TA CUN - 250002341000-2020-00763-00-(21-01-2021)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021)

PROCESO No.: 250002341000202000763 -00

ACCIÓN: CUMPLIMIENTO

DEMANDANTE: PROGRAMAR TELEVISIÓN S.A.

DEMANDADO: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –

DIAN

ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

MAGISTRADO PONENTE

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA

Procede la Sala a resolver la demanda que en ejercicio de la acción de cumplimiento interpuso Programar Televisión S.A, a través de su representante legal, en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

1. ANTECEDENTES

1.1. DEMANDA

1.1.1. Pretensiones

Programar Televisión S.A., a través de su representante legal, solicitó:

“(…) Se ordene a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Seccional de Impuestos de Bogotá, dar aplicación al artículo 5 del decreto legislativo 560 de 2020 parágrafo 3, y al artículo 15 del decreto 772 de 2020, en relación con las obligaciones que PROGRAMAR TELEVISION S.A en reorganización tiene para con dicha entidad. (…)”

1.1.2. HechosPROCESO No.:

ACCIÓN:

de 2020, en relación con las obligaciones que PROGRAMAR TELEVISION S.A en reorganización tiene para con dicha entidad. (…)”

1.1.2. HechosPROCESO No.:

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1º. Mediante Decreto 560 y 772 de 2020, expedidos por el Gobierno Nacional, se integra a un régimen excepcional y temporal de intervención económica para empresas en estado de reorganización empresarial, motivado por las causas referidas en el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declara el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

2º. En oficio 032E2020028584 de 5 de octubre de 2020, Programar Televisión S.A. en reorganización solicitó la aplicación de lo dispuesto por el parágrafo 3º del artículo 5º del Decreto Legislativo 560 de 2020 y el artículo 15 del Decreto 772 de 2020, en dos fases, a saber:

En una primera fase, mediante la rebaja de las sanciones, intereses y capital de las siguientes obligaciones:

En una segunda fase, solicitó dar aplicación a la normativa antes citada, mediante la rebaja de las sanciones, intereses y capital de las obligaciones incluidas en el proceso

siguientes obligaciones:

En una segunda fase, solicitó dar aplicación a la normativa antes citada, mediante la rebaja de las sanciones, intereses y capital de las obligaciones incluidas en el proceso de reorganización de Programar TV S.A. con Informe de Calificación y Graduación de Créditos y Derecho de Voto Definitivo, radicado en escrito 2020-07-005954.

3º. En oficio No. 1-32-244-443-11613 de 16 de octubre de 2020, la DIAN negó la solicitud de aplicación del Decreto Legislativo 560 de 2020, artículo 5º, párrafo 3º y el Decreto 772 de 2020, artículo 15, argumentando, entre otros aspectos, que dicha entidad había expedido el concepto 100208221-599 de 22 de mayo de 2020, publicadoPROCESO No.:

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en el Diario Oficial No. 51.322 de 22 de mayo de 2020 y que, por la naturaleza de un grupo de obligaciones “retención en la fuente” no era dable aplicar estas normas.

1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.2.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN

Con relación a la solicitud elevada por el actor, pone de presente la demandada que el

1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.2.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN

Con relación a la solicitud elevada por el actor, pone de presente la demandada que el GIT de representación externa de la División de Gestión de Cobranzas rindió informe, resaltando que la Sociedad Programar Televisión S.A. fue admitida por la Superintendencia de Sociedades a un acuerdo de reorganización mediante Auto No. 400-006737 de 31 de marzo de 2017, en los términos y formalidades de la Ley 1116 de 2006.

Luego de hacer referencia al procedimiento adelantando, indica que en lo concerniente a las retenciones en la fuente objeto de la presente acción de cumplimiento, se le informó a la hoy actora que la misma presenta deudas por retenciones en la fuente y rete cree, por lo que el 11 de agosto de 2020, se procedió a denunciar el acuerdo, al no hacer parte estos conceptos del acuerdo de reorganización y su pago será preferente, tal como lo contempla el artículo 32 de la Ley 1429 de 2010.

La Superintendencia de Sociedades, mediante Auto No. 430 -009573 de 15 de septiembre de 2020, puso en conocimiento del representante legal dicha situación y se le concedió un término para normalizar los conceptos.

