TA CUN - 2717-(14-11-1996)

CATASTRO —Proceso de forrnaci6rz /ACTO INEXISTENTE /REVOCATORIA DIRECTA

—Efectos

cn TRiBUNAL ADMINISTRATiVO DE CDINAMARCA

SECCION PRIMERA

Santafé de Bogotá,D.C. Noviembe catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).

MAGISTRADA PONENTE: DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.

EXPEDIENTE No. :2717.

DEMANDANTE : MARCOS CASTAÑEDA SEGURA.

NULIDAD.

El ~ MARCOS CASTAÑEDA SEGURA, a través de apoderado en legal forma constituido, acude a esta jurisdicción en ejeivicio de la acción de nulidad contemplada en el articulo 84 del Código Conteecioso Mministralivo, mediante escrito presentado el 14 de febrero de 1989, para que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: 'Se declare la nu14ad de la resolución No.2485 de Diciembre 22 de 1^ suscrita por el doctor Jaime Obregón Puyena - Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital y ¡a doctora Luz Marina Melo Rodríguez como secretaria Ocucrel, mediante la cual se clausura las labores del proceso de fimadón catastral de los barrios y urbanizaciones incluidos en la 1 y II etapa y de algunos de la fue complementaria de la II etaps. en razón de ser violatoria de claras normas ccnstitucicnales legales y reglamentarias, conforme al acájte de las disposiciones vx~ y concepto de la violación.'.

ANTECEDENTES:

El actor en su libelo demandatorio, expone los siguientes:Exp.2717. Hoja No.2.

reglamentarias, conforme al acájte de las disposiciones vx~ y concepto de la violación.'.

ANTECEDENTES:

El actor en su libelo demandatorio, expone los siguientes:Exp.2717. Hoja No.2. 1) El Acuerdo 1 de 1981 creó el Depaitamento Administrativo de Catastro Distrital con organismo de la administración del Distrito Capital cuyo objeto principal es la realización de actividades relacionadas con la hmación, actualización y conservación del catastro en el Distrito Capital, Especial para cae entonces. 2) El parágrafo del artículo 2 del mencionado acuerdo define lo que ea catastro, entendiendo que ea el inventario de bienes inmuebles ubicados dentro del Distrito realizado a través de estudio de sus elementos fisicos, económico yjurkiico. 3) Mediante la ley 14 de 1983 se estableció que las autoridades catastrales tendrían a su cargo la formación, aclua1iaión y conservación del catastro nacional, asimismo dichas laboree deberían aujetarse a las 'mas técnicas establecidas por el Instituto Colombiano Agustin C~ instituto que procedió a la reglamentación respectiva expidiendo para tal efecto la Resolución 660 de 30 de mmo de 1984, resohrión que fue subrogadapor 1a"ro 2555 de 28 de septiembre de 1988. Para La etapa de formación catastral, la ley 14 de 1983 en su articulo 5 sefialó un término de años, plazo que fue ampliado por el artículo 74 de la Ley 75 de 1986 a 7 años. 4) La mis'n ley 14 de 1983 en su artículo 4o. estableció que para la temática relacionada con el catastro el avalúo de cada predio seria determinado a partir de dos avalúos parciales practicados

1. La mis'n ley 14 de 1983 en su artículo 4o. estableció que para la temática relacionada con el catastro el avalúo de cada predio seria determinado a partir de dos avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos, teniendo en cuenta las mutaciones fincas, las variaciones de uso o productividad, las obras públicas y las condiciones locales del mercado inmobiliario En el caso de las zonas no homogéneas en cuanto

