TA CUN - 25000233600020170200200-(02-06-2021)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021)

Referencia 25000-23-36-000-2017-02002-00 Sentencia SC03-2106 063110 Acción Reparación directa Demandante Organización Terpel S.A. Demandado Nación – Ministerio de Minas y Energía Tema Responsabilidad del Estado legislador por declaratoria de nulidad de acto administrativo general. Circular 03 expedida por el Ministerio de Minas y Energía el 25 de febrero de 2011, que posteriormente fue declarada nula por el Consejo de Estado. Efectos de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo. De los efectos en situaciones jurídicamente consolidadas respecto al pago de contribuciones. Definición de una situación jurídica consolidada que puede ser favorable o desfavorabl e. Del agotamiento de reclamación para devolución de los descuentos realizados teniendo como fundamento actos administrativos generales que posteriormente son declarados nulos para demostrar el daño cierto. De la aplicación de la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado respecto de la expedición de actos administrativos generales que luego son declarados nulos. Aplicación precedente de Sala.

Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

El trámite de conciliación prejudicial se adelantó entre el 9 de junio y el 3 de septiembre

Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

El trámite de conciliación prejudicial se adelantó entre el 9 de junio y el 3 de septiembre de 2015, cuando se emitió la correspondiente constancia de audiencia fallida.

El 4 de septiembre de 2015, Organización Terpel S.A. presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía . Solicitó como pretensiones las siguientes:

PRIMERA.- Se declare a la Nación – Ministerio de Minas y Energía administrativamente responsable por los perjuicios materiales ocasionados a la Organización Terpel S.A. por la expedición y aplicación de la Circular No. 03 de 25 de febrero de 2011, declarada nula parcialmente por la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado por ser contrar ia a la Constitución y a la Ley; más exactamente al artículo 8 de la Ley 1430 de 2010 y a l inciso 4º del artículo 19 de la Ley 191 de 1995 modificado por el artículo 1 de la Ley 681 de 2001.

SEGUNDA.- Condenar, en consecuencia, a la Nación – Ministerio de Minas y Energía como reparación del daño ocasionado a la Organización Terpel S.A., a pagar los perjuicios de orden material, actuales y futuros, los cuales se estimanReparación directa Organización Terpel S.A. 2017-02002

2 como mínimo en la suma de $848’132 .075 y/o 1.316.259 SMLMV o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso.

Organización Terpel S.A. 2017-02002

2 como mínimo en la suma de $848’132 .075 y/o 1.316.259 SMLMV o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso.

TERCERA.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando en la liquidación la variación promedio m ensual del IPC, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

CUARTA.- La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos del artículo 308, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

Como fundamento de las pretensiones se señaló que el Ministerio de Minas y Energía profirió la Circular 03 el 25 de febrero de 2011, con el fin de apoyar y fortalecer el proceso de control al transporte de combustibles líquidos, especialmente desde las plantas mayoristas autorizadas ubicadas en los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena hasta las estaciones de servicio ubicadas en la zona de frontera del departamento del Cesar. En dicha circular se establecieron supuestos en los que no se recono cerían las exenciones previstas en el artículo 1° de la Ley 681 de 2001, así:

“[…] Nota 2. Una vez entregado el combustible a las estaciones de servicio, el transportador tendrá un máximo de 24 horas para obtener el cierre del Cumplido con el Paso 3 y la respectiva autorización de descuento. Si el vehículo excede las 24 horas, no se autorizará descuento (o reconocimiento de las exenciones previstas en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001) pero

Cumplido con el Paso 3 y la respectiva autorización de descuento. Si el vehículo excede las 24 horas, no se autorizará descuento (o reconocimiento de las exenciones previstas en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001) pero si es indispensable obtener el cierre del Cumplido con el Paso 3 para poder obtener el Cumplido Paso 1 o autorización por parte de ECOPETROL S.A. o del Ministerio de Minas y Energía - Dirección de Hidrocarburos que lo habilita para el siguiente despacho.