Una vez concluida la audiencia de resolución de objeciones y a solicitud de la concursada, el 28 de septiembre en reunión virtual se le informó a la hoy accionante sobre la posición de la entidad frente a la aplicación del artículo 5º del Decreto 560 de

2020.PROCESO No.:

ACCIÓN:

concursada, el 28 de septiembre en reunión virtual se le informó a la hoy accionante sobre la posición de la entidad frente a la aplicación del artículo 5º del Decreto 560 de

2020.PROCESO No.:

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Con posterioridad, el representante legal radicó ante la DIAN un escrito solicitando acogerse a los estímulos de financiación del deudor durante la negociación de un acuerdo de reorganización, consagrados en el parágrafo 3º del artículo 5º del Decreto 560 de 2020 y el artículo 15 del Decreto 772 de 2020.

Pone de presente que, con escrito 11613 de 16 de octubre de 2020, se dio respuesta y se puso en conocimiento nuevamente que la entidad fiscal se había pronunciado con relación al artículo 5º del Decreto 56 (sic) de 2020 mediante el Concepto 599 de mayo de 2020, que dicho concepto era vinculante para los funcionarios, así como se le indicó que estas retenciones gozan del fenómeno jurídico de la ineficacia, que la sociedad debía presentar nuevamente las declaraciones liquidándose la sanción por extemporaneidad y que podía solicitar una facilidad de pago bajo las condiciones del Decreto 688 de 2020, es decir, con una tasa de interés más beneficiosa para los contribuyentes.

extemporaneidad y que podía solicitar una facilidad de pago bajo las condiciones del Decreto 688 de 2020, es decir, con una tasa de interés más beneficiosa para los contribuyentes.

Que el proyecto se objetó por la omisión de la Sociedad en presentar declaraciones por el impuesto sobre las ventas del año 2016 e impuesto a la riqueza 2017.

Que en audiencia de Resolución de Objeciones al proyecto de graduación y calificación de créditos celebrada el 24 de septiembre de 2020, el Juez le otorgó un plazo de 3 días a la concursada para presentarlas, lo que fue acogido por la sociedad el 29 de septiembre del mismo año.

En relación con las retenciones en la fuente, objeto de la acción de cumplimiento, informa que la Sociedad Programar Televisión en Reorganización presenta deudas por retenciones en la fuente y rete cree, por lo que el 11 de agosto de 2020 se procedió a denunciar el acuerdo al no ser estos conceptos parte del Acuerdo de Reorganización y su pago será preferente, tal como lo contempla el artículo 32 de la Ley 1429 de 2010.PROCESO No.:

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Resalta que el Decreto 560 de 2020, fue expedido por el Gobierno Nacional con el

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Resalta que el Decreto 560 de 2020, fue expedido por el Gobierno Nacional con el objeto de mitigar la extensión de los efectos de empresas afectadas a causa de la expedición de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020, es decir, para las empresas que se vieron afectadas por la crisis generada por la pandemia denominada COVID 19 y solicitar ser admitidas a un proceso de reorganización.

Con la expedición del Decreto 772 de 2020, las sociedades que ya se encuentran en reorganización pueden hacer uso de los diferentes mecanismos del Decreto 560 de 2020.

Reitera que, la accionante fue acogida a dicho proceso desde el año 2017, sin embargo, las retenciones en la fuente no son materia de negociación en un proceso de reorganización como erradamente se menciona y el no pago de estos conceptos antes de la audiencia de confirmación del acuerdo el Juez concursal no podrá confirmarlo y ordenará la liquidación judicial.

Más adelante, agrega que, la negativa en la solicitud del contribuyente se encuentra fundamentado en el concepto 100208221-599 del 22/05/2020, que sostiene que no es posible que la Administración de Impuestos condone total o parcialmente los impuestos, así como que dada la naturaleza de las retenciones en la fuente las mismas no son

posible que la Administración de Impuestos condone total o parcialmente los impuestos, así como que dada la naturaleza de las retenciones en la fuente las mismas no son objeto de reorganización, además su pago deberá ser preferente, reiterando que el contribuyente optar por acogerse al Decreto 866 de 2020 mediante el cual se adoptan medidas tendientes a disminuir la tasa de interés y la posibilidad de suscribir facilidades de pago abreviadas, lo cual constituye el mecanismo idóneo para normalizar estos conceptos.

