. No debe olvidarse, que el derecho disciplinario siempre ha sido catalogado como un derecho administrativo sancionador, aunque la doctrina contemporánea defienda la tesis de una verdadera dogmática que procure su autonomía, en nada afecta el que la falta disciplinaria debe ser TIPICA, y la tipicidad en todo estatuto sancionador se concibe como la descripción inequívoca que se haga de la falta disciplinaria en nuestro caso, fortalecida con la exclusión de toda analogía. Es la más positivista de todas las consagraciones del ordenamiento jurídico que se traduce en la garantía reforzada del debido proceso constitucional y legal y del derecho

caso, fortalecida con la exclusión de toda analogía. Es la más positivista de todas las consagraciones del ordenamiento jurídico que se traduce en la garantía reforzada del debido proceso constitucional y legal y del derecho de defensa, materializado en la defensa legítima del enjuiciado en que no se le procesará bajo normas inexistentes al hecho que se le sindica. Es decir, proveerlo de toda certeza y seguridad jurídica, separable del arbitrio o discrecionalidad del juzgador. Esa tipicidad perdura en los sistemas penales, disciplinarios y sancionatorios, producto de aquella lucha contra los privilegios y abusos de los monarcas, que hoy puede interpretarse desde el más amplio garantismo jurídico. No obstante, la acepción de la tipicidad dentro del derecho disciplinario tiene unos aspectos diferenciales, pues generalmente no se encuentra descrita en una sola disposición y se hace necesario acudir a la remisión normativa para encuadrar la falta, a diferencia del tipo penal que en una misma norma agrupa delito, culpa y sanción. Ello, porque es muy difícil desde el punto de vista jurídico enlistar los comportamientos antijurídicos de los servidores públicos. En cuanto a la tipicidad y al principio de legalidad en materia disciplinaria, el H. Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento, sostuvo:.. Se puede concluir entonces, que el alcance de la tipicidad dentro del derecho disciplinario, generalmente no se encuentra descrita en una sola disposición y se hace necesario acudir a una interpretación sistemática para encuadrar la falta, y determinar

disciplinario, generalmente no se encuentra descrita en una sola disposición y se hace necesario acudir a una interpretación sistemática para encuadrar la falta, y determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes.

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Sin embrago, la subsunción normativa o adecuación típica no es discrecional sino que debe hacerse teniendo en cuenta los principios que rigen el proceso disciplinario, de manera que la norma abierta no sea escenario para encuadrar cualquier falta como gravísima.

ANÁLISIS DE FONDO: En el caso bajo estudio, el único cargo formulado al actor en el proceso disciplinario fue: “Conforme a las pruebas legalmente recaudadas en el proceso, es probable hasta el momento, que el doctor …, quien se desempeñó, para la época de los hechos, como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, haya incurrido en infracción de deberes legales, por desatender sus funciones reglamentarias de asistencia y asesoría para con el Ministerio de la misma entidad, especialmente en la suscripción de los Convenios 055 del 10 de enero de 2008, 037 del 14 de enero de 2009 y 052 del 16 de enero del mismo año; debido a que no asesoró, verificó, informó, ni revisó de la manera como correspondía legalmente, por el contrario permitió que el Ministro del ramo suscribiera el Convenio 055 de 2008 sin que

asesoró, verificó, informó, ni revisó de la manera como correspondía legalmente, por el contrario permitió que el Ministro del ramo suscribiera el Convenio 055 de 2008 sin que se hubieran realizado y adelantado los correspondientes estudios previos; igual la celebración de los Convenios 037 y 052 de 2009, sin que los referidos estudios previos contaran con toda la información requerida, esto es, el análisis de los aspectos técnicos, financieros y jurídicos que debían adelantarse antes de la suscripción de los mencionados convenios." Por el anterior cargo, la entidad accionada tipificó la conducta del demandante, como falta gravísima contemplada en los numerales 30 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, así: “Así las cosas, el Despacho mantendrá la calificación de la falta como GRAVISIMA, de conformidad con lo establecido en el numeral 30, artículo 48 de la Ley 734 de 2002, teniendo en cuenta que el doctor … no revisó, ni asistió, ni asesoró al Ministro, respecto de la carencia de estudios previos en el Convenio 055 de 2008, y la deficiencia de los mismos en los Convenios 052 y 037 de 2009” Se tiene que la Procuraduría tipificó la conducta del actor, como una falta disciplinaria, consagrada en los numerales 30 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que en su tenor literal dice: “Faltas gravísimas Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…)

30. Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato

tenor literal dice: “Faltas gravísimas Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…)

30. Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o en la ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución o sin la previa obtención de la correspondiente licencia ambiental.

31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.

(…)”

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Con miras a efectuar la subsunción típica de la conducta del señor… bajo la norma anterior, la Procuraduría General de la Nación debió establecer el alcance de cada uno de los elementos normativos del cada uno de los tipos disciplinarios invocados. Frente al artículo 48 numeral 30 del CDU, se debió definir primeramente en que consiste “Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal”, para luego examinar las pruebas obrantes en el expediente atinentes a la conducta del señor .. para determinar punto por punto si ella indicaba que, efectivamente, intervino en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de un

conducta del señor .. para determinar punto por punto si ella indicaba que, efectivamente, intervino en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de un contrato estatal con omisión de estudios previos, incumpliendo así con las funciones que la ley le impone al cargo que desempeñabaJefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Frente al artículo 48 numeral 31 del CDU, la Procuraduría debió establecer el alcance que tiene la frase “Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual”, y una vez determinado el alcance jurídico de este concepto, debió haber procedido a examinar las pruebas relevantes y pertinentes para establecer, punto por punto, si el señor … participó en la etapa precontractual o en la actividad contractual, llevada a cabo en los Convenios 055 del 10 de enero de 2008, 037 del 14 de enero de 2009 y 052 del 16 de enero del mismo año. De la lectura de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, observa la Sala que el principal argumento de la Procuraduría General de la Nación, para adecuar la conducta del actor, fue que el mismo no asesoró ni asistió al Ministro como correspondía legalmente, en la suscripción de Convenios 055 del 10 de enero de 2008, 037 del 14 de enero de 2009 y 052 del 16 de enero del mismo año, permitiendo que el Ministro suscribiera dichos convenios, el primero de ellos sin haberse adelantado los estudios previos correspondientes, y los dos últimos, sin que los referidos estudios previos contaran con toda la

suscribiera dichos convenios, el primero de ellos sin haberse adelantado los estudios previos correspondientes, y los dos últimos, sin que los referidos estudios previos contaran con toda la información requerida, lo cual debió hacer, pues estaba dentro de las funciones que el cargo que ocupaba le imponíaJefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por lo anterior, se hace necesario revisar las funciones atribuidas al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a fin de establecer, si dentro de las mismas se encuentran las de intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal y la participación en la etapa precontractual o en la actividad contractual, encontrando en el Manual específico de Funciones y Competencias Laborales del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicho Ministerio, que dentro de las funciones de dicho cargo se encuentra: PROPOSITO PRINCIPAL Asistir y asesorar al Ministro y a todas las dependencias del Ministerio en los asuntos jurídicos relacionados con las funciones y actividades a cargo de la entidad. DESCRIPCION DE FUNCIONES ESENCIALES Asistir al Ministro, al Viceministro, al Secretario General y a todas las dependencias del Ministerio, en los asuntos jurídicos relacionados con las funciones y actividades a cargo de la entidad. Elaborar, estudiar y conceptuar sobre los proyectos de ley, decretos, resoluciones, contratos, convenios y demás actos administrativos que deba expedir o proponer el Ministro y que sean sometidos a su consideración. De lo anterior, observa la Sala, que dentro de las funciones del Jefe de la Oficina Asesora

contratos, convenios y demás actos administrativos que deba expedir o proponer el Ministro y que sean sometidos a su consideración. De lo anterior, observa la Sala, que dentro de las funciones del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se encuentran las de asistir y asesorar

