TA CUN - 25000231500020200158100-(18-05-2020)

MEDIO DE CONTROL – Control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Sobre la circular 014 del 17 de marzo de 2020 proferida por la S ecretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas / AUTO – Se abstiene de iniciar control inmediato de legalidad

(…) la Circular 014 del 17 de marzo de 2020, emitida por el Secretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas, no es pasible del control inmediato de legalidad, advertido que en rigor no trata de acto administrativo, como quiera que no tiene la virtualidad de generar efectos jurídicos, por cuanto no crea, extingue o modifica situación jurídica alguna, contrastado que limita a efectuar recomendaciones para la toma de medidas y acciones necesarias para la contención y prevención del COVID19, además, y en cuanto dirige al personal de la planta de personal y contratistas de la Gobernación del Amazonas, no reviste carácter general e impersonal, porque sus destinatarios son determinables. En este orden no sati sface los requisitos normativos establecidos en los artículos 20 de la ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, aunque constituye una expresión del ejercicio de la función administrativa, como quiera que no logra la categoría de acto administrativo y no comporta e ntonces desarrollo de decreto legislativo. Premisa esta última que fortalece considerado que se expidió en la misma fecha de la decretoria de estado de excepción y por consiguiente no habilita como desarrollo de decreto legislativo. (…)

NOTA DE RELATORÍA.

FUENTE FORMAL: Constitución Política (Art. 215); Ley 1437 de 2011 (Art. 136, 185).Exp. 250002315000202001581-00

Control Inmediato de legalidad

NOTA DE RELATORÍA.

FUENTE FORMAL: Constitución Política (Art. 215); Ley 1437 de 2011 (Art. 136, 185).Exp. 250002315000202001581-00

Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

SECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL DEPARTAMENTO DEL AMAZONAS

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SALA PLENA

MAGISTRADA PONENTE: MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veinte (2020).

Expediente 250002315000202001581-00 Medio de control CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Autoridad SECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL

DEPARTAMENTO DEL AMAZONAS

Acto Administrativo CIRCULAR 014 DEL 17 DE MARZO DE 2020

Asunto ABSTIENE DE INICIAR CONTROL

Tema NO ES PASIBLE DE CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDAD LA CIRCULAR DIRIGIDA AL PERSONAL DE

PLANTA Y CONTRATISTAS DE ENTIDAD TERRITORIAL

QUE NO GENERA EFECTOS JURÍDICOS.

La SECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL DEPARTAMENTO DEL AMAZONAS, expidió la Circular 014 del 17 de marzo de 2020 , dirigida a todo el personal de planta y contratistas de las dependencias de la Gobernación del Amazonas y contentiva de recomendaciones para la toma de medidas y acciones necesarias para la contención y prevención de l C OVID-19, de conformidad con la circular N° 0018 del 10 de marzo de 2020 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

acciones necesarias para la contención y prevención de l C OVID-19, de conformidad con la circular N° 0018 del 10 de marzo de 2020 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Esta Corporación aprehendió de oficio el control inmediato de su legalidad1, y con reparto del 11 de mayo de 2020, se asignó su conocimiento a la suscrita Magistrada Sustanciadora su conocimiento.

1 CPACA. “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de la s cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.Exp. 250002315000202001581-00 Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

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I. CONSIDERACIONES

1.1. El 10 de marzo de 2020 , mediante la Circular N° 0018 , el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, imparte recomendaciones para la toma de medidas y acciones necesarias para la contención y prevención del C OVID-19, en entidades del sector

Seguridad Social, imparte recomendaciones para la toma de medidas y acciones necesarias para la contención y prevención del C OVID-19, en entidades del sector público y privado, servidores públicos, trabajadores independientes y contratistas .

1.2. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud OMS -, califico el brote de COVID 19 (coronavirus) como una pandemia, y consecuencialmente, el 12 siguiente, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385, declaró “LA EMERGENCIA SANITARIA EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL HASTA EL 30 DE MAYO DE 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID 19. 1.3El 17 de ma rzo de 2020, mediante Decreto No. 417, el Presidente de la República con la firma de todos sus Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del COVID 19 (Coronavirus), y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sector es de la vida nacional. 1.4En la misma fecha, la Secretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas, expidió la Circular 014 del 17 de marzo de 2020, por la que en marco de la Circular del 10 de marzo anterior del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, efectúa recomendaciones dirigidas a toda la planta de personal y contratistas de las

del Amazonas, expidió la Circular 014 del 17 de marzo de 2020, por la que en marco de la Circular del 10 de marzo anterior del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, efectúa recomendaciones dirigidas a toda la planta de personal y contratistas de las dependencias de la Gobernación del Amazonas, para la toma de medidas y acciones necesarias para la contención y prevención del COVID-19, conforme sigue:Exp. 250002315000202001581-00 Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

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1. “Los trabajadores deben cumplir con las medidas de prevención adoptadas en los centros de trabajo por el empleador o contratante.