a su precio se clasificarán de acuerdo con las categorías de precio que define el GobiernoExp.2717. Hoja No.3. Nacional. 5) Dentro de los requisitos que la autoridad fijó pera la formación del catastro, mediante la Resolución 2555 de 1988, están: identificación de cada uno de los predios; determinación de zonas homogéneas flaicas; estudio del mercado inmobiliario para determinar el valor de loe terrenos y edificaciones y la resolución que ordena la inscripei&n de loe predios que han sido formados con indicación de su vigencia. La verificación de los elementos fucos yjuridicos del predio o mejor la indantificación predial se hará mediante inspección catastral, incluido 1a determinación del derecho de propiedad o posesión. 6) Se define también el significado de las zonas homogéneas geoeoonómicaa. Se determina par otra parte que .1 avalúo catastral tendrá como elementos el valor de los terrenos ye! valor de las edificaciones y en este último loe parámetros son: los materiales de construcción, el acabado de los trabajos, la vetustez, el estado de conservación, la ubicación y otros factores que serán determi~ por el Instituto Geográfico Aguatln Codazi.

edificaciones y en este último loe parámetros son: los materiales de construcción, el acabado de los trabajos, la vetustez, el estado de conservación, la ubicación y otros factores que serán determi~ por el Instituto Geográfico Aguatln Codazi. 7) Por resolución 00485 de abril 30 de 1987 el Departamento Administrativo de Catastro Distrital ordenó la iniciación y ejecución de los trabajos de formación catastral, por sectores y en varias etapas, determinando además que la fecha de iniciación para la identificación predial seria el 19 de mayo de 1987. Mediante resolución 01268 de Agosto 28 de 1987 el Departamento Administrativo de Catastro Distrital ordena la iniciación y ejecución de los trabajos conespoixlientes a la II etapa del proceso de formación catastral cuya iniciación de identificación predial seria el 16 de septiembre de 1987y por Resolución 02003 de Agosto 5 de 1988 ordenóExp2717. Hoja No.4. la iniciación y ejecución de ¡os trabajos correspondientes a la fase complementaria de la II etapa, fijando como fecha de inicio el 24 de agosto de 1988. El proceso de formación catastral fue clausurado para las etapas 1 y uy algunas de la fase complementaria, ordenando la inscripción en los registros catastrales de los predios ya formados. 8) La clausura nida se hizo por Resolución 2485 de 1988, para cuya expedición el Director M Depaitarnento Administrativo invocó las facultades a él conferidas por las leyes en especial la ley 75 de 1987, disposición que es iicistente. Por otra parte, afirma el petente que no se realizó para la etapa de formación la identificación predial requerida para tal efecto.

la ley 75 de 1987, disposición que es iicistente. Por otra parte, afirma el petente que no se realizó para la etapa de formación la identificación predial requerida para tal efecto. 9) En el considerando 3 de la mencionada Resolución, se afirma haber realizado los estudios técnic,e y haber determinado el valor unitario de los tipos de construcción, estos no se realizaron incumpliendoel p~ccutenidoenel articulo 81 de la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustin Codazzi. 10) Mediante el Decreto 3496 de 1983 en el inciso final del articulo 11 establece que el proceso de hmación t~~ con la resolución por medio de las cuales las autoridades catastrales ordenan las inscripciones en el catastro de loe predios formados y establecen que el proceso de conservación se inicie al día siguiente a paitir del cual el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de conformidad con el articulo 9 de la ley 14 de 1983, esto es, dentro del proceso de conservación catastral, decisión frente a la que procede agotamiento de la vía gubernativa.Exp.2717. Hoja No.5. 11) En la resolución 2485 de 1988 se clausure la etapa de fonnación, se emite establecer que al día siguiente dará inicio el proceso de conservación imposibilitando .1 derecho de deknsa, referente a la solicitud de revisión del avalúo del predio que ha sido fonnado. NORMAS VIOLADAS Considere la parte actma que se han transgredido las siguientes disposiciones ncnnativas: Los arUculosll,l6y26delaConstltucIÓnNackMIaL;Arucu1053,4,Sy9delaLeyI4delg3;

Considere la parte actma que se han transgredido las siguientes disposiciones ncnnativas: Los arUculosll,l6y26delaConstltucIÓnNackMIaL;Arucu1053,4,Sy9delaLeyI4delg3; Artículo 74 de la Ley 75 do 1986; Artículo 11 d.1 decreto reglamentarlo 3496 de 1983; parágrafo del artIculo 2 del Acuerdo 1 de 1981 del Concejo Distrital; ArtÍculos 28,29 inmierales 2,5 y9 y artículos 62,71,74 y!gi de la Rem&~ 2555 del 28 de septiembre de 1988 del Instituto Geográfico AgustÍn Codrni. El xiicepto de violación que desanofla el argumento de transgresión de las normas anteiioxes será sintetizado y analizado en la parte considerativa de este proveído.

