TA CUN - 250002342000201705515-00-(12-04-2019)

REPÚBLICA DE COLOMBIATRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN ESISTEMA ORAL

Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil diecinueve (2019)MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO

SENTENCIA No. 056

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHODEMANDANTE: VÍCTOR HENRY URREGOADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESDEMANDADO: COLPENSIONESREFERENCIA: 250002342000-2017-05515-00TEMAS: RELIQUIDACIÓN PENSIONAL/ TRANSICIÓN LEY 100 DE1993/ DECRETOS 929 DE 1976 Y 720 DE 1978DECISIÓN: NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDASENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIAProcede la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo deCundinamarca a proferir el fallo que en derecho corresponda dentro del procesoque en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derechoque consagra el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo -en lo sucesivo CPACA-, formuló el señor VÍCTORHENRY URREGO en contra de COLPENSIONES.

|. ANTECEDENTES

4. SÍNTESIS DE LA DEMANDA1.1. LAS PRETENSIONESLa parte demandante pide a la autoridad judicial que previos los trámites de unproceso ordinario, se hagan las siguientes declaraciones y condenas que por suimportancia se transcriben in extenso:

“DECLARACIONES Y CONDENAS

1. Que se declare la nulidad parcial de la resolución Nro. 26420 del 5 de febrero de 2015por la cual se reliquido' la pensión de vejez aun sin incluir todos los factores devengadosen el último semestre de trabajo.2. Que se declare la nulidad parcial de la resolución Nro. GNR 31 5636 del 14 de octubreSENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00

de 2015 por la cual se resolvió un recurso de Reposición en contra de la Resolución No26420 del 5 de Febrero de 2015.3. Que se declare la nulidad de la resolución Nro. VPB 8992 del 23 de Febrero de 2016por la cual se resuelve un recurso de apelación confirmando en todas y cada una de suspartes la Resolución GNR 26420 del 5 de febrero de 2015.4. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTODEL DERECHO, se ordene efectuar el correcto reconocimiento y pago y/o lareliquidación y su correspondiente pago, de la pensión reconocida a través del actoadministrativo demandado a expensas de la entidad demandada y a favor de mirepresentado, de conformidad con el decreto 929/76 y el Decreto 720/78 artículo 40,inciso 2° del artículo 36 de la ley 100 de 1993; calculada con TODOS los factores desalario devengados en el último semestre de servicios tomados cada uno en su VALORTOTAL posteriormente ser divididos en SEXTAS partes para sacar el promedio mensualtales como son la asignación: básica, prima técnica, bonificación por servicios,bonificación especial, prima de yacaciones, prima de servicios y prima de navidad ydemás emolumentos devengados por el actor en los últimos seis meses de servicio,ordenando tener en cuenta la totalidad del valor certificado por cada uno de los mismosy dividiéndoles luego en sextas partes para sacar el promedio mensual total de cadauno, mesada pensional inicial en cuantía no inferior a $ 5.909.204,38, efectiva a partir del26 de junio de 2013,

ordenando aplicar los reajustes de ley 100/93, sobre la cuantía noinferior a $5.909.204, 38.5. Que se ordene liquidar y pagar a expensas de la entidad demandada y a favor de mirepresentado, las diferencias deconcepto de los actos administrasentencia que ordene el cálculo qdiferencias calculadas sobre la baefectiva a partir del 26 de junio de

mesadas entre lo que se ha venido cancelando portivos demandados y, lo que se determine pagar en lae la pensión en los términos de la pretensión anterior,se de una cuantía inicial no inferior a $5. 909. 204,38,2013.6. Condenar a la entidad demandada, para que sobre las diferencias adeudadas a mimandante le pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme alíndice de precios al consumidor.da a reconocer intereses moratorios comerciales sobreel 26 de junio de 2013, hasta el pago efectivo de las7. Que se condene a la demandalas diferencias adeudadas desdemismas.8. Condenar en costas a la entidad demandada.” 1.2. LOS HECHOS - El señor Victor Henry Urrego laboró al servicio del Estado por más de 20 años,retirándose el 26 de junio de 2013 cuando se encontraba al servicio de laContraloría General de la República.El demandante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993,por cuanto a 1 de abril de 1994 contaba con los requisitos de edad y lascotizaciones correspondientes a 15 años de servicio. Mediante resoluciones GNR 142994 de 22 de junio de 2013, 287202 de 30 deoctubre de 2013, 209710 de 10 de junio de 2014 y 26420 de 5 de febrero de2015, se reliquidó e incluyó en nómina la pensión de vejez del actor, efectiva apartir del 26 de junio de 2018.SENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00