2. Asistir a las capacitaciones realizadas por el empleador o contratante o la entidad Administradora de Riesgos Laborales, para lo cual deberán realizar el trámite de los permisos o licencias ante el respectivo empleador, cooperativa, agremiación, asociación según sea el caso. Poner en práctica las técnicas de higiene, hábitos Saludables y lavado de manos.

3. Utilizar los elementos de protección v responder por el uso adecuado de dichos elementos.

4. Los trabajadores tienen la responsabilidad de cuidar su salud (autocuidado) y suministrar información clara, veraz y completa de su estado de salud.

5. Lavarse las manos frecuentemente y desinfectar los puestos de trabajo.

6. Autorizar el Teletrabajo para servidores y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-l9, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo.

con incidencia de casos de COVID-l9, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo.

7. Adoptar horarios flexibles para los servidores y trabajadores can el propósito de disminuir el riesgo por exposición en horas pico o de gran afluencia de personas en los sistemas de transporte, tener una menor concentración de trabajadores en los ambientes de trabajo y una mejor circulación del aire.

8. Disminuir el número de reuniones presenciales o concentración de varias personas en espacios reducidos de trabajo y con baja ventilación para reducir el riesgo de contagio de enfermedades respiratorias y COVID-19 por contacto cercano.

9. Evitar áreas o lugares de reuniones en los que se pueda interactuar con personas enfermas.

10. Todas las comisiones que no sean realizadas con respecto a implementar la p romoción y prevención al COVID-19 y en caso de emergencias, serán canceladas hasta nueva orden.

11. Funcionario, que ante una sintomatología Gripal, acudir a los servicios de Salud y debe presentar la incapacidad o medidas de prevención dadas por el médico tratante y así poder tomar medidas administrativas tanto para el personal nombrado y contratista.”

IIFUNDAMENTOS DE LA DECISIÒN 2.1Competencia El control inmediato de legalidad es en virtud del numeral 14 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA2, de conocimiento en única instancia del Tribunal Administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que haya emitido el acto. Naturaleza de única instancia de la que deviene, en marco d el artículo 125 del mismo ordenamiento procesal3, que las providencias distintas al fallo son de ó rbita

jurisdicción en la entidad territorial que haya emitido el acto. Naturaleza de única instancia de la que deviene, en marco d el artículo 125 del mismo ordenamiento procesal3, que las providencias distintas al fallo son de ó rbita

2 CPACA. “ARTÍCULO 151. Numeral 14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan” 3 “(…) Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvanExp. 250002315000202001581-00 Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

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funcional del ponente, y esta premisa fortalece en contexto del artículo 185 también del CPACA4. Por consiguiente y en contraste con el caso en concreto, se tiene que el conocimiento del control inmediato de legalidad que nos ocupa, es de competencia en única instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como quiera que trata de acto administrativo emitido por el Secretaria de Desarrollo Institucional del

conocimiento del control inmediato de legalidad que nos ocupa, es de competencia en única instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como quiera que trata de acto administrativo emitido por el Secretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas , y en cuanto es providencia distinta del fallo, es de orbita de la suscrita Magistrada Ponente.

2.2Actos administrativos pasibles del control inmediato de legalidad

2.2.1En voces del inciso primero del artículo 20 5 de la Ley 137 de 1994, en consonancia con el artículo 136 del CPACA 6, el control inmediato de legalidad, es el medio jurídico previsto en nuestro ordenamiento positivo, para examinar la legalidad de los actos administrativos de carácter general que se expidan por las autoridades nacionales o territoriales durante estado de excepción y al amparo o en desarrollo de decreto legislativo.

los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” 4 “(…) Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos releva ntes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el as unto al Ministerio Público para que dentro de l os diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para se ntencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.”

(15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para se ntencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.” 5 “(…)Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso admi nistrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.” 6 “(…) Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.Exp. 250002315000202001581-00 Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

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2.2.2En los términos del artículo 215 Superior, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los

2.2.2En los términos del artículo 215 Superior, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 Constitucionales, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Declarado el estado de emergencia, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. 2.3En consecuencia, asumen como requisitos para que proceda el control inmediato de legalidad de conocimiento de los Tribunales Administrativos: (i) que el acto administrativo sea de contenido general , proferido po r entidad territorial ; (ii) que sea posterior en el tiempo a la declaratoria de estado de excepción, en orden del asunto que nos ocupa a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, y (iii) que haya sido dictado al amparo o en desarrollo d e decreto legislativo.