ACTUACION PROCESAL

La demanda Ibe presentada el 14 de Febrero de 1989 ante la Sección Segunda de estaExp.2717. Hoja No.6. Corporación, coneapondiendo al Magistrado Suatanciador por reparto del 16 de los miRinos mes y año. Por auto de 4 de marzo de 1989 se declaró impedido, separación del conocimiento que fue aceptada por la Sala mediante auto de 31 de marzo del mismo año ordenándose el sorteo de conjuez, quien se posesioné el 17 de mayo. Mediante autos posteriores se informa que loe restantes Magistrados integiantea de la Sala también se encuentran impedidos para cona= de la di, pacediéndoee al nombramiento de conjueces cuya última posesión se hizo ci 3 de Julio de 1992. Mediante auto de septiembre 4 de 1992 se ordena remitir por competencia a la Sección Primera,

di, pacediéndoee al nombramiento de conjueces cuya última posesión se hizo ci 3 de Julio de 1992. Mediante auto de septiembre 4 de 1992 se ordena remitir por competencia a la Sección Primera, ccrrespondiendole a la Magistrada Sustanciadora en reparto del 16 de octubre del mismo afio. Mediante auto de diciembre 15 de 1992, se admitió la demanda, ulmismn se ordenó su fijación en lista, notificar al Agente del Ministerio Público y en forma personal al Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, diligencia que se surtió el 30 de Agosto de 1995. En el mismo proveído se negó el decreto de suspensión provisional, toda vez que de la confloritación directa de las ncnuss no se podía concluir 1baciente la manifiesta infracción de las normas. Mediante escrito obrante de folios 183 a 187 del cuaderno principal, cuyos argurnesitos serán estudiados en la parte considerativa de esta providencia. N=1~ 14 te 15 do ~ el prie a piebea, eniite Wt.u.Exp.2717. Hoja No.7. las documentales incluidos los antecedentes administrativos, Milmi2mo se ordenó oficiar al Director del Departamento Adminiitrativo de Catastro Distntal a fin de que expidiera copia auténtica de las siguientes Resoluciones por la cual se aprobaron las zonas homogéneas geoeccoómicas en el Distrito Capital, por la cual se estableció el valor unitario para el metro cuadrado de temno en el Distrito y en cada zona geoeconómica, homogénea y heterogéneas, por la cual se fija la tabla de precios para el metro cuadrado de construcción de los predios formados

cuadrado de temno en el Distrito y en cada zona geoeconómica, homogénea y heterogéneas, por la cual se fija la tabla de precios para el metro cuadrado de construcción de los predios formados y no binados en el Distrito vigente para 1988 y1989, por la cual se detarminAn los estratos socioeconómicos en el Distrito, copia auténtica de loe trabajos de evaluación y calificación utilizados en teu pera el reconocimientopn~ copia auténticada de los documentos en los que consten las visitas que la entidad realizó para supervisar e inventariar los trabajos de reconocimiento e inspección catastral, copia auténtica de los trabajos de investigación económica y análisis estadísticos del mercado inmobiliario para la determinación de valores unitarios, copia de las normas vigentes en el Distrito referentes a formación catastral, para que remitiera certificación acerca de la situación actual de los predios de las zonas contempladas en loe actos que se demandan y ceatifique cuál ea la normnatividad vigente en materia de formación de catastro, las nomias que iexçlazan modificaron o derogaron la resolución acusada, el decreto 001 de 1989 y el decreto que modificó y adicionó el decreto 224 de 1989. Mediante auto de 22 de marzo del año en curso, se ordenó correr traslado a las partes para que alegaran de cclusióxi, dereclro que sólo ejerció la parte demaTvIwIA mediante escrito olzanie de folios 208 a 209 del cuademo principal, reiterando la Ilta de demostración de las causales de nulidad esbozadas porel petente, solicitando por tanto la denegación de las súplicas de la demanda.Exp.2717. Hoja No.8.