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SECCION SEGUNDA SUBSECCION “C” EXPEDIENTE ORALIDAD 2013-04511 al Ministro en los asuntos jurídicos relacionados con las funciones a cargo de la entidad y conceptuar en los contratos que deba suscribir el Ministro. De conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, por “asistir” se entiende “Servir o atender a alguien, especialmente de un modo eventual o desempeñando tareas específicas”. Igualmente se define como “s ocorrer, favorecer, ayudar”. Y por “asesoría”, la Real Academia Española la define como “ el oficio del asesor” y por asesor “asistir, ayudar a otro ”, asimismo la expresión “asesorar” implica “ dar consejo o dictamen; tomar consejo del letrado asesor, o consultar su dictamen; dicho de una persona: tomar consejo de otra, o ilustrarse con su parecer” Así las cosas, desde un punto de vista natural y obvio, es decir el significado original de la expresión “asesoría” conlleva entenderla como proporcionar consejos o dictámenes por parte de un letrado, experto o asesor, con el fin que su destinatario pueda acogerlo o ilustrarse con su opinión, acerca de los conocimientos suministrados, así como recibir la ayuda o colaboración para resolver el asunto de su interés o conocer la opinión del experto.

o ilustrarse con su opinión, acerca de los conocimientos suministrados, así como recibir la ayuda o colaboración para resolver el asunto de su interés o conocer la opinión del experto. Teniendo en cuenta los anteriores conceptos, se tiene que la función del actor, se limitaba en asistir, asesorar y conceptuar respecto de la suscripción o no de los contratos o convenios que debía suscribir el Ministro, sin que dicha asesoría o concepto fuese vinculante o de obligatorio cumplimiento por parte del Ministro, pues el mismo, bien puede a criterio propio acoger o no acoger tal asesoría o concepto. Ahora bien, en el caso bajo estudio, la asesoría del señor… en la suscripción de los convenios 055 del 10 de enero de 2008, 037 del 14 de enero de 2009 y 052 del 16 de enero del mismo año, consistió en que, a su criterio dichos convenios no necesitaban los estudios previos de acuerdo a la Ley 80 de 1993, pues las normas especiales que regulan los convenios de cooperación no los exigen. Entonces, no es cierto que no hubiere asesorado al Ministro. Es así, como la simple asesoría o concepto frente a un tema, no puede constituir per se responsabilidad o falta disciplinaria alguna, a menos que sea evidente y claro el distanciamiento de lo conceptuado con el mandato legal. Y mas aún, si se tiene en cuenta que el asesoramiento es una obligación de medios, no de resultado, por tanto, no le es exigible a quien asesora, acertar todas las veces en sus opiniones, pues solo

distanciamiento de lo conceptuado con el mandato legal. Y mas aún, si se tiene en cuenta que el asesoramiento es una obligación de medios, no de resultado, por tanto, no le es exigible a quien asesora, acertar todas las veces en sus opiniones, pues solo tiene la obligación de poner todo su esfuerzo y hacer lo posible para brindar un buen asesoramiento, sin que ello implique el resultado de un concepto o recomendación atinada. Es de anotar que sobre el tema antes señalado respecto a la interpretación de las normas, no constituye falta disciplinaria, la disparidad de criterios que pueda existir entre la opinión del servidor y la del operador disciplinario, según ha expresado la doctrina: “A nadie se le puede decir que no puede equivocarse, o que le está vedado errar, como un mandato de prohibición; como tampoco el deber de siempre acertar en todos los casos. Todos los hechos constitutivos de faltas disciplinarias, al tenor de lo preceptuado en el artículo 23 del Código Disciplinario Único, hacen referencia a casos distintos al de la errada interpretación de las normas legales, sin que pueda sostenerse que se trata, por ejemplo, de un incumplimiento de los deberes propios del cargo de un empleado, y menos de una extralimitación de funciones o transgresión e la ley, ya que ese incumplimiento apunta a los deberes de actuación y de diligenciamiento de los asuntos

5TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION SEGUNDA SUBSECCION “C” EXPEDIENTE ORALIDAD 2013-04511 que se desgajan de la sujeción estricta a la Constitución, Tratados, Leyes, etc., y, otros algunos casos, a los principios de la función pública, pero no a que les esté prohibido equivocarse. En la interpretación de la Ley es usual la equivocación, la disparidad de criterios, incluso los desaciertos; pero la propia ley tiene establecidos mecanismos que apuntan a que se corrijan esos desvíos…”. (…) Estos errores, deben por supuesto, haber sido cometidos de buena fe; y los errores así cometidos no pueden ser objeto de sanción disciplinaria porque en este campo no es dable aceptar la responsabilidad puramente objetiva (artículo 13), es decir, aquella que solo tienen en cuenta los resultados de la acción, prescindiendo por completo del elemento subjetivo (culpabilidad). El día en que la potestad disciplinaria se ejerza sobre los servidores públicos por la interpretación o aplicación de la Ley, la incorrecta ejecución de un procedimiento, la independencia intelectual y el postulado de la buena fe habrán concluido para siempre. La autonomía y la independencia que se pregonan en el artículo 34, numeral 32, serán una farsa un auténtico embuste.” Además, si bien el Ministro basado en el principio de confianza en sus asesores, no puede evadir su responsabilidad, y menos aún, endilgarse la misma responsabilidad a quien asesoró y al directamente responsable, dado que el concepto del asesor debe ser analizado y valorado para determinar si se acoge o no. De otro lado, es pertinente señalar, que la función de elaboración de estudios previos, no se encuentra dentro de las funciones del cargo que desempeñaba el actor, como

para determinar si se acoge o no. De otro lado, es pertinente señalar, que la función de elaboración de estudios previos, no se encuentra dentro de las funciones del cargo que desempeñaba el actor, como equivocadamente lo sostiene la Procuraduría General de la Nación. Como se puede apreciar de la lectura de los fallos disciplinarios, de las funciones propias del cargo del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y de la adecuación de la conducta endilgada al actor por parte de la procuraduría, el comportamiento desplegado por el mismo o la omisión atribuible a él dentro de la sucesión de acontecimientos que dieron origen a la investigación disciplinaria, no comprometía sus funciones como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por lo tanto, no encuentra fundamento en la Ley disciplinaria, porque, no está definido como falta, pues, dentro de las funciones del señor Schroeder, no se encontraban las de intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal y la participación en la etapa precontractual o en la actividad contractual, que fueron las faltas endilgadas por la Procuraduría al actor, puesto que, se reitera la función del mismo, se limitaba a asesorar y asistir al Ministro en la celebración de contratos o convenios que este debía suscribir. De otro lado, si en gracia de discusión se acogiere la posición de la Procuraduría General de la Nación, en el sentido que la conducta desarrollada por el actor se adecúa

celebración de contratos o convenios que este debía suscribir. De otro lado, si en gracia de discusión se acogiere la posición de la Procuraduría General de la Nación, en el sentido que la conducta desarrollada por el actor se adecúa a la falta endilgada en los fallos disciplinarios, la Sala no puede dejar de advertir que existe una equivocada adecuación típica que implica una desproporción en la sanción que le fue impuesta por la Procuraduría al señor Schroeder, consistente en la destitución del cargo y la inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de doce (12) años, puesto que, como se ha dicho en precedencia la función del actor consistía en asesorar al Ministro, y la eventual falta a la que habría lugar sería la omisión en el ejercicio diligente de sus deberes. El artículo 18 del CDU establece que “La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida. En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta ley.”