Contrario a lo manifestado por el accionante, la acción de cumplimiento no es el mecanismo adecuado para establecer la existencia o no del pago de la obligación tributaria reflejada en la declaración privada presentada por el contribuyente, así comoPROCESO No.:

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tampoco se encuentra acreditado el presunto perjuicio grave e inminente que posibilite su procedencia como mecanismo subsidiario de protección constitucional.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia

En los términos del numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, es competencia de los Tribunales Administrativos el conocimiento de las acciones de cumplimiento que

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia

En los términos del numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, es competencia de los Tribunales Administrativos el conocimiento de las acciones de cumplimiento que se interpongan contra autoridades del orden nacional, a saber:

“ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA.

(…)

16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.

En consecuencia, siendo la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN una entidad del orden nacional, es competencia del Tribunal resolver el presente asunto.

2.2. Consideraciones generales de la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento está consagrada en el artículo 871 de la Constitución Política y regulada por la Ley 393 de 1997, dichas normas establecieron que la acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se

1 ARTÍCULO 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto

administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se

1 ARTÍCULO 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitidoPROCESO No.:

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muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.

De igual forma, del artículo 87 de la Constitución Política se deduce que la acción de cumplimiento debe tener cuatro elementos primordiales, esto es, i).- debe existir un deber jurídico incumplido por el Estado; ii).- que ese deber esté radicado en cabeza de una autoridad pública; iii).- que el deber esté contenido o contemplado en una ley o acto administrativo; iv).- que esa autoridad haya eludido el cumplimiento del deber de forma expresa o tácita.

Es de resaltar que la finalidad de la acción de cumplimiento no radica en la protección de derechos subjetivos, por el contrario, está consagrada como un mecanismo encaminado a procurar la efectividad material de actos administrativos y de las normas con fuerza de ley.

de derechos subjetivos, por el contrario, está consagrada como un mecanismo encaminado a procurar la efectividad material de actos administrativos y de las normas con fuerza de ley.

La Sala destaca que en aplicación del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es una acción subsidiaria, es decir, su procedencia está supeditada a la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial, verbigracia, que para el cumplimiento de una ley el interesado no cuente con alguno de los medios de control de los que trata la Ley 1437 de 2011.

En este orden de ideas, la acción de cumplimiento constituye un pilar fundamental dentro del Estado Social de Derecho, porque comporta el camino judicial a través del cual cualquier persona puede exigir a las autoridades el apegó a la ley.

2.2.1. El deber jurídico incumplido.

En la acción de cumplimiento el deber jurídico incumplido debe tener ciertas características que lo hagan ineludible, puntos que ha desarrollado en alguna forma la ley 393 de 1997 y, en su momento, la jurisprudencia.PROCESO No.:

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Por eso, el artículo 8º de dicha ley dice que la acción procederá “contra toda acción u

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Por eso, el artículo 8º de dicha ley dice que la acción procederá “contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos ”; por igual, el artículo 9º alude a la improcedibilidad de la acción cuando existan otros medios judiciales para lograr el cumplimiento de la regla, salvo que exista riesgo de que el actor sufra perjuicios graves e inminentes. Y, en general, el cumplimiento de normas que establezcan gastos tampoco es admisible por esta acción.

El deber incumplido por la autoridad demandada debe contener precisión, debe ser realizable tanto física como jurídicamente, y no puede afectar los poderes discrecionales con los que ordinariamente cuenta la administración del Estado para discernir lo que mejor corresponde al interés público y social.

2.2.2. La actitud renuente de la autorid ad pública.

Otro de los elementos de la acción de cumplimiento consiste en que la autoridad sobre cuya cabeza reposa la obligación de actuar, se niegue a ello a pesar del requerimiento hecho por el actor. Esto es, a la luz del inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o, ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud,

se presenta cuando el destinatario del deber omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o, ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

2.2.3. Finalidad de la acción de cumplimiento.

Teniendo en cuenta las disposiciones que regulan la acción de cumplimiento, esto es, el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es una acción subsidiaria que se puede utilizar para lograr el cumplimiento de un acto administrativo o de una norma con fuerza de ley, siempre que no exista otro medioPROCESO No.:

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judicial que sirva a ese propósito. Tampoco procede para el cumplimiento de normas que establezcan gastos, fenómeno que puede ocurrir cuando se pretende que las entidades públicas demandadas desembolsen dineros no previstos en ley, sentencia o acto administrativo. De igual forma, la acción de cumplimiento no está prevista para sustituir los procedimientos judiciales consagrados en los Códigos respectivos.

