TA CUN - 25000-23-42-000-2015-02755-00-(13-12-2021)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "B"

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)

Magistrado Ponente: Dr. ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS

EXPEDIENTE : 25000-23-42-000-2015-02755-00

MANDANTE : IRMA LLINAS REDONDO

DEMANDADA : FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO - FONPRECÓN

ASUNTO : REDUCCIÓN MESADA PENSIONAL

PRIMERA INSTANCIA ================================================================

Procede la Sala dentro del término legal, a dictar la sentencia que decide la controversia de carácter laboral suscitada entre la señora IRMA LLINAS REDONDO

y el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO - FONPRECÓN.

1. ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA

1.1.1. Pretensiones

Mediante apoderad a judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora demandó la nulidad del acto administrativo de 07 de abril de 2015 mediante el cual FONPRECON dio respuesta negativa a la petición administrativa relacionada con la reducción de la mesada pensional ordenada en Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional.

Como restablecimiento del derecho solicitó ordenar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON: i) deshacer todos los efectos que se desprenden de la decisión admin istrativa de negarse a adelantar la actuación administrativa para que el actor ejerciera sus derechos al debido proceso frente a laDemandante: IRMA LLINAS REDONDO

desprenden de la decisión admin istrativa de negarse a adelantar la actuación administrativa para que el actor ejerciera sus derechos al debido proceso frente a laDemandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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reducción de su mesada pensional, prescrita por la Corte Constitucional en Sentencia C -258 de 2013; ii) devolver las reducci ones en dinero aplicadas a su mesada y que fueron dejadas de percibir, desde el 01 de julio de 2013; iii) llevar a término la actuación administrativa de reducción de su mesada; iv) pagar las reducciones practicadas a su mesada, desde el 01 de julio de 2013 con los reajustes o correcciones monetarios y v) reconocer intereses comerciales y moratorios sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia.

1.1.2. Fundamentos fácticos

a) El 16 de julio de 2013 FONPRECON comunicó a la señora IRMA LLINAS REDONDO, que, por disposición de la Corte Constitucional, su mesada pensional sería reducida hasta el tope límite ordenado de 25 SMLMV y a partir de la mesada del mes de julio del mismo año, se hizo efectiva la reducción anunciada.

b) El 19 de marzo de 2015 , la demandante a través de apoderad a, peticionó adelantar la actuación administrativa necesaria, para tener la oportunidad de ejercer el debido proceso y el 07 de abril de 2015 , la entidad resolvió negativamente la solicitud.

1.1.3. Concepto de violación

Argumenta, que si bien la Corte Constitucional en la referida sentencia se refiere al

ejercer el debido proceso y el 07 de abril de 2015 , la entidad resolvió negativamente la solicitud.

1.1.3. Concepto de violación

Argumenta, que si bien la Corte Constitucional en la referida sentencia se refiere al cumplimiento inmediato y sin reliquidación de las mesadas de algunos pensionados, lo cierto es, que esa sentencia se refiere a tres situaciones jurídicas diferentes y el solo hecho de fijar para una de ellas el cumplimiento inmediato, abre la posibilidad para la autoridad administrativa, de equivocarse en su interpretación y además, el artículo 29 de la Constitución Política no excluye ninguna act uación del debido proceso.

1.2. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

El apoderado del Fon do de Previsión Social del Congreso de la RepúblicaFONPRECON expresa, que el reconocimiento de la pensión de jubilación se efectuó con base en lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, por lo que resultaDemandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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aplicable la orden impartida por la Corte Constitucional sin consideración a su fecha de causación o la categoría a la que pertenece.

Agrega, que para la aplicación del ajuste automático de la Sentencia C-258 de 2013 no se requería agotar un procedimiento administrativo previo, y que no es aceptable confundir la aplicación del ajuste automático en la mesada pensional con las demás medidas a adoptar en virtud de la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, por lo que es una orden que impacta la totalidad de las mesadas pensionales reconocidas

confundir la aplicación del ajuste automático en la mesada pensional con las demás medidas a adoptar en virtud de la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, por lo que es una orden que impacta la totalidad de las mesadas pensionales reconocidas al amparo del régimen especial de pen siones contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

1.3. AUDIENCIA INICIAL

1.3.1. Excepciones previas

Frente a la excepción de cosa juzgada, por haberse interpuesto la acción de tutela con radicado 2013-6955 contra FONPRECON para cesar la reducción de la mesada pensional, la cual fue negada y confirmada por el Consejo de Estado, al resolver se consideró, que «la cosa juzgada está constituida como una figura […] que […] otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, donde los citados efectos se conciben por disposición exp resa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica […] si bien la parte actora acudió ante esta Corporación a través de una acción de tutela […] este estudio se hizo por vía cons titucional y como es sabido, el juez constitucional no puede sustituir al juez natural en el estudio del caso particular y la apreciación de las pruebas, razón por la cual los actos que ahora son objeto de control judicial, pueden ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento, no configurándose cosa juzgada».