Aquellos volúmenes de combustible que no se sometan al procedimiento establecido, serán reportados por el personal del puesto de control de la policía al Ministerio de Minas y Energía – Dirección de Hidrocarburos y a ECOPETROL S.A. para su revisión. Una vez revisados los casos, el Ministerio de Minas y Energía – Dirección de Hidrocarburos confirmará a ECOPETROL S.A. la no autorización de las exe nciones de impuestos señaladas en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y se establecerán los procedimientos administrativos y sancionatorios señalados en el Decreto 4299 de 2005 y en las Leyes 1028 de 2006 y 1430 de 2010. Los casos tipificados y reportado s que serán considerados para la no autorización de exenciones y sin perjuicio de que existan otros que en su momento se revisen y sobre los cuales exista el respectivo pronunciamiento

El 17 de agosto de 2011, el Ministerio de Minas y Energía ejecutó la Circular 03 de 25 de febrero de 2011 frente a TERPEL S.A., mediante acto administrativo en el que señaló:

respectivo pronunciamiento

El 17 de agosto de 2011, el Ministerio de Minas y Energía ejecutó la Circular 03 de 25 de febrero de 2011 frente a TERPEL S.A., mediante acto administrativo en el que señaló:

Con base en lo anterior y el reporte recibido por parte de las autoridades de control del departamento del Cesar correspondiente al mes de julio de 2 011, sobre presuntas irregularidades o incumplimientos a lo dispuesto en las Circulares No. 2 de 2010 y No. 3 de 2011, a continuación relacionamos las facturas que corresponden a despachos de ORGANIZACIÓN TERPEL S.A.:Reparación directa Organización Terpel S.A. 2017-02002

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CASO No. 5. Vehículos que no se presentaron para cumplimiento del paso 3 en las 24 horas establecidas: (…)

Las facturas relacionadas con los despachos que no cumplieron con lo establecido en la circular No. 3 comprenden un volumen total de sesenta y cinco mil seiscientos ochenta (65.680) gal ones de combustibles (15.720 de gasolina corriente, 2.850 de gasolina extra y 47.110 de diésel y/o sus mezclas).

Con base en lo anterior, se solicitó a ECOPETROL S.A. proceder con lo indicado en las circulares 2 y 3 del Ministerio de Minas y Energía, dejando de reconocer las exenciones a los volúmenes que no cumplieron.

El 30 de agosto de 2011 se presentó demanda de nulidad simple contra el acto administrativo de carácter general y abstracto y el 20 de junio de 2013, la Sección Cuarta

las exenciones a los volúmenes que no cumplieron.

El 30 de agosto de 2011 se presentó demanda de nulidad simple contra el acto administrativo de carácter general y abstracto y el 20 de junio de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en proceso con radicado 110011032700020110002600, estudió la legalidad de los apartes de la Circular 03 del 25 de febrero de 2011, expedida por la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, que facultaban a esa entidad para desconocer el beneficio tributario previsto en el artículo 1 de la Ley 681 de 2001, respecto de quienes adquirieran combustibles líquidos derivados del petróleo, con fundamento en esa norma, y no los distribuyeran en zonas de frontera o lo hicieran sin cumplir la normativa reguladora de la distribución en tales zonas.

La Sala anuló parcialmente los apartes acusados de la citada circular en cuanto concluyó que la entidad competente para determinar si se cumplieron las condiciones para mantener la exención tributaria y, ante su incumplimiento, imponer la sanción tributaria de que trata el artículo 8 de la Ley 1430 de 2010, es la DIAN y no el citado Ministerio al cual solo le corresponde la imposición de las sanciones previstas en el artículo 32 del Decreto 4299 de 2005.