De forma que el acto administrativo general, proferido en ejercicio de facultades administrativas ordinarias o policivas , aunque sea posterior a la declaratoria de emergencia, no es pasible de control inmediato de legalidad.

Panorama en el que se debe destacar, que en contexto de los actos administrativos en sentido lato (instrucciones, circulares y resoluciones administrativas), el Consejo de Estado establece diferenciación según sus efectos

Panorama en el que se debe destacar, que en contexto de los actos administrativos en sentido lato (instrucciones, circulares y resoluciones administrativas), el Consejo de Estado establece diferenciación según sus efectos para deducir consecuencialmente la potencialidad de su control jurisdiccional así:

“Aún cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instruccion es que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos,Exp. 250002315000202001581-00 Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

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teniendo esta capaci dad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ratifica la tesis anteriormente expuesta, el contenido de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (…) Son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción , en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes (…) Aquellas

adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción , en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes (…) Aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, de manera indirecta, con carácter general y con efectos erga omnes, o aquellas que constituyen la aplicación de la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.”7 (Se resalta)

2.3Análisis del caso concreto

2.3.1En labor de determinar sobre la procedencia de asumir el control inmediato de legalidad respecto de la Circular 014 del 17 de marzo de 2020 , expedida por la Secretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas , y contrastado que se emitió con la finalidad de efectuar recomendaciones para evitar la propagación del COVID -19 y dirige al personal de planta y contratistas de la Gobernación del Amazonas, se tiene como problema jurídico: ¿La Circular 014 del 17 de marzo de 2020 , expedida por la Secretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas , es pasible de control inmediato de legalidad, o procede abstenerse de iniciar el mismo, en razón de su contenido?

2.3.2En respuesta al interrogante planteado se tiene, que la Circular 014 del 17 de marzo de 2020 , emitida por el Secretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas , no es pasible del control inmediato de legalidad,

2.3.2En respuesta al interrogante planteado se tiene, que la Circular 014 del 17 de marzo de 2020 , emitida por el Secretaria de Desarrollo Institucional del Departamento del Amazonas , no es pasible del control inmediato de legalidad, advertido que en rigor no trata de acto administrativo, como quiera que no tiene la virtualidad de generar efectos jurídicos, por cuanto no crea, extingue o modifica

7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión. Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate. Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)AExp. 250002315000202001581-00 Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

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situación jurídica alguna, contrastado que limita a efectuar recomendaciones para la toma de medidas y acciones necesarias para la contención y prevención del COVID19, además, y en cuanto dirige al personal de la planta de personal y contratistas de la Gobernación del Amazonas, no reviste carácter general e impersonal, porque sus destinatarios son determinables.

En este orden no satisface los requisitos normativos establecidos en los artículos 20 de la ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, aunque constituye una expresión del ejercicio de la función administrativa, como quiera que no logra la categoría de acto administrativo y no comporta entonces desarrollo de decreto legislativo. Premisa

20 de la ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, aunque constituye una expresión del ejercicio de la función administrativa, como quiera que no logra la categoría de acto administrativo y no comporta entonces desarrollo de decreto legislativo. Premisa esta última que fortalece considerado que se expidió en la misma fecha de la decretoria de estado de excepción y por consiguiente no habilita como desarrollo de decreto legislativo. Por lo expuesto, SE DISPONE PRIMERO: Abstenerse de dar inicio al control inmediato de legalidad, respecto de la Circular 014 del 17 de marzo de 2020 , expedida por la SECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL DEPARTAMENTO DEL AMAZONAS , en orden a las valoraciones que anteceden.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, publíquese aviso , durante tres (3) días , indicando el contenido pleno de esta decisión.

TERCERO: Por Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, notifíquese personalmente a las siguientes autoridades:

3.1Al Agente del Ministerio Público - Procurador Delegado ante esta Corporación, al correo electrónico personal institucional de la ProcuraduríaExp. 250002315000202001581-00 Control Inmediato de legalidad Circular 014 del 17 de Marzo de 2020

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General de la Nación, adjuntándole copia virtual de la presente providencia y de la Circular 014 del 17 de marzo de 2020.

3.2A LA SECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL

General de la Nación, adjuntándole copia virtual de la presente providencia y de la Circular 014 del 17 de marzo de 2020.

3.2A LA SECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL DEPARTAMENTO DEL AMAZONAS , o quien haga sus veces, al correo electrónico institucional de dicha entidad territorial, adjuntándole copia virtual de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO8

Magistrada MAMB

8 Firma escaneada conforme habilitó el art. 12 del Decreto Nacional 491 de 2020.