1.3.2. Fijación del litigio

Fue fijado de la siguiente manera: «La presente controversia se contrae a

restablecimiento, no configurándose cosa juzgada».

1.3.2. Fijación del litigio

Fue fijado de la siguiente manera: «La presente controversia se contrae a determinar si la demandante señora IRMA LLINAS REDONDO, tiene derecho o no, a que se le deje de aplicar el tope pensional de los 25 SMLMV. En caso afirmativo, si ha lugar al pago de las diferencias dejadas de pagar y que se reflejaron en la reducción de su mesada pensional».Demandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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1.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Los apoderados de las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES

2.1. ANÁLISIS PROBATORIO

• Mediante Resolución 1412 de 27 de diciembre de 1994, el Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON, resolvió reconocer y pagar al doctor HERNAN BERDUGO BERDUGO (Q. E. P. D.), una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de $3.149.403,3, efectiva a partir del momento que acredite el retiro definitivo del servicio, liquidada con el 75% del promedio mensual de los sueldos devengados en el último año de servicio, de conformidad con las leyes 48 de 1962, 5ª de 1969, 4ª de 1966, 4ª de 1976, 33 y 62

de 1985, 4ª de 1992 y 100 de 1993, y el decretos 1848 de 1969, entre otros, teniendo en cuenta que nació el 08 de marzo de 1918 y el último cargo desempeñado fue el de Representante (Principal) por la Circunscripción Electoral del Departamento de Atlántico (fls. 77 – 89, Tomo 2).

• Por medio de la Resolución 000512 de 17 de julio de 1997 , el Director General de FONPRECON, sustituyó a favor de la señora IRMA LLINAS REDONDO, la pensión de jubilación que disfrutaba su cónyuge, el señor HERNÁN BERDUGO BERDUGO (Q. E. P. D.), efectiva a partir del 12 de febrero de 1997, siempre y cuando permanezca en estado de viudez y no haga vida marital , en cuantía de $6.013.815,21 (fls. 8 – 11).

• A través del oficio 20132210068251 de 16 de julio de 2013, el Director General

de FONPRECON informó a la demandante (fl. 19):

«La Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C -258 del 7 de mayo de 2013 se pronunció en ejercicio del control de constitucionalidad sobre la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, content ivo del Régimen Especial de Pensiones de los Senadores y Representantes a la Cámara.

En el numeral tercero – sub numeral cuarto de la referida providencia se determinó:

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.Demandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que al tenor de lo previsto por el artículo 241 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 45 y 48 de la Ley 270 de 1996, las sentencias proferidas por la Corte Constitucional son de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes, a partir del mes de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv.

Igualmente le informamos que en el evento que su prestación deba ser revisada en cumplimiento de las instrucciones de la Corte Constitucional, contenidas en la citada Sentencia C-258 de 2013, cuyo texto se encuentra a disposición en la página web de la Entidad, le estaremos notificando oportunamente en aras de garantizar su derecho de defensa y el debido proceso.»

• Con el oficio de radicado 20153160022282 de 19 de marzo de 2015 , la demandante solicitó a FONPRECON «revocar la decisión directa e ilegal de Reducir la mesada pensional de la señora IRMA LLINAS REDONDO en un equivocado intento de dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en su Sentencia C-258 de 2013 y, en su lugar, se sirva iniciar una Actuación Administrativa de cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional comunicándolo a la

intento de dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en su Sentencia C-258 de 2013 y, en su lugar, se sirva iniciar una Actuación Administrativa de cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional comunicándolo a la afectada para que ésta ejerza su derecho a la Defensa en contra de tal decisión judicial, o sin antes ordenar lo que cor responda para reconocer y pagar en devolución la parte de la mesada pensional que le ha sido reducida […] desde el 1º de julio de 2013 hasta cuando se haga efectivamente dicho pago, con los reajustes y correcciones monetarios que correspondan […]» (fls. 25 – 33).