2.2.4. Procedencia de la acción de cumplimiento.

El artículo 8º y 9º de la Ley 393 de 1997 establecen las reglas de procedencia y de

2.2.4. Procedencia de la acción de cumplimiento.

El artículo 8º y 9º de la Ley 393 de 1997 establecen las reglas de procedencia y de improcedencia, respectivamente, de la acción de cumplimiento cuando la Ley ha señalado otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable del demandante. Dichos artículos señalan: “ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante , caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y

inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante , caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”

“ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.PROCESO No.:

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De igual forma, el H. Consejo de Estado2 ha sido enfático en afirmar que la acción de cumplimiento no procede cuando se pretende que se les reconozcan derechos a los demandantes, ya que la finalidad de la acción de cumplimiento es que se cumplan

De igual forma, el H. Consejo de Estado2 ha sido enfático en afirmar que la acción de cumplimiento no procede cuando se pretende que se les reconozcan derechos a los demandantes, ya que la finalidad de la acción de cumplimiento es que se cumplan normas o actos administrativos en donde se establezca una obligación clara, expresa y exigible.; al respecto la Alta Corporación de lo Contencioso ha dicho: “La acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para obtener derechos, cuya titularidad se discute. La acción, no sobra insistir, que debe estar dirigida a lograr la efectividad y el respeto de los derechos existentes, ya definidos, o mejor, a que se cumplan las normas que los reconocen. Está prevista la acción de cumplimiento, para ordenar que se haga efectiva una ley o un acto administrativo en los cuales esté contenida una obligación clara y precisa, cuyo desacato implique la violación de un derecho que por estar ya reconocido, no admite debate.

(…)

En el mismo orden, la ley 393 de 1997 en su Art. 9o. preceptuó, que la acción de cumplimiento es improcedente cuando el accionante dispone o haya tenido a su alcance otros medios de defensa judicial para hacer efectivo el cumplimiento de la disposición consagratoria de sus derechos.”

3. CASO CONCRETO

3.1. Naturaleza de la norma acusada como incumplida.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado los elementos sustanciales que

3. CASO CONCRETO

3.1. Naturaleza de la norma acusada como incumplida.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado los elementos sustanciales que debe contener la acción de cumplimiento para que prospere su pretensión, estos son:

i).- Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii).- que la norma esté vigente; iii).- que la norma contenga un deber jurídico claro,

2 Radicación número: ACU-108 dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997)PROCESO No.:

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expreso y exigible a cargo del accionado y; iv).- que el demandante no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento de la norma o acto administrativo. 3

Bajo el anterior marco jurisprudencial, procede la Sala a analizar cada uno de los elementos en el caso concreto.

i).- Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo:

elementos en el caso concreto.

i).- Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo:

El demandante solicita a través de la presente acción el cumplimiento de lo previsto en el artículo 5º, parágrafo 3º del Decreto Legislativo 560 de 2020 y el artículo 15 del Decreto Legislativo 772 de 2020.

Sobre los Decretos sobre los que pide el cumplimiento el accionante, es del caso hacer mención a lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C 893 de 1999, al hacer referencia a la acción de cumplimiento frente a la fuerza material de ley y las leyes en sentido formal, para indicar que:

“(…) 3La doctrina jurídica suele distinguir entre la ley en sentido formal y la ley en sentido material [1]. Así, en la primera definición prima un criterio orgánico, pues corresponde a una regulación expedida por el legislador, mientras que la ley en sentido material es una norma jurídica que regula de manera general una multiplicidad de casos, haya o no sido dictada por el órgano legislativo. Por ende, una regulación es ley en sentido formal y material, cuando emana del órgano legislativo y tiene un contenido general; en cambio es sólo ley en sentido formal si ha sido dictada por el poder legislativo, pero su contenido se refiere a un solo caso concreto; y es ley sólo en sentido material, cuando tiene un contenido general, esto es, se refiere a una multiplicidad de casos, pero no ha sido expedida por un órgano

legislativo, pero su contenido se refiere a un solo caso concreto; y es ley sólo en sentido material, cuando tiene un contenido general, esto es, se refiere a una multiplicidad de casos, pero no ha sido expedida por un órgano legislativo.

