TA CUN - 431-(06-04-2000)

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - No es absoluta /

SITUADO FISCAL - Destinación / INSTITUTO PARA LA INVESTIGACION EDUCATIVA Y EL DESARROLLO PEDAGOGICO - Financiación …Las entidades territoriales si gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, conforme lo señala el artículo 287 de la C.N., pero la misma no es absoluta, esto es, que pueda gozar de autosuficiencia plena, sino relativa, pues su ejercicio está limitado por la constitución y la ley. (…) Para la sala es claro que el Concejo de Santafé de Bogotá, al destinar el 1.5% del situado fiscal proveniente de transferencias de la nación con destino al distrito con el propósito de financiar el instituto para la investigación educativa y el desarrollo pedagógico, tal y como aparece consignado en el literal a) del artículo 4° del acuerdo 26 de 1994, violó flagrantemente el inciso 3° del artículo 356 de la C.N. y el artículo 9 parágrafo 4° numeral 2° de la ley 60 de 1993, porque tales preceptos establecen de manera imperativa y limitante, que los recursos del situado fiscal se destinarán para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, no pudiéndose, por tanto , aplicar las transferencias por situado fiscal a otras áreas o espacios del sector educativo diferentes a los atrás reseñados, debido a que ese fue el querer consignado en las normas superiores en cita. Nótese que el precepto constitucional en estudio no utiliza la expresión podrán

otras áreas o espacios del sector educativo diferentes a los atrás reseñados, debido a que ese fue el querer consignado en las normas superiores en cita. Nótese que el precepto constitucional en estudio no utiliza la expresión podrán destinarse, caso en el cual existiría la posibilidad de que las entidades territoriales, haciendo uso del principio de la autonomía administrativa pudieran utilizar los recursos provenientes del situado fiscal en la forma que lo consideraran más adecuado y conveniente a las necesidades prioritarias del servicio público de la educación y mejoramiento del servicio en el distrito, como lo expresa la parte demandada. por ello la norma en comento, al utilizar el vocablo se destinarán para educación preescolar, primaria, secundaria y media, de facto está excluyendo de la posibilidad de ser beneficiario del situado fiscal a cualquier otro sector de la educación que no esté comprendido dentro de los programas atrás puntualizados, caso concreto del instituto para la investigación educativa y el desarrollo pedagógico, creado mediante el cuestionado acuerdo 26 de 1994, cuyos objetivos y funciones, tal como lo confiesa la directora general de esa institución en su oficio no. 001913 del 9 de agosto de 1999, dirigido al tribunal en respuesta al oficio no. 1809 del 12 de julio de 1999, no son los de adelantar “programas” en relación con la educación preescolar, primaria, secundaria y media, pues, “ el idep fue creado para procurar el mejoramiento cualitativo de la educación y como tal fomenta la investigación y la innovación orientada a los diferentes niveles...y

con la educación preescolar, primaria, secundaria y media, pues, “ el idep fue creado para procurar el mejoramiento cualitativo de la educación y como tal fomenta la investigación y la innovación orientada a los diferentes niveles...y promueve la formación permanente de docentes”.…En relación con el tema de la autonomía de las entidades territoriales, la H. Corte Constitucional en sentencia C-520 de 1994, con ponencia del H. Magistrado Hernando Herrera Vergara, hizo las siguientes precisiones: “ La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así respecto de la autonomía que se reconoce a favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley. De otra parte, es claro también que la garantía constitucional de la autonomía de las entidades territoriales tiene un contenido básico material, deducible de la Carta, el cual sirve de límite y guía a la acción del legislador, en su tarea de establecer la configuración concreta del mapa de competencias. (...) Así pues, para la Corte, la autonomía de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado Social de Derecho constituido en forma de República Unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario de carácter relativo. (...)

