TA CUN - 25000234200020180177400-(13-08-2020)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

Bogotá, D. C., 13 de agosto de 2020

Magistrado ponente: Néstor Javier Calvo Chaves Expediente: 250002342000-2018-01774-00

Demandante: Nora Benítez Manjarrés

Demandado: Nación – Ministerio de Educación NacionalFondo

Nacional de Prestaciones Sociales – FONPREMAG.

Asunto: Reliquidación retroactiva de cesantías para docentes oficiales. Sentencia de primera instancia Agotadas las etapas previas y corrido el traslado para alegar de que trata el numeral 1 del artículo 13 del Decreto Nº 806 del 4 de junio de 2020, procede la Sala a clausurar la primera instancia mediante la presente sentencia anticipada, en el referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

I. RESUMEN DE LA DEMANDA En resumen, se formulan las siguientes pretensiones (fol. 17): 1) Se declare la nulidad parcial de la Resolución Nº 000164 del 2 de julio de 2018, expedido por el Secretario de Educación del Departamento de Cundinamarca – FONPREMAG, en cuanto no realizó la liquidación de las cesantías con el régimen retroactivo sino anualizado; 2) a título de restablecimiento del derecho solicita se reliquiden las cesantías parciales de la demandante teniendo en cuenta que el régimen de liquidación de las cesantías es retroactivo y no anualizado, adicionalmente se tengan en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; 3) se le ordene a la entidad demandada que reconozca y oague las futuras

liquidación de las cesantías es retroactivo y no anualizado, adicionalmente se tengan en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; 3) se le ordene a la entidad demandada que reconozca y oague las futuras cesantías parciales y/o definitivas con el régimen de cesantías con retroactividad; 4) se reconozca y pague los reajustes de ley, así como el ajuste de valor o indexación laboral por depreciación de la moneda; 5) se condene a la demandada a reconocer y pagar los intereses comerciales y moratorios sobre las sumas que resultenMEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 250002342000-2018-01774-00

DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG adeudadas si a ello hubiere lugar; y 6) se condene a la demandada al pago de las agencias en derecho y costas procesales.

Fueron esbozados por la parte demandante los siguientes hechos, en síntesis (fol. 18): La parte demandante fue nombrada como docente oficial mediante Decreto Nº 032 del 1 de marzo de 1996, proferido por el Alcalde de la Mesa – Cundinamarca, es decir, ostenta la calidad de empleado público del nivel territorial. A través de la Resolución Nº 00164 del 7 de febrero de 2018, la Secretaría de Educacion del Departamento de Cundinamarca en nombre del FONPREMAG ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, acto administrativo que fue notificado el 23 de febrero de 2018.

Departamento de Cundinamarca en nombre del FONPREMAG ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, acto administrativo que fue notificado el 23 de febrero de 2018. Señala que la demandada le liquidó las cesantías parciales con base en el régimen anualizado contenido en la Ley 91 de 1989 y solamente le tuvo en cuenta la asignación básica mensual, es decir, no computó la prima de servicios, bonificación del grado 14 del Escalafón Nacional Docente (Decreto 2565 de 2015) y demás factores salariales. La apoderada de la parte demandante invoca como normas violadas (fols. 18-22) los artículos 12 y 17 de la Ley 6 de 1945; 1, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 89 del Decreto 1848 de 1969; 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 6 de la Ley 60 de 1993; 115 y 176 de la Ley 115 de 1994; 5 del Decreto 196 de 1995; 13 de la Ley 344 de 1996; y 1 del Decreto 1582 de 1998. Como concepto de violación (fols. 22-31) adujo que la Ley 91 de 1989 no estableció el modo de liquidar las cesantías para los docentes territoriales, puesto que solamente se encargó de regular lo concerniente a los docentes nacionales y nacionalizados. Por lo tanto, considera que el régimen de cesantías para aquellos docentes estatales que ostentan la calidad de territoriales es el retroactivo, régimen que

nacionalizados. Por lo tanto, considera que el régimen de cesantías para aquellos docentes estatales que ostentan la calidad de territoriales es el retroactivo, régimen que estuvo vigente hasta la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, que cambió la forma de liquidar la prestación. Afirma que los docentes territoriales que ingresaron al servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1996 tienen derecho a que sus cesantías se liquiden en los términos de la Ley 6 de 1945, esto es, de manera retroactiva.

