TA CUN - 3091-(15-05-1997)

UTAS -Cambio de naturaleza ¡RUTAS -Calificación

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

-SECCION PRIMERASanta Fé de Bogotá, D.C., Mayo quince (15) de mil novecientos noventa y siete (1.997).

F.N.R. No. 010.

Expediente No. 3091

Magistrada Ponente: Dra. OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Demandantes: EXPRESO ALCALA S.A., NUEVO RAPIDO QUINDIO

LIMITADA y TRANSPORTES TEBAIDA LTDA.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Procede la Sala a proferir fallo dentro de la actuación iniciada por demanda presentada mediante apoderado por las sociedades EXPRESO ALCALA S.A., NUEVO RAPIDO QUINDIO LIMITADA Y TRANSPORTES TEBAIDA LTDA., en donde se solicita la nulidad de las Resoluciones Números 260 del 27 de Febrero de 1.987 y 602 del 15 de Abril de 1.987 proferidas por el Instituto Nacional del Transporte mediante la cual se define como metropolitana la ruta Armenia-Aeropuerto El EdénLa Tebaida.

HECHOS

Como hechos sustento de la demanda se plasmaron:

1. Los demandantes, entre otros, acudieron a la oferta de ruta Armenia-La TebaidaZarzal y viceversa, con el tipo de vehículo buses y busetas, como rutas intermunicipales.

2. Dicha oferta tuvo como fundamento los estudios realizados en el mes de Agosto de 1.983.2

Exp. No. 3091

3. El 11 de Diciembre de 1.986 el Director Regional del INTRA en Quindío ratificó la inconveniencia e improcedencia de establecer una

Agosto de 1.983.2 Exp. No. 3091

3. El 11 de Diciembre de 1.986 el Director Regional del INTRA en Quindío ratificó la inconveniencia e improcedencia de establecer una ruta metropolitana, puesto que al presentarse una sobre oferta de automóviles y buses intermunicipales, se crearían diferentes problemas.

4. Sin contradecir las consideraciones anteriores, el Director General del INTRA expidió la Resolución No. 260 del 27 de Febrero de 1.987, por la cual se define como metropolitana la ruta Armenia - El Edén - La Tebaida, dando una terminación irregular a la actuación administrativa que venía en curso, pues al modificarse el carácter de la ruta, se colocó a los interesados frente a circunstancias diferentes.

5. Las demandantes interpusieron recurso de reposición contra la Resolución No. 260 de 1.987, pero éste fue rechazado bajo la consideración que se trataba de un acto de carácter general.

NORMAS VIOLADAS

1. Artículos 20, 30, 32 y 198 de la Constitución Nacional.

2. Decreto Extraordinario No. 770 de 1.968, Ley 61 de 1.978, Decreto No. 3104 de 1.979 y Artículo 73 del C.C.A.

3. Decreto No. 2623 de 1.985 aprobatorio del Acuerdo No. 35 de Agosto 20 de 1.985 por el cual la Junta Directiva del INTRA adoptó los

Estatutos.

4. Resolución No. 241 de 1.971 del INTRA.

CONCEPTO DE VIOLACION La intervención del Estado y la planificación están definidas por reglas que establecen la oportunidad, campo y materia de la acción estatal.

Estatutos.

4. Resolución No. 241 de 1.971 del INTRA.

CONCEPTO DE VIOLACION La intervención del Estado y la planificación están definidas por reglas que establecen la oportunidad, campo y materia de la acción estatal. En Colombia solo hasta 1.968 el Legislador precisó el marco legal de la intervención del Estado.3 Exp. No. 3091 Sin que perteneciera a la materia interventora se expidió el Código de Tránsito para regular y limitar el derecho a circular por las vías públicas. Tal política se definió con la Ley 15 de 1.959 creándose el INTRA como responsable de la ejecución de la política, determinando las órbitas de su competencia. De los principios constitucionales y de la Ley 15 de 1.959 se deriva que las decisiones del INTRA deben ser motivadas y respaldadas por un estudio que determine las características del transporte y las condiciones en las cuales se va a satisfacer la demanda en beneficio de los usuarios, principio que quedó consagrado en el Decreto No. 770 de 1.968 y el Decreto 1393 de 1.970. Decretos posteriores como el 1183 de 1.986 y 2623 de 1.985 ratifican la necesidad de estudios técnicos y económicos para orientar la racional utilización de los equipos, establecer condiciones de oferta y la demanda en las diferentes modalidades del transporte terrestre. En el caso del acto demandado no se hicieron tales estudios previos, tal como lo reconoce el Artículo 2° de dicho acto que indica estudios ex post facto. El único estudio hecho por el INTRA data del año de 1.983 y en el mismo se concluyó que la ruta aludida en los actos demandados debía continuar