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La Corte constitucional ha señalado que “respecto de la sanción administrativa, la proporcionalidad implica también que ella no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.” Por su parte, el H. Consejo de Estado ha explicado que la proporcionalidad de la sanción disciplinaria también está íntimamente ligada a la culpabilidad que se logre

gravedad.” Por su parte, el H. Consejo de Estado ha explicado que la proporcionalidad de la sanción disciplinaria también está íntimamente ligada a la culpabilidad que se logre demostrar durante el proceso en cabeza del funcionario disciplinado, así: “Culpabilidad (…). De acuerdo con este principio, en materia disciplinaria está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa. Llama la atención la relación existente entre éste y el principio de proporcionalidad, pues reiterando lo dicho por la doctrina más autorizada sobre la materia ‘la pena proporcional a la culpabilidad, es la única pena útil’. En efecto, ‘el concepto de proporcionalidad nace íntimamente vinculado al de culpabilidad. En la actualidad, en el Derecho Sancionador Administrativo, culpabilidad y proporcionalidad continúan estrechamente unidas. La reacción punitiva ha de ser proporcionada al ilícito, por ello, en el momento de la individualización de la sanción, la culpabilidad se constituye en un límite que impide que la gravedad de la sanción supere la del hecho cometido; siendo, por tanto, función primordial de la culpabilidad limitar la responsabilidad. (…) El principio de dolo o culpa, nos permite distinguir diversos grados de culpabilidad en la comisión de la infracción, los cuales deben ser considerados por el órgano administrativo competente en el momento de individualizar la sanción. De este modo, el principio de culpabilidad coadyuva a la correcta aplicación del principio de proporcionalidad, pues permite una mayor adecuación entre la gravedad de la sanción y la del hecho cometido. (…)’”.

este modo, el principio de culpabilidad coadyuva a la correcta aplicación del principio de proporcionalidad, pues permite una mayor adecuación entre la gravedad de la sanción y la del hecho cometido. (…)’”. En igual sentido, la Corte Constitucional ha afirmado que la proporcionalidad es un principio que impone límites a la sanción disciplinaria, “en virtud del cual la gradación, en abstracto y en concreto, de la sanción, debe hacerse de acuerdo con la gravedad del injusto, y el grado de culpabilidad”. En este punto, considera la Sala pertinente referirse acerca de la Interpretación normativa a la luz del principio pro homine, el cual impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos. La jurisprudencia constitucional, entre otras, en la Sentencia T191 de 2009, ha considerado que este principio se deriva de los artículos 1º y 2º de la Carta Superior, en cuanto consagran el respeto por la dignidad humana como fundamento del Estado social de Derecho, y como fines esenciales del Estado la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como la protección de todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades. Al respecto, advierte la Sala que en lo que hace referencia a los estudios previos para

derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como la protección de todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades. Al respecto, advierte la Sala que en lo que hace referencia a los estudios previos para los convenios especiales de cooperación en ciencia y tecnología, existen varias interpretaciones, una, que sostiene que para dichos convenios no se requiere la elaboración de estudios previos, por cuanto los mismos se rigen por los Decretos 393 y 591 de 1991, normas que no exigen estudios previos, y la otra interpretación, consiste en que a los convenios en mención se les debe aplicar en la etapa precontractual las

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Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, normas que si exigen la elaboración de estudios previos, es decir, existen diversas interpretaciones frente a una misma situación, caso en el cual, se debe preferir la menos gravosa. Obsérvese que dentro del expediente obra un concepto del Dr.…, Profesor Universitario y tratadista reconocido en temas de contratación estatal, autor de varias obras, quien dice que no se requiere tales estudios, por ende, si bien ello no es una prueba que excluye por si sola la responsabilidad del actor, si permite inferir que en criterio respetable la tesis del señor Schroeder no resultaba tan absurda o descabellada, como estima la Procuraduría General de la Nación.

criterio respetable la tesis del señor Schroeder no resultaba tan absurda o descabellada, como estima la Procuraduría General de la Nación. Por lo anterior, si se acogiere la posición de la Procuraduría General de la Nación, en el sentido que la conducta desarrollada por el actor se adecúa a la falta endilgada en los fallos disciplinarios, para la Sala sería desproporcionada las sanciones impuestas al demandante, por cuanto, la no elaboración de los estudios previos en los convenios especiales de cooperación en ciencia y tecnología, tal como se dijo en precedencia, tiene varias interpretaciones, por lo tanto, para determinar la cond