nulidad esbozadas porel petente, solicitando por tanto la denegación de las súplicas de la demanda.Exp.2717. Hoja No.8. El Ministeeio Público no emitió su concepto de fondo. No habiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a emitir su decisión de fondo, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se ckuwvla en este proceso la nulidad de la Resolución rúnero 2485 de 1988, proferida por el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital para clausurar el proceso de fonnación catastral "correspondiente a loe banios y urbanizaciones incluidos en la iyiI etapa y de algurx,e de la fase cornplensitaña de la II etapa...." señalados en dicho acto administrativo con su respectivo código. La acusación de nulidad fiiinIda por la parte actora, se fimdRmpnta sri los artículos 11, 16 26 de la constitución Nacional vigente cuando la demanda se presentó conforme fue seftalado en los aríecedee; artículo. 3,4, 5,y9 de la Ley 14 de 1983; artículo 74 de la Ley 75 de 1986; articulo 11 del decreto reglamentario rúnero 3496 de 1983; parágrafo del articulo 2 del acuerdo 1 de 1981 del Concejo Distrital de Bogotá; resolución número 2555 del 28 de septiembre de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi El concepto de violación se desgiosa en cargos de violación directa de la icy, expedición irregularExp.2717. Hoja No.9. y desviación de poder. Toda vez que en la contestación de la demanda el apoderado del Distrito Capital, sustente su

El concepto de violación se desgiosa en cargos de violación directa de la icy, expedición irregularExp.2717. Hoja No.9. y desviación de poder. Toda vez que en la contestación de la demanda el apoderado del Distrito Capital, sustente su posición a las pretensiones por carecer ellas de fundamentos jurídicos y por carecer hoy en día de todo interés tales peticiones y haberse configurado el 1nómano de la sustracción de materia por decaimiento del acto, tanto por inexistencia de las normas atacadas como por el cambio total ya que se ha dado en la nomiatividad vigente a nivel nacional y Distiital, la Sala se ocupará en primer término de este segundo aspecto atinente a los presupuestos procesales pera decisión de fondo. En efocto, de acuxlo ccii irueba documental allegada par el director de Catastro disirital que obra en el cuaderno de antecedentes remitido por esa dependencia distrital, acorde con lo dispuesto en la Ley 14 de l983yel Decreto número 3496 de 1983,el proceso delbrmación, actualización y conservación del catastro en el distrito Especial, para ese entonces, de Bogotá, fue iniciado mediante Resolución número 00485 de 30 de Abril de 1987 por sectores y en varias etapas, deteiwinada en la misma la ¡iimera etapa; luego, por la Resolución número 1268 de 28 de agosto de 1987 para los trabajos correspondientes a la segunda etapa del proceso y mediante resolución número 2003 de 5 de agosto de 1988 para los trabajos de la fase complementaria de la misma Por medio del acto demandado se declaró clausurado el proceso de fomación catastral de los

número 2003 de 5 de agosto de 1988 para los trabajos de la fase complementaria de la misma Por medio del acto demandado se declaró clausurado el proceso de fomación catastral de los barrios y urbanizaciones incluidos en las etapas maniionadas, en diciembre 22 de 1988 y casi enseguida el 14 de febrero de 1989, el gobierno Nacional aplazó la vigencia del avalúo catastralExp.2717. Hoja No. 10. de los predios Amados a través de aquel jcedimiento en el Distrito Especial de Bogotá, basta el 31 de diciembre del mismo año, disponiendo en el Decreto 333 que por el periodo fiscal de 1989 el avalúo de los predios en referencia seria el vigente a 31 de diciembre de 1988, inentado en los porcentajes previstos en el Decreto 2216 de 1988, así corno la revisión antes de la fecha última de aplazamiento de los avalúos de los predios formados en 1988; pera dictar &cha el gobierno nacional tomó en consideración la existencia de indicios amplios sobre diferencias en loe avalúos de ftimación en el distrito, con respecto a los realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para el resto del pata, en sus aspectos técnicos. Bajo ese antecedente, el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, dicté el 20 de febrero de 1989 la Resolución número 0282 por medio de la cual revocó la Resolución demandada. De modo que por virtud de este último acto la Resolución impugnada por esta vta contenciosa dejó de surtir efecto jurídico y entonces no resulta procedente adentrarse en un estudio sobre su legalidad, porque carece de objeto acorde con la jurisdicción otrogada legalmente al debate o