2. Contestación de la demanda.

El Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda. Se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, por considerar que no se configuraban todos los elementos requeridos para que existiera responsabilidad extracontractual del Estado. Señaló que no

El Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda. Se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, por considerar que no se configuraban todos los elementos requeridos para que existiera responsabilidad extracontractual del Estado. Señaló que no se acreditó cuál era el daño antijurídico cierto que se había ocasionado, pues en realidad los perjuicios que pedía versaban sobre una diferencia de precios pagados por el combustible y el precio d e venta, lo cual no tiene relación directa con la Circular antes mencionada.

Además, resaltó que el Consejo de Estado en providencia del 23 de febrero de 2012, radicado 24655 aclaró que los pagos hechos en observancia de una norma que se presumía legal, no se afectan o invalidan por la sentencia anulatoria posterior, como quiera que se trata de situaciones cumplidas y consolidadas antes de que la norma saliera del ordenamiento jurídico. Por lo que, en su criterio, no había lugar a reclamar perjuicio alguno por la declaratoria de nulidad de la referida Circular.

Finalmente, propuso como excepciones: (i) Falta de competencia por considerar que la competencia era del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en razón de la cuantía.Reparación directa Organización Terpel S.A. 2017-02002

4 (ii) Caducidad porque el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo particular y concreto mediante el cual se ejecutó la referida Circular, por lo que ya había pasado la oportunidad para presentar demanda; y (iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, porque el Ministerio de Minas y Energía

del derecho contra el acto administrativo particular y concreto mediante el cual se ejecutó la referida Circular, por lo que ya había pasado la oportunidad para presentar demanda; y (iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, porque el Ministerio de Minas y Energía no era la entidad encargada del recaudo tributario que disponía la referida Circular.

3. Actuación procesal.

El 4 de septiembre de 2015 se repartió el proceso al Juzgado 33 Administrativo de Bogotá.

El 18 de mayo de 2015 tal Despacho admitió la demanda.

El 6 de julio de 2016 el Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda.

El 28 de septiembre de 2017 el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación.

El 24 de octubre de 2017 se repartió el proceso al Despacho del magistrado ponente. El 7 de marzo de 2018 se avocó conocimiento del proceso y se fijó fecha para realizar audiencia inicial.

El 31 de mayo, el 12 de julio y el 6 de septiembre de 2018 se realizó audiencia inicial. En esta última se aclaró que el medio de control procedente era el de reparación directa y se negaron las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva. Contra la decisión de negar la excepción de caducidad el apoderado de la entidad demandada interpuso recurso de apelación, por lo que una vez agotadas todas las demás etapas de la audiencia inicial, se concedió el recurso en el efecto suspensivo.

El 24 de abril de 2019 el Consejo de Estado confirmó la decisión proferida en audiencia

audiencia inicial, se concedió el recurso en el efecto suspensivo.

El 24 de abril de 2019 el Consejo de Estado confirmó la decisión proferida en audiencia inicial, relacionada con negar la excepción de caducidad del medio de control.

El 24 de julio de 2019 se ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el Consejo de Estado y se corrió traslado para alegar de conclusión. El 9 de agosto de 2019 las partes demandante y demandada alegaron de conclusión.

El 2 de diciembre de 2019 ingresó el expediente al Despacho para emitir el fallo correspondiente.

4. Alegatos de conclusión y concepto del Procurador.

La parte actora alegó de conclusión, reiterando lo expuesto en la demanda.

La entidad demandada presentó alegatos de conclusión, en los que insistió en que no se había acreditado la antijuridicidad y la certeza del daño cuya indemnización perseguía en este proceso. Además, citó diversa jurisprudencia relacionada con el objeto del medio de control de reparación directa.

El Procurador no alegó de conclusión.Reparación directa Organización Terpel S.A. 2017-02002

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II. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO

La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo tanto, se proferirá la sentencia.

III. PRESUPUESTOS PROCESALES

1.- Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 152, 153, 156 y 157 de la Ley 1437 de

derechos, por lo tanto, se proferirá la sentencia.