como lo reconoce el Artículo 2° de dicho acto que indica estudios ex post facto. El único estudio hecho por el INTRA data del año de 1.983 y en el mismo se concluyó que la ruta aludida en los actos demandados debía continuar siendo intermunicipal, rechazando la creación de una metropolitana. El INTRA inicialmente consideró la ruta como intermunicipal y procedió a ofrecer horarios para su atención, pero luego determinó el carácter de metropolitana cambiando la modalidad, regulaciones tarifarias, de tráfico, de despacho, etc., sin estudios previos. Sobre la incompetencia del Director del INTRA para expedir los actos acusados, se dice que cuando el Artículo 1° de la Resolución Interna No. 241 de 1.971 indica que el INTRA determinará cuáles rutas pueden clasificarse, no está atribuyendo tal competencia al Director. Además que la clasificación de rutas urbanas, veredales o intermunicipales, depende del concepto constitucional de la división geo-política administrativa del país. Por eso hay rutas nacionales, departamentales, intermunicipales, veredales y metropolitanas. Como falta el supuesto de la creación de área metropolitana, no podía el INTRA calificar la ruta Armenia -Aeropuerto El Edén - La Tebaida como4 Exp. No. 3091 ruta metropolitana. Tal conclusión la deriva del Artículo 7° Literal a) del Decreto No. 1393 de 1.970 y del Resolución No. 241 de 1.971. Sobre la incompetencia del Director se afirma que éste es tan solo un órgano ejecutivo que debe cumplir las decisiones de la Junta Directiva: ello de conformidad con el Artículo 3° del Decreto No. 770 de 1.968 y el

Sobre la incompetencia del Director se afirma que éste es tan solo un órgano ejecutivo que debe cumplir las decisiones de la Junta Directiva: ello de conformidad con el Artículo 3° del Decreto No. 770 de 1.968 y el Acuerdo No. 35 de 1.985 que dice que corresponden a la función c) de la Junta Directiva: "Formular la política General del INTRA", por lo que no se concibe que el Director sea quien mediante actos administrativos modifique situaciones particulares de los transportadores. Además en la Resolución No. 241 de 1.971 Artículo 1° establece la necesidad de un estudio previo para proceder a la determinación de ruta como metropolitana, pues ni la longitud de la ruta, ni tarifas, ni tipos de vehículos, son similares en el caso de rutas intermunicipales. ACTUACION PROCESAL La demanda fue presentada en acción de simple nulidad ante el Consejo de Estado, Corporación que tramitó el proceso hasta el momento de proferir fallo, cuando se decretó la nulidad por considerar que con la demanda se pretendía un beneficio económico para las empresas demandantes. El expediente llegó a este Tribunal el 19 de Febrero de 1.993, por competencia y correspondiéndole a este Despacho, por reparto, se dispuso por medio de auto fechado 9 de Marzo del mismo año que se estimara razonadamente la cuantía, a efecto de establecer si se trataba de proceso de única o primera instancia. Cumplido lo anterior, se procedió a admitir la demanda y negando la suspensión provisional impetrada con fecha 29 de Abril de 1.993. Cerrado el debate probatorio, sólo hizo uso de este derecho, la señora Procuradora Décima Judicial, quien se acogió al estudio realizado por el

demanda y negando la suspensión provisional impetrada con fecha 29 de Abril de 1.993. Cerrado el debate probatorio, sólo hizo uso de este derecho, la señora Procuradora Décima Judicial, quien se acogió al estudio realizado por el señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado (fis. 203 y s.s.), quien considera se deberá acceder a las súplicas de la demanda. A continuación procede la Sala a decidir, previas las siguientes5 Exp. No. 3091

CONSIDERACIONES: Un primer aspecto para analizar es el atinente a la acción impetrada.