corresponde a un Estado Social de Derecho constituido en forma de República Unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario de carácter relativo. (...) Los Artículos 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la Constitución derogada. El Artículo 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Nación hace a los Departamentos para que estos directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la nación, esto es, los ingresos tributarios y no tributarios ( art. 358 C.P.). El artículo 357 trata de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. (...) Conforme a lo anterior y a juicio de la Corporación, resulta claro que la autonomía territorial se encuentra limitada por la Constitución y la ley como se deduce de los textos superiores transcritos. Del mismo modo, reafirmando el criterio de que la Carta Política de 1991, no estableció la autonomía absoluta de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses y el ejercicio de las competencias que lescorrespondan. La Corte Constitucional expresó lo siguiente en la sentencia No.

gestión de sus intereses y el ejercicio de las competencias que lescorrespondan. La Corte Constitucional expresó lo siguiente en la sentencia No. C-497 de noviembre 3 de 1994 MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, que ahora se reitera en esta providencia: “ La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico. La autonomía no significa jurídicamente soberanía. La autonomía siempre hace relación a la coherencia con un género superior, mientras que la soberanía hace que el ente soberano sea considerado un todo y no como parte de este todo. Por ello no hay que confundir autonomía con autarquía, la cual significa autosuficiencia plena, lo que rompe con el modelo del Estado Unitario. Por ello no se puede desconocer en aras de la defensa del Estado Unitario, la gestión propia de los intereses particulares..., porque implica desconocer el núcleo esencial de la descentralización. La Carta Política establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, pero limitado por la Constitución y las leyes, de conformidad con el principio de la República Unitaria”. Lo visto resulta suficiente para dejar por sentado que las entidades territoriales si

territoriales, pero limitado por la Constitución y las leyes, de conformidad con el principio de la República Unitaria”. Lo visto resulta suficiente para dejar por sentado que las entidades territoriales si gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, conforme lo señala el artículo 287 de la C.N., pero la misma no es absoluta, esto es, que pueda gozar de autosuficiencia plena, sino relativa, pues su ejercicio está limitado por la Constitución y la Ley. Hecha la anterior precisión la Sala se permite transcribir a continuación el aparte del Acuerdo 26 de 1994, que se acusa como transgresor de normas jurídicas de orden superior, al igual que el contenido de dichos preceptos supuestamente infringidos:

“ ACUERDO No. 26 de 1994

Por el Cual se crea el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico y se dictan otras disposiciones”.

EL CONCEJO DE SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITALEn uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 y en atención a las competencias ordenadas a los Distritos en el artículo 4 de la ley 60 de 1993, ACUERDA ... Créase el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, como establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría de Educación. (...) ARTICULO 4°. PATRIMONIO. El patrimonio del Instituto estará constituido por: El 1.5% del situado fiscal que para el sector Educativo transfiera la Nación al Distrito Capital.

(...) ARTICULO 4°. PATRIMONIO. El patrimonio del Instituto estará constituido por: El 1.5% del situado fiscal que para el sector Educativo transfiera la Nación al Distrito Capital. c) Los aportes que se asignen en cada vigencia fiscal dentro del presupuesto Distrital, los cuales no podrán ser inferiores a una partida equivalente al 2.0% del situado fiscal que para educación transfiera la Nación al Distrito a partir de la vigencia de 1995 y años siguientes”. Artículo 356 de la C.N. “ El Situado fiscal. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales. Determinará así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen. Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños. El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado. Con este fin, se incorporarán a él la retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la Nación transfiere directamente para cubrir gastos en los citados niveles de educación.

atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado. Con este fin, se incorporarán a él la retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la Nación transfiere directamente para cubrir gastos en los citados niveles de educación.