III. PRESUPUESTOS PROCESALES

1.- Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 152, 153, 156 y 157 de la Ley 1437 de 2011, esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso, por la instancia, la naturaleza del asunto, el territorio y la cuantía, dado que se trata de demanda de reparación directa, la entidad demandada tiene domicilio en la ciudad de Bogotá, y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada supera los

500 SMLMV.

2.- Caducidad de la acción.

Según el artículo 164, numeral 2 literal i del CPACA, el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos (2) años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, que para el caso en estudio es cuando la sentencia que declaró la nulidad de la Circular 03 de 2010 quedó en firme, es decir, 8 de julio de 2013.

El Consejo de Estado profirió sentencia en la que declaró la nulidad parcial de la Circular 03 el 20 de junio de 2013; quedó en firme el 8 de julio de 2013; el trámite de conciliación prejudicial se adelantó entre el 9 de junio y el 3 de septiembre de 2015; y el 4 de septiembre de 2015 se presentó la demanda de reparación directa.

Es claro que la demanda se presentó dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado, teniendo en cuenta la interrupción por el trámite de conciliación que se adelantó.

Es claro que la demanda se presentó dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado, teniendo en cuenta la interrupción por el trámite de conciliación que se adelantó.

3.- Legitimación en la causa.

Las partes demandante y demandada se encuentran legitimadas en la causa respectivamente, en tanto lo que aquí se discute son los perjuicios ocasionados a la Organización Terpel S.A. por la Circular 03 de 2011, que fue expedida por el Ministerio de Minas y Energía.

IV. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICAS

Precisión del caso.

La Organización Terpel S.A. persigue que se declare administrativa y extracontractualmente responsable al Ministerio de Minas y Energía por haber expedido y aplicado la Circular 03 el 25 de febrero de 2011, que luego fue declarada nula parcialmente por el Consejo de Estado. Como consecuencia de ello, preten de que se le indemnicen los perjuiciosReparación directa Organización Terpel S.A. 2017-02002

6 ocasionados, restituyéndole las sumas de dinero que debió cancelar en virtud de la Circular que posteriormente se anuló.

Problema jurídico.

Conforme a la fijación del litigio realizada en audiencia inicial, el problema jurídico que debe resolver la Sala es el siguiente:

¿Procede declarar la responsabilidad extracontractual del Estado, como consecuencia de los efectos producidos, durante su vigencia, por la Circular 03 de 2011 del Ministerio de Minas y Energía, la cual fue posteriormente anulada por el Consejo de Estado?

Tesis de la Sala.

efectos producidos, durante su vigencia, por la Circular 03 de 2011 del Ministerio de Minas y Energía, la cual fue posteriormente anulada por el Consejo de Estado?

Tesis de la Sala.

Para la Sala no es procedente declarar la responsabilidad porque no se demostró que el daño fuera antijurídico debido a que los efectos de la sentencia que declaró parcialmente la nulidad de la Circular 03 de 2011, no pueden extenderse a situaciones que ya se encontraban consolidadas en el ordenamiento jurídico para el momento en el que se declaró tal nulidad, como ocurre en este caso. Luego, era una carga que el demandante debía soportar junto a las demás personas naturales o jurídicas frente a las cuales surtió efectos dicho acto general y se consolidaron situaciones.

V. CONSIDERACIONES

1. Evolución de la responsabilidad del Estado legislador.

1.1. Evolución de la responsabilidad del Estado legislador en Francia.

La responsabilidad del Estado legislador tiene origen en el Derecho Francés, tal como lo ha reseñado el Consejo de Estado 1. En un principio, se concebía “ la inmunidad jurisdiccional del Estado-legislador en atención a que la ley era considerada el culmen de la manifestación soberana del pueblo que materializaba la voluntad general, por ende, no era posible concebir que pudiere producir consecuencias lesivas a los asociados y, en ese orden, el contencioso de la responsabilidad resultaba baladí e inocuo”. Así, el principio de irresponsabilidad del Estado-legislador se declaró en posturas jurisprudenciales del Consejo de Estado francés en 1838,2 en 18523, en 18754, 1921.5

irresponsabilidad del Estado-legislador se declaró en posturas jurisprudenciales del Consejo de Estado francés en 1838,2 en 18523, en 18754, 1921.5