• Según la última resolución la pensión se reliquidó conforme la ley 33 de 1985 yno conforme al régimen de los funcionarios de la Contraloría General de laRepública. - Con ocasión de la decisión anterior, se radicaron los respectivos recursos anteColpensiones, solicitando la reliquidación conforme el Decreto 929 de 1976, porcuanto el valor de la mesada debe establecerse de acuerdo con el 75% delpromedio de los factores devengados por todo concepto en el último semestrede servicios prestados comprendido entre el 26 de diciembre de 2012 y el 25 dejunio de 2013.

• Los recursos fueron resueltos mediante la Resolución VPB 8992 de 23 defebrero de 2016 que negó lo solicitado y confirmó los actos recurridos. 1.3. FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓNComo argumentos expuestos en el concepto de violación indicó queCOLPENSIONES ha venido sosteniendo que los regímenes especiales contenidosen el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, entre ellos el correspondiente alos funcionarios de la Contraloría General de la República, para el cálculo del montopensional en lo que respecta factores debe acudir al Decreto 1158 de 1994 y lo queno se encuentre allí establecido no puede ser objeto de inclusión.Una segunda interpretación equivocada que realiza la entidad, es tomar el monto delos factores en valores inferiores a los devengados y certificados en el últimosemestre, contrariando la ley más favorable, que para el caso es la señalada en losDecretos 929 de 1976 y 720 de 1978, y liquidarlos en una sexta parte y no en unadoceava, por tratarse de un régimen especial.La violación surge por la indebida y desfavorable interpretación de la Ley 100 de1993 y su régimen de transición, cuya razón de ser, es el respeto de los derechosadquiridos y de las expectativas de las personas que por edad y tiempo estánpróximas a que se les reconozca el derecho pensional con el régimen anterior quese les venía aplicando.

Afirma que no es posible desvertebrar el efecto de la causa y, por consiguiente,establecer el porcentaje de la pensión con los decretos especiales y la basereguladora y los factores con el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,incurriendo en una inescindibilidad normativa

2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDALa entidad demandada, se opuso a las pretensiones de la demandaargumentando que si bien la Ley 100 de 1993 estableció un régimen de transiciónpara aquellas personas que a su entrada en vigencia cumplieran 35 años si son

3SENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00 mujeres o 40 años para el caso de los hombres, o en su defecto 15 años deservicios, este beneficio no contiene el Ingreso Base de Liquidación, que sedetermina conforme la Ley 100¡de 1993 Señaló que para efectos de liquidar la pensión debe acogerse a los precedentesjurisprudenciales de la Corte Constitucional fijados en la SU 230 de 2015 y lasentencia C-258 de 2013, en las que se estableció que el IBL debe entenderseconforme a las reglas de la Ley 100 de 1993 y ajustado únicamente sobre losfactores con incidencia pensional y sobre los que hubiera efectuado lascotizaciones en la vida laboral siguiendo las reglas fijadas en los inciso segundo ytercero del artículo 36 de la norma en cita. Afirmó que si bien existen varias interpretaciones en relación con la reliquidaciónde los pensionados bajo el régimen de transición, como lo son las expuestas por elConsejo de Estado y la Corte Constitucional, las decisiones emitidas por eseúltima Corporación son las que tienen carácter vinculante pues así se indicócuando se estudió la exequibilidad del artículo 10 del C.P.A.C.A en sentencia C-634 de 2011, así como también en pronunciamientos anteriores. Finalmente propuso como 3 el cobro de lo no debido, prescripción,buena fe, genérica e innominada e inexistencia del derecho.