En la demanda se adujo que se ejercitaba la acción de nulidad respecto de las resoluciones proferidas por el INTRA y mediante las cuales se cambió la naturaleza de una ruta. Al respecto se tiene que el Consejo de Estado asumió la competencia de este asunto hasta el momento de proferir fallo, etapa en la cual se decidió declarar la nulidad de todo lo actuado por considerar que la acción contenciosa procedente era la de nulidad y restablecimiento en razón a los perjuicios económicos alegados por la parte actora. Así las cosas fue definido el punto por el Consejo de Estado, asumiendo la competencia el Tribunal con fecha Febrero de 1.993. Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse presentado un concepto de violación individualizado con respecto a cada una de las normas citadas como infringidas, la Sala encuentra que si se hizo en el Capítulo correspondiente un análisis de la razón de considerar violada cada norma aludida, como tal, sin que el hecho de haber separado de manera independiente cada una conlleve a concluir que no se cumplió con dicho deber.

Capítulo correspondiente un análisis de la razón de considerar violada cada norma aludida, como tal, sin que el hecho de haber separado de manera independiente cada una conlleve a concluir que no se cumplió con dicho deber. Ahora, debe tenerse en cuenta que a pesar que se indicó que se ejercía la acción de simple nulidad, y así lo entendió el Consejo de Estado hasta llegar al fallo, como la demanda se introdujo dentro del término de caducidad, puesto que fue instaurada el 11 de Mayo de 1.987 y la Resolución No. 602 del 15 de Abril de 1.987, último acto, fue notificada el 27 de Abril de 1.987, lo fue dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre el fondo del asunto se tiene: Una vez ofrecida la ruta Armenia - El Edén - La Tebaida, el Director del INTRA le cambió la naturaleza de intermunicipal a metropolitana. Frente a la decisión adoptada mediante Resolución No. 260 de 1.987 se interpuso recurso de reposición por las sociedades Expreso Alcalá S.A., Nuevo Rápido Quindío Ltda. y Transportes La Tebaida S.A., el cual fue6 Exp. No. 3091 rechazado con el argumento de que como se trata de un acto de carácter general no era susceptible de dicho recurso. Los cargos formulados se analizarán en el mismo orden de su presentación en la demanda:

1. CARGO. LA VIOLACION DE LOS ARTICULOS 20, 30 3 32 y 198 de

la Constitución Política. Se hace recaer en la omisión de un estudio que determine las características del transporte y las condiciones en las cuales se va a

1. CARGO. LA VIOLACION DE LOS ARTICULOS 20, 30 3 32 y 198 de

la Constitución Política. Se hace recaer en la omisión de un estudio que determine las características del transporte y las condiciones en las cuales se va a satisfacer la demanda en beneficio de los usuarios, pues los Decretos Ley 770 de 1.968, 1183 de 1.986 y 2623 de 1.985 establecen la necesidad de realizar tales estudios antes de adoptar determinaciones. Para resolver el cargo tiene en cuenta la Sala que el INTRA tuvo en cuenta para la expedición del acto demandado la frecuencia del servicio público de transporte, su tarifa, el tipo de vehículo con el que se presta el mismo y la longitud de la ruta, parámetros éstos a los que se refiere su Resolución Interna No. 241 de 1.971. Al efecto la parte demandada aportó copia de los estudios que fueron realizados en Agosto de 1.983 y en Septiembre de 1.987 en relación con necesidades del servicio de transporte en los municipios aledaños a la ciudad de Armenia y de la ruta Armenia - La Tebaida - y viceversa, respectivamente. Igualmente se anexó copia del estudio RQ:ST-025 de Noviembre de 1.986 sobre análisis de esa misma ruta en el vehículo tipo bus. De manera que fue refutado el planteamiento de la ausencia de estudios previos a la expedición de los actos acusados.

II. CARGO. INCOMPETENCIA DEL DIRECTOR DEL INTRA PARA

ADOPTAR DETERMINACIONES COMO EL CAMBIO DE

NATURALEZA DE UNA RUTA.