Esta distinción doctrinaria es en parte relevante en la presente discusión porque, en principio, cuando la Constitución habla de las “leyes”, en general lo hace en sentido formal, pues hace referencia a los actos producidos por el Legislador, esto es, por el Congreso. Así, el artículo 150 explícitamente

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032, entre otras.PROCESO No.:

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establece que corresponde al Congreso hacer las leyes. Por su parte, los artículos 154 a 170 regulan la formación de las leyes, que es el procedimiento por el cual el Congreso expide esos actos, que son sancionados por el Presidente.

Ahora bien, el artículo 87 de la Carta, que regula la acción de cumplimiento, señala que ésta procede para hacer efectivo el cumplimiento de “una ley”.

Presidente.

Ahora bien, el artículo 87 de la Carta, que regula la acción de cumplimiento, señala que ésta procede para hacer efectivo el cumplimiento de “una ley”.

Una obvia pregunta surge: ¿Significa lo anterior que entonces la acción de cumplimiento se predica exclusivamente de las leyes en sentido formal, y que entonces las normas acusadas son inconstitucionales, en la medida en que desfiguran y restringen su alcance?

4La respuesta al anterior interrogante es negativa, por cuanto, como se verá a continuación, no sólo la idea de que existen normas “con fuerza de ley” tiene sustento constitucional expreso sino que, además, no parece razonable suponer que existan leyes, en sentido formal, que no tengan fuerza material de ley.

Así, es cierto que en la Carta predomina un criterio formal para definir la noción de ley; sin embargo la propia Constitución atribuye a ciertas disposiciones, que no son formalmente leyes, por cuanto no son actos expedidos por el Congreso, una fuerza equivalente al de las leyes en sentido formal. Así, el artículo 150 ordinal 10 autoriza al Congreso a que faculte al Presidente a expedir normas con fuerza de ley. Igualmente, decretado un estado de excepción (CP arts 212 a 215), el Presidente puede expedir decretos legislativos, que tienen fuerza plena de ley, en el caso del Estado de Emergencia, pues modifican las leyes vigentes, o que tienen una suerte

decretos legislativos, que tienen fuerza plena de ley, en el caso del Estado de Emergencia, pues modifican las leyes vigentes, o que tienen una suerte de fuerza de ley temporal, en los casos de Estado de Guerra Exterior o de Conmoción Interior, puesto que suspenden las leyes que le sean contrarias.

Esto significa que la propia Constitución incorpora la idea de que existen normas que tienen fuerza de ley, por lo cual las expresiones acusadas reflejan esta concepción constitucional. Sin embargo, ¿qué significa específicamente que un determinado acto jurídico tenga “fuerza de ley” o “fuerza material de ley”?

5El anterior interrogante puede ser claramente respondido si se tiene en cuenta el carácter gradual o escalonado de todo ordenamiento jurídico, y en especial de un sistema normativo fundado en una Constitución escrita rígida. Esta concepción, que encuentra en Kelsen su máximo exponente, significa que un sistema jurídico no es una yuxtaposición desordenada de normas, por cuanto éstas se encuentran ordenadas jerárquicamente. Esto es lo que garantiza la unidad y el carácter dinámico de los ordenamientos, puesto que las disposiciones inferiores encuentran el sustento de su validez en normas de superior jerarquía, en la medida en que hayan sido creadas de conformidad a éstas, y todo el sistema está referido a una norma fundamental (Kelsen) o regla de reconocimiento (Hart), que permite

de superior jerarquía, en la medida en que hayan sido creadas de conformidad a éstas, y todo el sistema está referido a una norma fundamental (Kelsen) o regla de reconocimiento (Hart), que permite identificar, en última instancia, cuáles normas pertenecen al sistema jurídico en concreto.

Esta estructura jerárquica o escalonada de los sistemas jurídicos implica, necesariamente, que no todas las normas tienen la misma fuerza jurídica, esto es, no todas gozan de la misma capacidad de incidir y modificar elPROCESO No.:

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derecho vigente. Así, es obvio que la norma de rango inferior no puede afectar el contenido ni la validez de las normas superiores, ya que se estaría alterando totalmente la estructura y unidad del ordenamiento, que reposa en la idea de que unas normas superiores sirven de sustento de validez a otras inferiores. Por ende, la ordenación jerárquica de las normas implica una cierta jerarquización de la fuerza jurídica de las distintas formas normativas. Así, un