3. AUDIENCIAS

Finalmente propuso como 3 el cobro de lo no debido, prescripción,buena fe, genérica e innominada e inexistencia del derecho.

3. AUDIENCIAS El 27 de septiembre de 2018| el Despacho declaró abierta la audiencia PúblicaInicial regulada en el artículo 180 del CPACA, a fin de surtir las etapas desaneamiento del proceso, decisión de excepciones previas, fijación del litigio,posibilidad de conciliación y decreto de pruebas, lo cual en efecto se desarrolló enese orden.

Así las cosas, después de constatar la presencia de las partes, el despachoseñaló que no existían irregularidades o vicios que afectaran el proceso, así comotampoco habían excepciones previas que resolver, como quiera que fueronpropuestas únicamente de fondo las siguientes: cobro de lo no debido, buena fe einexistencia del derecho; las cuales al ser de fondo quedaran supeditadas a estaetapa procesal. Frente a la prescripción, se indicó que ella se resolvería, una vez,se determinara que al actor le asistía derecho a la reliquidación de su pensión devejez. Posteriormente, se procedió a fijar el problema jurídico, que se enmarcó endeterminar si el señor VÍCTOR HENRY URREGO como beneficiario del régimende transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le asiste el derechoa que su pensión sea reliquidada de conformidad con lo dispuesto en el Decreto929 de 1976, esto es, en suma equivalente al 75% del promedio de los factoresdevengados en el último semestre de servicios comprendido entre el 26 dediciembre de 2012 y el 25 de junio de 2013, teniendo en cuenta todo aquello quepercibió el demandante.SENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00

Acto seguido, se dispuso la incorporación de las pruebas allegadas al expedientepor las partes. Teniendo en cuenta que no habían pruebas adicionales quedecretar se prescindió de la etapa prevista en el artículo 181 del Código deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, enconsecuencia, se concedió a las partes el término de 10 días contados a partir deldía siguientes de la audiencia, para que presentaran sus alegatos de conclusión,termino dentro del cual, en virtud de la ley, el delegado del Ministerio Público,también podría rendir su concepto.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICOLas partes presentaron sus alegaciones finales dentro del término oportuno (fs.112-130). El delegado del Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto.4.1. Alegatos de la parte demandante. El apoderado de la parte actora reiterólas pretensiones de la demanda e indicó que para el caso en concreto noresultaban aplicables las sentencias C258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 395 de2017 de la Corte Constitucional, por cuanto la actuación administrativa se iniciómucho antes de la expedición de estas. Afirmó entonces que debe preferirse lainterpretación fijada por el Consejo de Estado sobre el régimen de transición de laLey 100 de 1993, en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2016 conponencia de Gerardo Arenas Monsalve.4.2 Alegatos de la parte demandada. La apoderada de COLPENSIONES reiterólos argumentos expuestos en la contestación a la demanda y como elementoadicional se refirió a la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el28 de agosto de 2018, a través de la cual quedaron atrás las diferenciasinterpretativas que se tenían con la Corte Constitucional sobre el régimen detransición de la Ley 100 de 1993, precisando que este solo cobija los aspectos deedad, tiempo y monto. ll. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 207 del CPACA, agotada cada etapa del proceso,el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarreannulidades. Efectuada la revisión del expediente, no se adoptó ninguna medida desaneamiento del proceso, habida cuenta que no se advirtió ningún vicio quepudiera afectar el debido proceso.

1. COMPETENCIA

1. COMPETENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, deconformidad con lo establecido en los artículos 152 numeral 2, 156 numeral 3 yartículo 157 del CPACA, es competente para conocer el proceso que en ejercicio ASENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00 del medio de control de nulidad y restablecimiento propuso el señor VÍCTORHENRY URREGO en contra de COLPENSIONES.