Según la demanda el Artículo 7° Literal a) del Decreto No. 1393 de 1.970 y

ADOPTAR DETERMINACIONES COMO EL CAMBIO DE

NATURALEZA DE UNA RUTA.

Según la demanda el Artículo 7° Literal a) del Decreto No. 1393 de 1.970 y el Artículo 1° de la Resolución No. 241 de 1.971 la clasificación de rutas urbanas, veredales e intermunicipales depende del concepto constitucional7 Exp. No. 3091 de la división político-administrativa del país. Como no se ha creado área metropolitana no podía el INTRA entrar a calificar dicha ruta como tal. Además aduce que dicha competencia le corresponde no al Director del INTRA sino a la Junta Directiva pues la calificación de rutas no es función asignada al Director ni a otra autoridad del INTRA, siendo aplicable el Artículo 3° del Decreto No. 770 de 1.968 sobre competencia residual de la Junta Directiva. Los perjuicios que reciben las sociedades que conforman la parte actora se deben a: longitud mayor de la ruta metropolitana, número inferior de pasajeros que transportan, mayor frecuencia de despacho en las rutas metropolitanas. Para resolver el cargo la Sala primeramente encuentra que en parte alguna exijan las normas sobre competencia del INTRA que para calificar una ruta como METROPOLITANA debe previamente adoptarse la creación de un área metropolitana, pues no necesariamente el primer concepto está dado para que se cumpla en relación con dicha clase de entidad territorial. De otro lado los conceptos de metropolitana e intermunicipales está dado de acuerdo con el radio de acción de las rutas y definido por la Resolución No. 241 del 5 de Agosto de 1.971 sin que dicho concepto dependa del de entidad territorial adoptado por la Constitución.

de acuerdo con el radio de acción de las rutas y definido por la Resolución No. 241 del 5 de Agosto de 1.971 sin que dicho concepto dependa del de entidad territorial adoptado por la Constitución. Con respecto al cargo de incompetencia del Director del INTRA, se tiene que el Decreto No. 2623 del 12 de Diciembre de 1.985 aprobó el Acuerdo No. 35 del 20 de Agosto de 1.985 de la Junta Directiva del INTRA que adoptó los Estatutos Orgánicos de dicho Instituto. En el Artículo 26 se dispone que la asignación, negación, modificación, cancelación de rutas y horarios a las empresas de transporte terrestre automotor. No se dice en tales estatutos sobre qué órgano del INTRA cabe el cumplimiento de la atribución mencionada, por lo que no hay norma que indique con precisión que la determinación de rutas metropolitanas está atribuída privativamente a la Junta Directiva y no a su Director.8 Exp. No. 3091 En el cuaderno de anexos figura copia del estudio de transporte realizado en el mes de Noviembre de 1.986 en los Municipios aledaños a la ciudad de Armenia, estudio que concluyó que por las características de la ruta Armenia - La Tebaida, los deseos de las personas de movilizarse en bus por la necesidad de realizar dos y tres viajes al día, daba base para que la ruta se declare metropolitana, pues el servicio se presta entre una ciudad y poblaciones cercanas sujetas a su influencia y además por cuanto la longitud de la ruta, tarifa, frecuencia del servicio y tipo de vehículo son similares al servicio urbano en la ciudad. Con lo anterior, el planteamiento esbozado en la demanda consistente en la omisión del INTRA de realizar estudios técnicos previos a la adopción de

similares al servicio urbano en la ciudad. Con lo anterior, el planteamiento esbozado en la demanda consistente en la omisión del INTRA de realizar estudios técnicos previos a la adopción de la medida contenida en los actos acusados, carece de soporte y en cambio figura prueba en contrario aportada por la Administración. Como no encontró prosperidad ninguno de los cargos planteados, se denegarán las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. No prosperan las excepciones propuestas por la parte demandada.

2. Se deniegan las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.9

Exp. No. 3091 (Discutido y aprobado en sesión de la fecha. Acta No. 057).

DARlO QUIÑONES PINILLA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO

Magistrado Magistrada

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ERNESTO REY CANTOR

Magistrada Magistrado

HERIBERTO REYES VARGAS

Magistrado