La ley fijará los plazos para la cesión de estos ingresos y el traslado de las correspondientes obligaciones, establecerá las condiciones en que cada departamento asumirá la atención de los mencionados servicios y podrá autorizar a los municipios para prestarlos directamente en forma individual o asociada. Nose podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Un quince por ciento del situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla. El resto se asignará en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial. Cada cinco años la ley a iniciativa de los miembros del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución”. Ley 60 de 1993 “ Art. 9°.- Naturaleza del Situado Fiscal. El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los

de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política. El situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. (...) Par. 4°.- Los programas y los valores que sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal en 1993 y que aparecen en la ley de presupuesto son los siguientes: (...)

2. Para educación, el situado fiscal se consideró como compuesto de los siguientes programas definidos en la ley de presupuesto: educación básica primaria, secundaria y media vocacional, colegios cooperativos, planteles nacionales, educación misional, centros experimentales piloto, pago de prestaciones sociales del magisterio personal docente y administrativo, gastos generales de los FER y plazas móviles, por un valor total de $ 824.000 millones”.

Los artículos 49, 67 y 365 de la C.N. a que hace referencia el citado artículo 9° de la Ley 60 de 1993, corresponden en su orden, a la atención servicio de la salud y saneamiento ambiental; al servicio público educativo y definición del mismo; y la prestación de los servicios públicos estatales, los cuales soninherentes a la finalidad social del Estado. Respecto de dichas normas supralegales de contenido genérico, no se observa que hayan sido transgredidas

mismo; y la prestación de los servicios públicos estatales, los cuales soninherentes a la finalidad social del Estado. Respecto de dichas normas supralegales de contenido genérico, no se observa que hayan sido transgredidas por el Acuerdo 26 acusado. Igual sucede con el artículo 2° de la ley 115 de 1994 o Ley General de Educación, citada por la parte demandada para defender la legalidad del acto demandado, porque su contenido es general, impersonal y abstracto.( fl. 96 C.1.) Ahora bien, en relación con la preceptiva legal atrás reseñada, la Sala estima que no le asiste razón al apoderado del Distrito Capital cuando afirma en su escrito de contestación (fl. 97C.1.), que el artículo 9° y su parágrafo 4° numeral 2° de la Ley 60 de 1993, no fueron violados por el Acuerdo acusado, porque en esa oportunidad la mencionada ley para efecto de realizar los programas y valores que le sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal del año 1993, que a su vez fueron tomados del presupuesto de ese año, lo que hizo fue expedir una lista taxativa de temas o puntos que con destino a la educación consideró como componentes del situado fiscal para esa época, lo cual no significa que otros asuntos educativos que no estén señalados en el referido numeral 2° del Parágrafo 4° del artículo 9°, no puedan ser objeto del beneficio de los recursos cedidos del situado fiscal a los entes territoriales.

asuntos educativos que no estén señalados en el referido numeral 2° del Parágrafo 4° del artículo 9°, no puedan ser objeto del beneficio de los recursos cedidos del situado fiscal a los entes territoriales. Para la Sala es claro que el Concejo de Santafé de Bogotá, al destinar el 1.5% del situado fiscal proveniente de transferencias de la Nación con destino al Distrito con el propósito financiar el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, tal y como aparece consignado en el literal a) del artículo 4° del Acuerdo 26 de 1994, violó flagrantemente el inciso 3° del artículo 356 de la C.N. y el artículo 9 parágrafo 4° numeral 2° de la ley 60 de 1993, porque tales preceptos establecen de manera imperativa y limitante, que los recursos del situado fiscal se destinarán para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, no pudiéndose, por tanto , aplicar las transferencias por situado fiscal a otras áreas o espacios del sector educativo diferentes a los atrás reseñados, debido a que ese fue el querer consignado en las normas superiores en cita. Nótese que el precepto constitucional en estudio no utiliza la expresión podrán destinarse, caso en el cual existiría la posibilidad de que las entidades territoriales, haciendo uso del principio de la autonomía administrativa pudieran utilizar los recursos provenientes del situado fiscal en la forma que lo consideraran más adecuado y conveniente a las necesidades prioritarias del servicio público de la educación y mejoramiento del servicio en el Distrito, como lo expresa la parte