2. PROBLEMA JURÍDICO En el caso de autos, el problema jurídico se contrae a determinar si el señorVÍCTOR HENRY URREGO cómo beneficiario del régimen de transición previstoen el artículo 36 de la Ley 100de 1993, le asiste el derecho a que su pensión seareliquidada de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, esto es,en suma equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados en elúltimo semestre de servicios prestados comprendido entre el 26 de diciembre de2012 y el 25 de junio de 2013.,

3. TESIS DE LA SALA Revisado el fundamento fáctico y el acervo probatorio que reposa en elexpediente, la Sala concluye que se deben NEGAR las súplicas de la demanda,como quiera que al demandante como beneficiario del régimen de transición de laLey 100 de 1993, le resulta aplicable el régimen anterior en cuanto a la edad,tiempo y monto, esto es, el Decreto 929 de 1976 o la Ley 33 de 1985.

Frente al IBL debe aplicarse el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158de 1994 para efectos de la conformación del ingreso base de liquidación.

4. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA TESIS 4.1. RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOSLa Ley 100 de 1993 estableció un Sistema General de Pensiones que estaríavigente a partir de 1 a abril de 1994, para empleados del orden nacional y a partirdel 30 de junio de 1995, para los empleados del orden territorial.

No obstante lo anterior, el artículo 36 ibídem conservó un régimen de transicióndefinido en el inciso segundo de la norma, que indicó que quienes a la fecha deentrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 hubiesen tenido 35 o más años de edadsi son mujeres, o cuarenta 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o másaños de servicios cotizados, serían beneficiarios de esa transición y enconsecuencia, se les aplicaría, (i) la edad para acceder a la pensión de vejez, (ii) eltiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y (iii) el monto de la pensiónde vejez, previsto en las normas anteriores. Las demás condiciones y requisitosaplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirían por lasdisposiciones contenidas enla Ley 100 de 1993. Por su parte, en el inciso tercero ibídem agregó: “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el incisoanterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedioSENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00

de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo eltiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice deprecios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” Frente a la interpretación de la norma transcrita, especificamente si el IBL hacía ono parte de la transición, es preciso tener en cuenta que tanto el Consejo deEstado, como la Corte Constitucional mantenían hasta la sentencia de unificacióndel máximo tribunal de lo contencioso administrativo de 28 de agosto de 2018,posturas diversas sobre la materia, las cuales se expondrán de manera sucinta,enfocándose en las decisiones de unificación y de constitucionalidad, con elobjetivo de concretar la decisión y recoger las posturas consolidadas de esostribunales. 4.2. POSTURAS FRENTE A LA INTERPRETACIÓN DEL ART. 36 DE LA LEY100 DE 1993 ANTES DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 28 DEAGOSTO DE 2018 La Sección Segunda del H. Consejo de Estado había considerado que el ingresobase de liquidación en efecto, hacia parte del régimen de transición y enconsecuencia, quienes resultaren beneficiarios de la previsión del art. 36 de la Ley100 de 1993, se les debía aplicar no solo la edad, el tiempo de servicios y elmonto de la pensión de conformidad con el régimen anterior, sino también elingreso base de liquidación. Así lo concretó esa corporación en la sentencia decuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010)!:

“Entre tanto, como en otras oportunidades lo ha expresado esta Corporación, cuando seaplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en suintegridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goceefectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resultamás favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda.”(Subrayas de la Sala) En consecuencia, bajo esa premisa, atendiendo el principio de inescindibilidad dela ley y favorabilidad, esa corporación concluyó que el ingreso base de liquidaciónhacía parte del régimen de transición y en esa medida, al resultar el empleadopúblico, beneficiario del art. 36 de la Ley 100 de 1993, se le debía aplicar en sutotalidad el régimen anterior, que en la mayoría de los casos, correspondía a lasLeyes 33 y 62 de 1985. Ahora bien, las citadas normas, respecto al ingreso base de liquidación señalaronque la pensión se liquidaría con el 75% del salario promedio que sirvió de basepara los aportes durante el último año de servicio. Sin embargo, el Consejo deEstado interpretó que el listado de factores contenido en esas disposicioneslegales no era taxativo sino meramente enunciativo:“De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios deigualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materialaboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativosy jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión de

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de 04 de agosto de 2010. M.P.Victor Hernando Alvarado Ardila. Rad. 0112-2009.SENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00 la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la basede liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impidenla inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año deprestación de servicios. (...)”?