dejó de surtir efecto jurídico y entonces no resulta procedente adentrarse en un estudio sobre su legalidad, porque carece de objeto acorde con la jurisdicción otrogada legalmente al debate o juicio correspondiente, toda vez que se trata de un acto actualmente inexistente, cuyo carácter general y objetivo le permitía a la administración ejercer su potestad de revocación ante una de las causales contempladas en la ley para tal actividad oficiosa. Sobre los efectos de la revocatoria de los actos wtministrativoa be dicho nuestra jurisprudencia, "Comúnmente la revocabilidad es un pnncipáo de derecho póblico que abstracción hecha de caantrnios y matices doctrinarios, rige para los actos administrativos generales, impersonales o abstractos, loe cuales pueden ser suprimidos del mundo del derecho por el mismo agente u órgano que los expidió respecto de las resoluciones generales, que porExp.2717. Hoja No. 11. ser categortas normativas nuan parte del derecho objetivo, a la fecultad positiva de crearlas corresponde la facultad contraria de extinguirlas. El fenómeno brem~se descrito, concretado en la adecuación del acto a las exigencias sociales, o sea al mantenimiento o desaparición de sus atributos de oportunidad y conveniencia para sau~ el Interés público, ha sido lb~ por la doctrina la cuestión de mérito del acto, la que, junto con la cuestión de la legitimidad, que es el ajuste del acto al derecho constituyen los ingredientes claves pera distinguir loe conceptos de revocación y anulación. De estos se siguen consecuencias que aquí apenas cabe esbozar. La doctrina dice, por ello, que la revocatoria del acto es a su vez un acto de naturaleza

al derecho constituyen los ingredientes claves pera distinguir loe conceptos de revocación y anulación. De estos se siguen consecuencias que aquí apenas cabe esbozar. La doctrina dice, por ello, que la revocatoria del acto es a su vez un acto de naturaleza constitutiva, y no declarativa corno ocurre en el caso de le. nulidad. En aquélla se crean unas nuevas consecuencias Jurldicas ex nisuc o hacia el ibtunx, en ésta se extinguen o invalidan situaciones jurídicas ex tusrc, o hacia el pasado. La revocación no tiene efecto retroactivo, y en consecuencia perduran las situaciones juridicas concretas que hubieren nacido al amparo del acto revocado. Este por haber sido retirado del mundo del derecho ya no producirá más efectos en lo venidero, pero son válidos los que durante su existencia jurídica produjo.

II. Las auméachsuss especiales de la "revocación directa" Conviene observar esto: la "revocatoria directa" en la forma que la concibe el artIculo 21 antes copiado involucra ingredientes de la nulidad, de la revocación propiamente dicha, e Introduce adicionalmente, una solución de equidad. Por lo que res~ a la extinción del acto derivada de su oposición manifiesta con la Constitución o la ley, la figura equivale a lo que la mayoría de la doctrina actual repute. como nulidad, consistente en ¡e. Invalidez de un acto en razón de su ilegalidad, Invalidez que es declarada por el juez de lo contencioso administrativo; la nulidad aparece así como materia conexa con La "cuestión de legitimidad" dci acto.