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DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG Sostiene que, dado que la demandante es una docente del régimen territorial, vinculada antes del 30 de diciembre de 1996, sus cesantías debían liquidarse con retroactividad, pues así lo establecen el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, según el cual el personal docente de vinculación territorial iba a ser incorporado al Fondo

Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Indica que en la liquidación de las cesantías no se tuvo en cuenta la prima de servicios, así como tampoco las bonificaciones mensuales y la bonificación por pertenecer al grado 14 del Escalafón Nacional Docente. Señala que de conformidad con lo previsto en el Decreto 1545 de 2013, la prima de servicios debe ser incluida en la liquidación de las cesantías. Finalmente, considera que la bonificación creada por el Decreto 2565 de 2015,

Señala que de conformidad con lo previsto en el Decreto 1545 de 2013, la prima de servicios debe ser incluida en la liquidación de las cesantías. Finalmente, considera que la bonificación creada por el Decreto 2565 de 2015, constituye factor salarial para efectos de liquidación de las cesantías, en consideración que la misma retribuyó el servicio prestado por la demandante.

II. RESUMEN DE LA CONTESTACIÓN La demanda fue admitida mediante auto del 23 de octubre de 2018 (fols. 36-37) y la entidad demandada no la contestó (fols. 52-53).

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 30 de junio de 2020 (fol. 57), se dio traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto, al que guardaron silencio (fol. 59).

IV. CONSIDERACIONES La Sala, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación hasta aquí surtida, procede a decidir lo que en derecho corresponda, en primera instancia, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 187 del CPACA.

1. Problema jurídico. Procede la Sala a realizar el análisis jurídico sustancial del

caso puesto en consideración para su estudio:

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DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG Se demanda la nulidad parcial de la Resolución Nº 000164 del 2 de julio de 2018 proferida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca - FONPREMAG, en

Se demanda la nulidad parcial de la Resolución Nº 000164 del 2 de julio de 2018 proferida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca - FONPREMAG, en cuanto niega el reconocimiento y pago de las cesantías aplicando el régimen de retroactividad (fol. 17). En consecuencia, de conformidad con las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso, el problema jurídico se circunscribe en determinar si en el presente asunto la parte demandante, en calidad de docente oficial vinculada antes del 1º de enero de 1997, tiene derecho a que le sean reconocidas y pagadas sus cesantías de manera retroactiva.

2. Fundamento normativo. A efectos de dilucidar la presente contienda se hace necesario traer a colación la normativa reguladora de la materia.

La Ley 91 de diciembre 29 de 1989, en su artículo 1º distinguió entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en la siguiente forma: “Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:

1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno

Nacional.

2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”.

3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”.

Y en el parágrafo del artículo 2 ibídem se advirtió cómo se reconocerían y pagarían las prestaciones sociales causadas hasta la fecha de promulgación de la Ley: “Parágrafo - Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975”. Los numerales 1 y 3 del artículo 15 de la Ley 91 de diciembre 29 de 1989, por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, indican: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

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DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés

DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el

DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. (…)

3. Cesantías:

A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año.

B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año,

respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. Con respecto al alcance de la normativa anterior, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de marzo de 2010, señaló1: “Se deduce entonces, que la Ley 91 de 1989 estableció un régimen que reguló la situación de los docentes, en atención al proceso de nacionalización de la educación previsto en la Ley 43 de 1975 y que implicaba la existencia tanto de docentes vinculados por la Nación como de docentes que habiendo sido vinculados por una entidad territorial, serían nacionalizados. Los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial y los docentes nacionales y los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden

mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial y los docentes nacionales y los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional. 1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION "A”, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, sentencia del veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 63001-23-31-000-2003-01125-01(0620-09).

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DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG En lo que atañe a las cesantías de los docentes nacionalizados, se conservó el sistema de retroactividad para los vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, de conformidad con la normativa vigente en la entidad territorial, y a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.” De conformidad con lo anterior, se concluye que (i) los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 tienen un régimen de liquidación retroactivo de las cesantías, y (ii) los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha,

retroactivo de las cesantías, y (ii) los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, tienen un régimen de liquidación anual, sin retroactividad, de las cesantías. Con respecto al problema jurídico planteado, se tiene entonces que los docentes que se vinculen a partir de l 1º de enero de 1990, se regirán, en cuanto al tema de cesantías, por la normativ a contemplada en la Ley 91 de 1989, que establece un reconocimiento anual de esta prestación sin lugar a la retroactividad.

3. Fundamento fáctico. La actuación administrativa arrimada al plenario permite demostrar que la demandante fue nombrada como docente de básica secundaria y media vocacional en el Colegio Departamental Nacionalizado Francisco Julián Olaya en el municipio de la Mesa – Cundinamarca, mediante Decreto Nº 032 del 1 de marzo de 1996 suscrito por la Alcaldesa Municipal de La Mesa - Cundinamarca

(fols. 7-9), tomando posesión en dicho cargo el 1 de marzo de 1996 (fol. 10).