utilizar los recursos provenientes del situado fiscal en la forma que lo consideraran más adecuado y conveniente a las necesidades prioritarias del servicio público de la educación y mejoramiento del servicio en el Distrito, como lo expresa la parte demandada. Por ello la norma en comento, al utilizar el vocablo se destinarán para educación preescolar, primaria, secundaria y media, de facto está excluyendo de la posibilidad de ser beneficiario del situado fiscal a cualquier otro sector de la educación que no esté comprendido dentro de los programas atrás puntualizados, caso concreto del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, creado mediante el cuestionado Acuerdo 26 de 1994, cuyos objetivos y funciones, tal como lo confiesa la Directora General de esa institución en suoficio No. 001913 del 9 de agosto de 1999, dirigido al Tribunal en respuesta al oficio No. 1809 del 12 de julio de 1999, no son los de adelantar “programas” en relación con la educación preescolar, primaria, secundaria y media, pues, “ el IDEP fue creado para procurar el mejoramiento cualitativo de la educación y como tal fomenta la investigación y la innovación orientada a los diferentes niveles...y promueve la formación permanente de docentes”. La anterior respuesta categórica de la Directora tiene relación directa con los siete (7) objetivos y funciones fijadas al IDEP ( Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico) en el artículo 3° del Acuerdo acusado 26 de 1994, ya que dentro de los mismos no se encuentra expresamente el de desarrollar algún programa de educación preescolar, primaria, secundaria o media.

y el Desarrollo Pedagógico) en el artículo 3° del Acuerdo acusado 26 de 1994, ya que dentro de los mismos no se encuentra expresamente el de desarrollar algún programa de educación preescolar, primaria, secundaria o media. En lo que atañe con la afirmación del apoderado del Distrito Capital de que el literal c) del artículo 4° del Acuerdo 26/94 acusado, no viola el artículo 356 de la C.N., porque a través de dicho literal, “... no se refiere ni dispone de recursos del situado fiscal, sino que toma como punto de referencia un porcentaje de estos, para que el Distrito capital realice el aporte de su respectivo presupuesto”, es una apreciación que resulta desafortunada, porque el literal c) no se puede escindir o separar del a), ya que hacen parte del rubro “patrimonio” del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico; ambos se relacionan con el situado fiscal; y como atrás se dijo, el primero de ellos, esto es, el literal a) es violatorio del inciso 3° de la Constitución Nacional y el artículo 9 parágrafo 4° de la ley 60 de 1993. Por tanto, igual suerte sigue el referido literal c), habida cuenta que los aportes que habrían de asignarse a cada vigencia fiscal, dentro del presupuesto Distrital con destino al mencionado Instituto, tendrían que fijarse necesariamente con base en un porcentaje equivalente al 2% del situado fiscal a partir de la vigencia de 1995 y los años posteriores. De manera, que es preciso insistir, que como el mencionado instituto, no está

necesariamente con base en un porcentaje equivalente al 2% del situado fiscal a partir de la vigencia de 1995 y los años posteriores. De manera, que es preciso insistir, que como el mencionado instituto, no está incluido dentro de los programas que señala expresamente las disposiciones analizadas, no puede ser financiado con recursos provenientes del situado fiscal que la Nación cede anualmente al Distrito Capital. En consecuencia, el único cargo planteado en esta oportunidad, en cuanto se refiere a la violación del art. 356-3 de la C.N. y el artículo 9° parágrafo 4° de la ley 60 de 1993, está llamado a prosperar y así se declarará en la parte resolutiva de esta decisión de mérito. (Sentencia del 6 de abril del 2000. Sección Primera. Subsección A. Ponente Dra.

MARTA ALVAREZ DE CASTILLO. Exp. 431. Actor: JENNIFER MICK MUÑOZ.

Demandada: DISTRITO CAPITAL)