1 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION B. Consejero ponente: RAMIRO DE

JESUS PAZOS GUERRERO. Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000 -23-26-000-199900007-01(22637) 2 L'arrêt Duchâtellier. El señor Duchâtellier era fabricante de un sucedáneo del tabaco, pero la Ley del 12 de febrero de 1835 prohibió su fabricación, circulación y venta, en aras de garantizar la conservación del monopolio fiscal. El Consejo de Estado francés no reconoció ninguna indemnización para aquellos que fueron perjudicados, así: "Considerando que el Estado no debe ser responsable de las consecue ncias de las leyes que, en atención al interés general, prohíben el ejercicio de una industria : que del Estado no pueden reclamarse otros créditos que los nacidos de contratos formalizados por el Estado o de disposiciones formales de las leyes; que, por una parte, M. Duchâtellier ha indicado la existencia de contrato alguno con el Estado; que, por otra, la Ley de 12 de febrero de 1835, al declarar prohibida la fabricación de tabac factice no ha abierto derecho alguno de indemnización en favor de los individuos que se hallaban dedicados a esta fabricación; que, p or tanto, M.

Duchâtellier no puede exigir indemnización, ni por la pérdida de su industria, ni por el cierre de su establecimiento, ni por los diversos daños derivados de la prohibición”: Consejo de Estado francés, sentencia de 11 de enero de 1838, l'arrêt Duchâtellier, Roche et Leb on , tomo V II, 7/8. Citado por Juan Alfonso Santamaría Pastor, “La teoría de la responsabilidad del Estado legislador”, Revista de Administración Pública, 1972, 68, p. 70. Cfr. MARCEAU Long, WEIL, Prosper, BRAIBANT, Guy, DELVOLVÉ, Pierre, GENEVOIS, BRUNO, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 18 edición, Paris, 2011, p. 31. 3 L'arrêt Ferrier. Se rechazó la demanda de indemnización por los daños causados con la Ley del 2 de mayo de 1837, mediante la cual se suprimió la telegrafía privada. 4 L'arrêt Moroge. Se negó el resarcimiento a un fabricante por los daños producidos por la Ley del 2 de agosto de 1872, creadora del monopolio de cerillas. 5 Caso de Edouard Premier et Charles Henry, fabricante del néctar conocido como ajenjo, quien solicitó reparación por los daños padecidos con ocasión de la Ley del 16 de marzo de 1915, la cual prohibía la fabricación de absmthe (ajenjo). El alto tribunal desestimó la pretensión indemnizatoria por considerar que dicha ley era una medida general orientada a prev enir la fabricación de productos peligrosos para la salud pública y concluyó que el legislador no había previsto ningún régimen de indemnización para los demandantes. (…)Consejo de Es tado francés,

indemnizatoria por considerar que dicha ley era una medida general orientada a prev enir la fabricación de productos peligrosos para la salud pública y concluyó que el legislador no había previsto ningún régimen de indemnización para los demandantes. (…)Consejo de Es tado francés, sentencia de 29 de abril de 1921, l'arrêt Société E. Prremier et C. Henry, Rec., p. 424: "Considerando que la Ley de 16 de marzo de 1915 que, con carácter general, con la exclusiva finalidad de impedir la elaboración de productos peligrosos para la salud pública, ha dictado la prohibición de la fabricación de ajenjo y no ha previsto el abono de indemnización alguna en favor de los industriales cuyos intereses deban ser afectados por la prohibición antedicha; que si bien la Ley de 29 del mismo mes ha exigido a los fabricantes ciertas declaraciones en vi sta de lasReparación directa Organización Terpel S.A. 2017-02002