4. Caso concreto. De conformidad con lo expuesto en el fundamento normativo de esta providencia, para las cesantías de los docentes nacionalizados se conservó el sistema de retroactividad para aquéllos que se vincularon hasta el 31 de diciembre de 1989, y de los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1990 y los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, se estableció un sistema

nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, se estableció un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses. Por lo tanto, para establecer qué régimen de cesantías resulta aplicable a la parte demandante en los términos de la Ley 91 de 1989, es decir, si se trata del sistema retroactivo o anualizado, debe establecerse a partir de qué fecha se vinculó a la docencia oficial.

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DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG Siendo así, según la prueba documental allegada a la actuación, se registra que la señora Nora Benítez Manjarrés presta sus servicios como docente oficial desde el 1º de marzo de 1996, por lo que se encuentra en el presupuesto de hecho contemplado en el literal B) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, que en lo que refiere a su régimen de liquidación de cesantías es anualizado sin retroactividad, sin que resulte posible acudir al sistema retroactivo, por cuanto éste solo es aplicable para los docentes nacionalizados vinculados antes del 1º de enero de 1990.

Ahora bien, la apoderada de la parte demandante argumenta que los docentes territoriales vinculados antes del 31 de diciembre de 1996 conservaron el régimen retroactivo de liquidación, ya que en virtud de la Ley 344 de 1996 para los

territoriales vinculados antes del 31 de diciembre de 1996 conservaron el régimen retroactivo de liquidación, ya que en virtud de la Ley 344 de 1996 para los empleados públicos del orden territorial a partir del 1º de enero de 1997 surgió un nuevo esquema de liquidación anualizada. Dicha apreciación no es compartida por la Sala, puesto que el artículo 13 de la Ley 344 del 27 de diciembre de 1996, estableció el régimen de cesantías de las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado, “(s)in perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989”, por lo que lo señalado en la Ley 344 de 1996 no es aplicable a los docentes oficiales por expresa exclusión normativa, y para el caso de la parte demandante, al momento de su vinculación a la docencia oficial, el 18 de abril de 1994, en virtud de la Ley 91 de 1989, ya el régimen de liquidación de cesantías era anualizado sin retroactividad, sin que fuere necesaria la expedición de la Ley 344 de 1996 para ello.

5. Conclusión. Por todo lo anterior, al no desvirtuarse la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, se despacharán desfavorablemente las súplicas de la demanda toda vez que no es jurídicamente viable que la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconozca y pague las cesantías a la parte demandante bajo el régimen retroactivo, ya que al haberse vinculado a la docencia oficial el 1 de marzo de 1996, está sujeta a lo consagrado en el literal B) del artículo 15 de la Ley 91 de

régimen retroactivo, ya que al haberse vinculado a la docencia oficial el 1 de marzo de 1996, está sujeta a lo consagrado en el literal B) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que establece un régimen anualizado de cesantías sin retroactividad para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1990.

6. Condena en costas. No se condenará en costas, en virtud a la posición mayoritaria de esta Sala de no hacerlo, cuando no se verifique conducta dilatoria, temeraria o de mala fe de la parte vencida, advirtiendo que el Magistrado Ponente es

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DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG de la posición de condena en costas frente a la parte vencida en el proceso, en los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 numeral 1 del C. G. del P.

Finalmente, se advierte que, de conformidad con el artículo 11 del Decreto Legislativo N° 491 del 28 de marzo de 2020, la presente providencia se suscribe mediante firmas escaneadas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

V. FALLA

1. Se niegan las pretensiones de la demanda, de conformidad con las anteriores consideraciones.

2. Sin condena en costas, por lo antes expuesto.

Colombia y por autoridad de la ley,

V. FALLA

1. Se niegan las pretensiones de la demanda, de conformidad con las anteriores consideraciones.

2. Sin condena en costas, por lo antes expuesto.

3. Por Secretaría, expídanse a su costa las copias que sean solicitadas por las partes.

4. También por Secretaría, una vez en firme la presente decisión, procédase con la devolución a la parte demandante del remanente de la cuota de gastos a que hubiere lugar.

5. Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en sesión realizada en la fecha.

NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES

Magistrado

CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO JOSÉ MARÍA ARMENTA FUENTES

Magistrada Magistrado JV

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DEMANDANTE: Nora Benítez Manjarrés

DEMANDADO: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FONPREMAG

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