• A través del oficio 20152100033621 de 07 de abril de 2015, el Director General de FONPRECON dio respuesta a la petición de la actora, en los siguientes términos

(fls. 12 – 23):

«[…]

No es FONPRECON sino la Corte Constitucional quien determina un ajuste de las pensiones reconocidas en régimen de congresistas a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y lo hace en la Sentencia de constitucionalidad C -258 de 2013, por lo que toda aquella argumentación que pretende desconocer las d ecisiones de la Corte Constitucional plasmadas en la Sentencia C -258 de 2013 ni corresponde debatirla a FONPRECON, como tampoco la Entidad asume posición alguna al respecto, salvo el más riguroso acatamiento a las sentencias de constitucionalidad […]

[…]

En conclusión para todas las pensiones operó el ajuste automático a 25 smmlv sin perjuicio de las actuaciones administrativas o judiciales adicionales. […]

de constitucionalidad […]

[…]

En conclusión para todas las pensiones operó el ajuste automático a 25 smmlv sin perjuicio de las actuaciones administrativas o judiciales adicionales. […]

Como puede apreciarse, cualquier decisión judicial o administrativa que ordene el pago de una pensión de jubilación en cuantía superior a 25 smlv con posterioridad al 1 de julio de 2013 resultaría contraria a derecho por desconocimiento de la sentencia C-258 de 2013.

[…]»Demandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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2.2. PROBLEMA JURÍDICO.

El problema jurídico por resolver se centra en establecer, si la actuación desplegada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON al reducir de manera automática el tope de la pensión de la demandante al límite de los 25 salarios mínimos legales mensuales, vulneró el debido proceso y el derecho de defensa de esta.

2.3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

La norma contentiva del régimen especial del Congresista fue objeto de control de constitucionalidad por la Corte Constitucional y la Sentencia C -258 de 2013 en su parte resolutiva previó, que a partir del 1 de julio de 2013, ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado (régimen especial artículo 17 Ley 4 de 1992), podía superar los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Según la referida sentencia, a las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17

reconocida en aplicación del régimen demandado (régimen especial artículo 17 Ley 4 de 1992), podía superar los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Según la referida sentencia, a las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 se les aplica el tope de las mesadas pensionales de veinticinco (25) salarios mín imos legales mensuales vigentes a partir del 1° de julio de 2013 , incluidas las pensiones adquiridas de buena fe y ordenó su reajuste.

Recientemente el Consejo de Estado sobre la materia, precisó:

«[…] Ahora bien, y dado que la sentencia C -258 de 2013, al definir las reglas constitucionales de las pensiones que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, decidió para ese régimen, y exclusivamente para él, que tales pensiones debieron tener siempre el tope máximo legal, ordenó reajustar directamente tales pensiones, “ a partir del 1° de julio de 2013 ”, sin importar la fecha de su causación, es decir, p ara las pensiones de ese régimen, que se hayan causado antes o después del 31 de julio de 2010 […]»1 (Resaltado fuera de texto)

A su turno la Corte Constitucional, reiteró:

«De acuerdo con lo anterior, ninguna pensión reconocida bajo el régimen especial de congresistas establecido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con cargo a recursos de naturaleza pública podrá exceder el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a 31 de julio de 2013, y en consecuencia, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa.»2 (Resaltado

vigentes a 31 de julio de 2013, y en consecuencia, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa.»2 (Resaltado fuera de texto)

1 Consejo de Estado, expediente: No. 25000234100020130270801 (0270801) sentencia del 18 de septiembre de 2014.

2 En la sentencia T-392-15.Demandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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Sobre la necesidad o no de llevar un procedimiento administrativo, l a Corte Constitucional planteó las siguientes hipótesis respecto de la aplicación de la

Sentencia C-258 de 2013, así:

«I) A partir de la citada providencia, ninguna pensión de jubilación causada bajo el régimen especial de Congresistas (artículo 17 de la Ley 4ª de 1992), puede reconocerse o liquidarse “por fuera de las condiciones que fijan la interpretación conforme a la Constitución”; II) Como efecto inmediato de la sentencia y sin necesidad de reliquidación, desde el 1º de julio de 2013 ninguna mesada podrá exceder el tope de los 25 SMLMV, por lo que “(…) deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa.” y; III) Para efectos de revocar o liquidar las pensiones de jubilación reconocidas confirme al artículo 17 de la ley 4ª de 1993, obtenidas con fraude a la Ley o con abuso del derecho, deberá adelantarse un procedimiento administrativo que observe el debido proceso, y las decisiones será susceptibles de controvertir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.» (Resaltado fuera de texto)

obtenidas con fraude a la Ley o con abuso del derecho, deberá adelantarse un procedimiento administrativo que observe el debido proceso, y las decisiones será susceptibles de controvertir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.» (Resaltado fuera de texto)

Y en otra oportunidad, la misma alta Corporación, reiteró:

«Asimismo, la aplicación del reajuste automático de las mesadas pensionales afectadas por el tope de 25 smlmv a partir del 1º de julio de 2013, exigía por parte de la autoridad administrativa determinar si la pensión había sido reconocida con fraude a la ley o abuso del derecho. De ser así, la sentencia destacó que los beneficiarios con pensiones adquiridas con fraude a la ley o abuso del derecho no tenían un derecho adquirido, y por tanto, la administración, debía revocar y reliquidar unilateralmente el acto con efectos hacia futuro, es decir, afectando únicamente las mesadas posteriores y no las pagadas[11]. En concreto, es posible extraer las siguientes reglas: i) la administración tenía plazo hasta el 31 de diciembre de 2013 para emitir los actos administrativos que dieran cuenta del reconocimiento de una pensión con fraude a la ley o abuso del derecho; ii) correspondía a la administración desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión; iii) durante el trámite no se podía suspender el pago de la mesada pensional; y iv) la actuación administrativa debía adelantarse con plena observancia del derecho al debido proceso, en especial el derecho de defensa, lo que implica que el afectado podrá promover los recursos administrativos y las acciones judiciales a que hubiere lugar.

Por el contrario, si la situación del beneficiario no se encuadra en las hipótesis de abuso del derecho

defensa, lo que implica que el afectado podrá promover los recursos administrativos y las acciones judiciales a que hubiere lugar.

Por el contrario, si la situación del beneficiario no se encuadra en las hipótesis de abuso del derecho o fraude a la ley, la administración debe determinar si el reconocimiento de la pensión es: i) de buena fe y en ejercicio de la confianza legítima[12]; o ii) a través de la equiparación[13]. En el primer evento, la Sala estableció como fecha para dar cumplimiento a la orden el 31 de julio de 2013, señalando que no se podía suspender los pagos de las mesadas por demoras administrativas en la realización de este reajuste. A su turno, respecto de las pensiones por equiparación advirtió lo siguiente: i) deben ser sometidas al tope de 25 smlmv a partir del 31 de julio de 2013; ii) el trámite de reliquidación debe garantizar el derecho al debido proceso; iii) no puede haber reducciones manifiestamente desproporcionadas (que desconozcan el derecho al mínimo vital o vulneren los derechos de las personas de la tercera edad); iv) se deberá aplicar, según el caso, los mecanismos previstos en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003[14]; v) no se fija un plazo para adelantar estas reliquidaciones; y vi) no se podrán suspender los pagos de las mesadas por demoras administrativas en la realización de este reajuste.» (Énfasis de la Sala)3

2.5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO

Teniendo en cuenta la situación fáctica pensional de la demandante, para reducir la pensión a los 25 SMLMV, era procedente efectuarla de manera automática, pues

2.5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO

Teniendo en cuenta la situación fáctica pensional de la demandante, para reducir la pensión a los 25 SMLMV, era procedente efectuarla de manera automática, pues

3 Sentencia T-392/15Demandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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en su caso no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión, sino simplemente, reducir de manera automática el monto pensional, y no requería el procedimiento que extraña la parte actora.

En el caso concreto, el Fondo de Previsión del Congreso de la República, redujo en forma automática la mesada pensional de la señora IRMA LLINAS REDONDO a 25 SMLMV, aduciendo como fundamento el cumplimient o de la Sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional.

Por otro lado, no desconoce la Sala que el Consejo de Estado, en ca sos similares y en acciones de tutela , verbigracia, la sentencia del 18 septiembr e de 2014 4 ha protegido el derecho fundamental al debido proceso, acogiendo la conclusión a la que había arribado la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el sen tido de que el cumplimiento de la Sentencia C -258 no podía adoptarse de manera automática, sin ofrecer a los afectados la oportunidad de defender la probable inaplicabilidad a su caso concreto , empero también se observa, que la Corte Constitucional estableció claramente el evento en los cuales debía agotarse procedimiento, tanto es así, que en sentencia T-392-15 revocó la sentencia del

inaplicabilidad a su caso concreto , empero también se observa, que la Corte Constitucional estableció claramente el evento en los cuales debía agotarse procedimiento, tanto es así, que en sentencia T-392-15 revocó la sentencia del 26 de febrero de 2014, por medio de la cual la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, había amparado el derecho al debido proceso, en estos casos.

En ese orden de ideas, acorde a la jurisprudencia traída a colación y de lo probado en el proceso, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República obró en debida forma y los argumentos que sostienen la demanda carecen de fundamento, razón por la cual, se mantiene la legalidad del acto demandado.

No habrá lugar a condena en costas por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de ley,

4 (Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia 25000234100020130270801 (0270801), sep. 18/14, M. P. Gerardo Arenas)Demandante: IRMA LLINAS REDONDO Expediente: 2017-02755-00

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F A L L A

PRIMERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Sin costas en la instancia.

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F A L L A

PRIMERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Sin costas en la instancia.

SEGUNDO. - Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la Sección devuélvase al interesado el remanente de la suma que se ordenó pagar para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere y archívese el expediente.

-.NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.- Aprobado según consta en Acta de la fecha.

ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS

Magistrado

JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO

Magistrado