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La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador aparece por primera vez en 1938 con el fallo La Fleurette; aunque al respecto es necesario precisar que la doctrina francesa ha sostenido que dicho fallo no fundó un régimen de responsabilidad del Estado-legislador basado en el daño especial y que el principio de igualdad ante las cargas públicas, cuya fuente normativa es el artículo 13 de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789, no fue el soporte de la declaratoria de responsabilidad del Estado6. Así las cosas, el fallo La Fleurette fundó la responsabilidad del Estado-legislador sobre las condiciones no deseadas ni previstas por el legislador, las cuales se representaban para el juez como anormales7, sin entrar a dilucidar en sí mismo los caracteres del perjuicio. En efecto, el juez administrativo

ni previstas por el legislador, las cuales se representaban para el juez como anormales7, sin entrar a dilucidar en sí mismo los caracteres del perjuicio. En efecto, el juez administrativo no aceptó la reparación por daños derivados de una ley cuyos efectos normativos se encontraban previstos y deseados por el legislador, pues para dichos perjuicios se aplicó el principio de irresponsabilidad, aspecto confirmado por la doctrina gala8.

Fue en 1943, “con el fallo Lacaussade9, que se estudió por primera vez la responsabilidad del Estado-legislador a partir del análisis propio del perjuicio, esto es, de su carácter especial y de su gravedad, postura que fue ratificada, posteriormente, por el fallo Caucheteux et Desmonts del 21 de enero de 194410, sobre la prohibición legal de la fabricación de cerveza con productos distintos a la cebada; l'arrêt Bovero del 25 enero de 1963, sobre la prohibición legal de expulsar de los alojamientos a familias cuyos miembros prestaron el servicio militar en África del Norte11; l'arrêt Consorts Chauche de 196112, sobre la prohibición de las expulsiones de personas durante el invierno, lo que afectó a algunos propietarios de inmuebles, fallos con los que se identifica claramente el nacimiento del título de imputación denominado daño especial, el cual fue acogido por la jurisprudencia colombiana”13.

Por otra parte, “la decisión Gardedieu del Consejo de Estado francés agregó a la jurisprudencia Lacaussade y SA des produits laitiers La Fleurette una segunda hipótesis de responsabilidad del Estado por el hecho de las leyes: la responsabilidad del Estado legislador

Por otra parte, “la decisión Gardedieu del Consejo de Estado francés agregó a la jurisprudencia Lacaussade y SA des produits laitiers La Fleurette una segunda hipótesis de responsabilidad del Estado por el hecho de las leyes: la responsabilidad del Estado legislador por infracción de la Convención Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (CESDH)14 -derecho a un proceso equitativo, artículos 6º- (se

compensaciones que pudiera eventualmente acordar en su favor una ley ulterior, la medida que el legislador se ha reservado adoptar no puede ser fiscalizada aquí; que la sociedad reclamante, por otra parte, no invoca ninguna obligación contractual que sea me noscabada por la Ley de 16 de marzo de 1915”. Cita de Juan Alfonso Santamaría Pastor, “La teoría de la responsabilidad del Estado legislador”, op.cit ., p. 80. 6 Cfr. BROYELLE, Camille, La responsabilité de lÉtat du fait des lois, Paris, L.G.D.J., 2003, p. 21 y s, p. 86. 7 El juicio de responsabilidad trazado a partir de la verificación de la carga anormal inaugurada por el fallo La Fleurette fue aplicado a otras situaciones, por ejemplo: Consejo de Estado francés, sentencia del 1º de marzo de 1940, l'arrêt Société Chardon, 1º de marzo de 1940, Rec., p.82. 8 Al respecto, Rivero expresa: “No obstante, la exigencia de un daño especial supone a menudo un obstáculo a la aplicación de la