Así las cosas, es claro que de acuerdo con la jurisprudencia de la jurisdiccióncontencioso administrativo, el IBL hace parte del régimen de transición y debecalcularse, teniendo en cuenta la totalidad de factores salariales - aquellas sumasque percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestacióndirecta por sus serviciosdevengados durante el último año de servicios.Por su parte, la Corte Constitucional, en relación con el régimen de transiciónprevisto en el artículo 36 dela Ley 100 de 1993, desde la sentencia C-258 de2013, ha señalado que el ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometidoa transición, como se deriva del texto del artículo 36 y que en esa medida, debeaplicarse el IBL previsto en la Ley 100 de 1993. Así lo puntualizó en la sentenciaC-258 de 2013: ]“El Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende deltexto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen detransición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarseconforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficioderivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractivade las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con losrequisitos de edad, tiempo de. servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El IngresoBase de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se apreciaclaramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración,

la Sala considera que nohay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de IngresoBase de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorabledesconoce el principio de igualdad.” (Resaltado y subrayado fuera de texto)

Dicha interpretación fue reiterada y extendida por ese tribunal en providencia SU-230 de 2015, cuando al analizar los efectos de la sentencia C-258 de 2013, aplicóel precedente establecido por la jurisdicción ordinaria laboral, en el sentido deafirmar que el ingreso base de liquidación, no era parte del régimen de transiciónseñalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, veamos: Aunque la interpretación dé las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 dela Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a laigualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y(ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contieneventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluyela interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y,por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse paradeterminar el monto pensional con independencia del régimen especial al que sepertenezca.” (Resaltado fuera de texto) Más adelante, en la sentencia SU-427 de 2016 que estudió el régimen detransición previsto en el art. 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia, la

? Ibidem.SENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00 aplicación del Decreto 546 de 1971 (régimen especial de la Rama Judicial),ratificó lo expuesto líneas arriba, al considerar:“6.10. En síntesis, en la Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal consideró que elcálculo del ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normasespeciales que anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de unaventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993, en la medidaque el beneficio otorgado consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes alos que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con losrequisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo,excluyendo el ingreso base de liquidación..” Posteriormente, el tribunal de cierre constitucional profirió la sentencia SU-210 de4 de abril 2017?, que se ocupó de un caso en donde el sujeto activo alegaba queera beneficiario del art. 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia, la caja deprevisión le debía aplicar la Ley 4 de 1992 para reconocerle su pensión. Ahí, frenteal alcance del art. 36 la Corte puntualizó: “En suma, la jurisprudencia de la Corte ha determinado que el régimen de transiciónprevisto en la Ley 100 de 1993, está circunscrito a los aspectos de la edad, tiempo deservicios o cotización, y el monto de la pensión. Y que lo atinente a las demáscondiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo de laley, como el ingreso base de liquidación, deben regirse por las normas contenidas en laley, correspondientes al sistema general de pensiones”.

Por constituir una decisión fundamental en el caso que nos ocupa, convienedetenerse en la SU-395 de 22 de junio de 2017, mediante la cual la CorteConstitucional dejó sin efectos tres sentencias ordinarias proferidas por el H.Consejo de Estado en las cuales había ordenado la reliquidación pensional deempleados públicos sujetos a la transición tanto de regímenes especiales —Contraloría General de la Repúblicacomo del régimen general —Ley 33 de 1985-con la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último añode servicios previa consideración, de que el ingreso base de liquidación hacíaparte de la transición.