En lo atinente a la supresión del que no está conforme con el interés público o social o

contencioso administrativo; la nulidad aparece así como materia conexa con La "cuestión de legitimidad" dci acto. En lo atinente a la supresión del que no está conforme con el interés público o social o atente contra él, se configura precisamente la revocación, que, según la opinión prevalente de la doctrina moderna, es el retiro de un acto legalmente valido por la propia administración que lo habla expedido, en razón a la inoportunidad o inconveniencia de aquél frente al interés social; la revocación, pues, se vincule. a "la cuestión de mérito" del acto. Por lo que concierne a la aniquilación del acto cuando causa agravio Injustificado a una persona, la legislación colombiana introduce una novedosa relación de eqstdad natural entre las causales de revocatorias, que casi seguramente no ha sido prevista por la doctrina extranjera, ni al perecer consagrada por ¡a ¡egilaclón de ningún otro país .... ).00RTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala Constitucional, sentencia de Mayo 5 de 1981). ...IIL La figura de la revocación de &to por La propia administración es, por su naturaleza, una satisfacción extraprocesal de la pretensión, en todo o en parte; tiene lugar cuando de modo unilateral, hace desaparecer loe motivos o las causas que llevaron a laExp.2717. Hoja No. 12. actora a Incoar la demanda, por lo que desaparece, en todo o en pode también, uno de lo, supuestos de la materia litigiosa, el oteto de la demanda. Pero, salvo que el acto revocatorio lo diga, no puede equipararse el mismo a tma sentencia de anulación, pues el

supuestos de la materia litigiosa, el oteto de la demanda. Pero, salvo que el acto revocatorio lo diga, no puede equipararse el mismo a tma sentencia de anulación, pues el revocado, en virtud de su presunción de legalidad, produjo consecuencias con repercusiones jurídicas para el administrado.

W. Scer cafriudicia1ente las pretensiones del administrado, aun cuando CM en curso proceso jurisdiccional es, sin duda, una actividad propta de la administración plenamente legitime, pues, hade el Muro, extingue lo, eIcos que produjo el acto que el demandante tuvo como lesivos a sus derechos suWetivos. Sin embargo, resulta dmisib4e que ese acto anliacto tenga la virtualidad de borrar hacía atrés los ekctos que en el tiempo produjo el revocado, pues, como este gozó de la presunción de legalidad, validez o legitimidad y» por ende, fue ejecutorio, ci administrado estuvo en ci deber de obedeceilo, de acatado, de cumplirlo, no obstante que, en su concepto, fiera contra sus intereses particulares, por Jo menos en principio.

V. En virtud de la presunción de legalidad, hay una especie de igualación provisional de los actos legítimos o anulables, salvo, obviamente, que su defecto o vicio sean protuberantemente grosero.. Si no ibera así, la cjecutorledad, la obediencia, el cumplimiento y el acatamiento del acto se verían som~ al capricho o a la subjetiva creencia del administrado que impediria su reeliracn y su operalivided CjCCUtOIia. ... MCONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. sentencia de 3 de agosto de

a la subjetiva creencia del administrado que impediria su reeliracn y su operalivided CjCCUtOIia. ... MCONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. sentencia de 3 de agosto de

1988. Consejero Pcuente:dr Alvaro Lecompte Luna.

En cecuarieia, esta Corpomción se declarará inhibida pera emitir un pronunciamiento de fondo, sierido por lo darnis evidente que ningún eventual efecto jinidico de carácter particular pudo surtir la norme demandada cuandoquiera que conforme fue re.edo, primeramente fue aplazada la vigencia o consecuencia patrimonial del mismo por orden del gobierno nacional y luego con su revocatoria, ningún ntenegno, quedó al descubierto, como para precaver situaciones no consolidadas que pudieran beneficiarse con un pronunciamiento de mérito. En ccnaecueraa, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad deExp.2717. Hoja No. 13. la ley, FALLA: PRIMERO. INIUBISE de pronunciamiento de fondo por sustracción de materia. SEGUNDO. En firme la presente providencia, aivJ1vese la actuacióa

COPIESE, NOTIFIQIJESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No. 137.

DARlO QUIÑONES PINILLA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO

Presidente de la Sala Magistrada

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ERNESTO REY CANTOR

Magistrado Magistrado

HERIBERTO REYES VARGAS

Magistrado