responsabilidad. El problema sólo se plantea en el silencio de la ley: si ella excluyó toda indemnización para los daños que cause (…) basta con aplicar el texto. Si nada previó, el principio tradicional es la irre sponsabilidad del Estado legislador: por regla general, los sacrificios que la ley pueda imponer a los ciudadanos no podrían ser compensados con una indemnización cuando el mismo legislador no previó esta indemnización”: RIVERO, Jean, Droit administratif, 13e édition, Jurisprudence Genérale Dalloz, 1990, p. 375. Citado por Javier Enrique Torregroza Sánchez, Responsabilidad extracontractual del Estado por el hecho legislador, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p. 15. 9 Consejo de Estado francés, sentencia de 22 de octubre de 1943, l'arrêt Sté des Ets Lacaussade, Rec., p. 231. 10 Consejo de Estado francés, sentencia de 21 de enero de 1944, l'arrêt Sieurs Caucheteux et Desmont, Rec., p. 22. 11 Consejo de Estado francés, sentencia de 25 de enero de 1963, l'arrêt Sieur Bovéro, Rec., p. 53. 12 Consejo de Estado francés, sentencia de 10 de febrero de 1961, l'arrêt Consorts Chauche, Rec., p. 108. 13 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION B. Consejero ponente : RAMIRO

DE JESUS PAZOS GUERRERO. Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000 -23-26-0001999-00007-01(22637) 14 Otro caso de aplicación de la responsabilidad objetiva del Estado por el hecho de infracción a tratados y convenios internacionales se encuentra la decisión Mmme Om Hashem Saleh (Consejo de Estado francés, decisión de sección del 14 de octubre del 2011, n.° 32 9788, Rec. p. 373, concl. C. Roger -Lacan) en la que se ordenó reparar los perjuicios ocasi onados por la costumbre internacional: “resulta del párrafo decimocuarto del preámbulo de la Constitución del 27 de octubre de 1946, a que se refiere el preámbulo de la Constitución del 4 de octubre de 1958, que las normas consuetudinarias del derecho inte rnacional son aplicables en el derecho interno, salvo disposición en contrario por la ley; como resultado, la responsabilidad del Estado es susceptible de ser comprometida, sobre el fundamento de la ruptura de l a igualdad ante las cargas públicas, en el ca so donde la aplicación de las normas consuetudinarias del derecho internacional produzca un perjuicio grave y especial (…)” (traducción libre). El antecedente inmediato de este fallo de responsabilidad estatal por los perjuicios ocasio nados con ocasión de la costumbre internacional lo fue la sentencia del 30 de marzo de 1966, Cié générale d´énergie radio -électrique: “La responsabilidad es

susceptible de ser comprometida por los perjuicios nacidos de convenios celebrados por Francia con otros Estados e incorporados regularmente en el orden interno, con fundamento en la igualdad frente a las cargas públicas, a condición de que este acuerdo ni ley que finalmente autorizó la ratificación hayan excluido toda indemnización y que el perjuicio sea suficientemente gr ave y presente un carácter especial” (traducción libre). Sin embargo, para el Consejo de Estado francés este tipo de responsabilidad sin falta “sobre el terreno de la igualdad frente a las cargasReparación directa Organización Terpel S.A. 2017-02002

8 trataba de una validación legislativa con efectos retroactivos que hizo el legislador y preservó el reglamento anulado anteriormente por el Consejo de Estado15)”16.

En resumen, tal y como lo afirmó el Consejo de Estado17, “existe una doble ascendencia de responsabilidad por el hecho de las leyes: la jurisprudencia Lacaussade, cuyo antecedente fue el fallo La Fleurette, que se basó en el principio de igualdad frente a las cargas públicas y repara los perjuicios especiales y anormalmente graves a título de daño especial, y la jurisprudencia Gardedieu cuya base tutelar son las obligaciones incorporadas en el ordenamiento internacional y, en especial, en el derecho europeo”18.

1.2. Evolución de la responsabilidad del Estado legislador en Colombia.

Ahora bien, en Colombia se contempla por prime