En este pronunciamiento, la corte se propuso unificar los siguientes puntos: /) laaplicabilidad y alcance del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de1993, ii) la regla del tiempo de servicios exigido a efectos de obtener un estatuspensional bajo esos ordenamientos jij) los parámetros e interpretación fijadosacerca del promedio del ingreso base de liquidación aplicables a pensiones delsector público y iv) los factores salariales que han de ser puestos enconsideración para calcular su monto. En efecto, frente al ingreso base de señalóel alto tribunal:“Vistas así las cosas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen detransición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verseafectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio3 Accionante: Fundación Universidad Externado de Colombia. Accionado: Consejo de Estado. Se controvirtió una decisiónjudicial que involucró el régimen especial de la Ley 4 de 1992. La sentencia enjuiciada fue proferida por el Consejo deEstado, Sección Segunda, Sub. B, el 21 de agosto de 2014 que confirmó la decisión del Tribunal Administrativo deCundinamarca de 2 de diciembre de 2010, por desconocimiento de la sentencia C 258 de 20134 (i) Sección Segunda. Subsección A. Exp. 25000232500020050613101. Fecha sentencia: 11 de marzo de 2010. (ii)Sección Segunda. Subsección B. Exp. 250002325000200701044 01. Fecha sentencia: 3 de febrero de 2011. (iii) SecciónSegunda. Exp. 25000232500020060119501. Fecha sentencia: 11 de marzo de 2010 llSENTENCIA PRIMERA INSTANCIAEXP. 250002342000-2017-05515-00

consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado elpeticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicioso cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Loanterior, evita que se reconozcán pensiones con abuso del derecho, en especial, confundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionarla relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión.(.)Con todo, no sobra agregar que la Ley 100 de 1993, al regular el régimen de transición,no estableció un derecho autónomo. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudenciaconstitucional? (i) la estabilidad ¡del régimen pensional, si bien no da lugar a un derechoadquirido, sí protege una expectativa legítima, (ii) esa especial protección se deriva nosólo de la confianza legítima a la estabilidad de las reglas pensionales, sino también delcarácter progresivo de los derechos sociales, y, por consiguiente, (iii) el Legislador solopuede reformar ese régimen,! cuando la modificación se encuentre suficientementejustificada y respete criterios de razonabilidad y proporcionalidad? Es por estos motivosque el propio constituyente derivado reformó (Acto Legislativo 01 de 2005) el artículo48 Superior, debido a que el régimen de transición no es, en sí mismo, indefinido en eltiempo” ”De lo expuesto, según el “análisis realizado por la Corte Constitucional enprecedencia, el IBL —que es determinado por el tiempo y los factores salariales atener en cuentano es un elemento

de transición y en esa medida, quienesresulten beneficiarios del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se les debe aplicar elingreso base de liquidación previsto en el inciso tercero de la citada norma,teniendo en cuenta los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994.

El anterior repaso, muestra el desarrollo de la postura de la Corte Constitucionalfrente a la interpretación y el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cualrefleja que el mismo inició con la sentencia C-258 de 2013 y se ha idoconsolidando hasta llegar a:la sentencia SU-395 de 2017 publicada en febrero de2018. 4.3. LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993 EN LASENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DEESTADO DE 28 DE AGOSTO DE 2018 Visto lo anterior y en atención a la disparidad en la interpretación del concepto demonto y de los beneficios que comprendía el régimen de transición de la ley 100de 1993 entre la Sección Segunda del Consejo de Estado y la CorteConstitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado resolvió, en virtud de lodispuesto en los artículos 111 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo,

5 Consultar, entre otras, las Sentencias C-789 de 2002, C-1011 de 2008 y C-258 de 2013.$ En la Sentencia C-754 de 2004, este Tribunal, reiteró la Sentencia C-789 de 2002, y señaló que aunque el artículo 36 de laLey 100 de 1993 protegía las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse, la consagración de tal tipo derégimen generó un derecho a continuar en el régimen de transición para quienes ya ingresaron a él, por lo que los cambiosnormativos posteriores que afecten ese derecho resultan inconstitucionales. Con todo, la Corte explicó que ello no implica laimposibilidad del legislador de hacer' modificaciones al sistema pensional, pero ellas siempre deberían respetar losprincipios de proporcionalidad y razonabilidad en la toma de decisiones del legislador. En igual sentido, consultar lasentencia C-789 de 2002.7 Mediante el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que “el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 ydemás normas que desarrollen dicho .régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2