TA CUN - 4872-(02-07-1998)-1

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARC

SECCION PRIMERA SUBSECCION "A" co CAUCION PARA CANDIDATOS A CORPORACIONES PUBLICAS /POLIZA DE GARANTIA -Efectividad /SINIESTRO -Ocurrencia /SITUACION JURIDICA NO CONSOLIDADA /SENTENCIA

DE INEXEQIJIBILIDAD -Efectos

Santa Fe de Bogotá D.C., dos (2) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).

MAGISTRADA PONENTE: DRA. BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO EXPEDIENTE : 4872

DEMANDANTE : HERNANDO ZULUAGA GARCIA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO El señor HERNADO ZULUAGA GARCIA, a través de apoderado judicial, acude a esta jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se hagan las siguientes declaraciones: 1).Que se declare la nulidad del concepto jurídico emitido por el Presidente del Comité Jurídico de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del oficio No. 8004 de 19 de mayo de 1984, suscrito por el Presidente del Consejo Nacional Electoral , el cual acoge el concepto jurídico anteriormente citado. 2). Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene al Consejo Nacional Electoral devolver la suma de CATORCE MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($14.850.000), consignada como caución a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 3).Que se le dé cumplimiento a lo previsto en los artículos 176 y 177 del C.C.A."

($14.850.000), consignada como caución a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 3).Que se le dé cumplimiento a lo previsto en los artículos 176 y 177 del C.C.A." ANTECEDENTESExpediente No 4872. Hoja No 2 La parte actora expone en el libelo demandatorio los siguientes: Afirma el demandante, que con el fin de inscribir su nombre como candidato a las elecciones para Senado y de dar cumplimiento a lo exigido en la ley 84 de 1993, se unió al movimiento Solidaridad Iberoamericana. Indica que a pesar de cumplir con los requisitos señalados en la ley, al movimiento Solidaridad Iberoamericana no se le concedió personería sino hasta un día después de las elecciones; y que el movimiento Arena cumplía con uno de los requisitos exigidos por la ley 84 de 1993, pues estaba presidido por un representante a la Cámara, quien resultó nuevamente electo. Manifiesta que no obstante lo anterior, el Consejo Nacional Electoral le exigió depositar una caución de $14.850.000 a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría del Estado Civil, y que debido a la proximidad de las elecciones constituyó la garantía, debido a que no podía ejercer ningún recurso para que se le exonerara de hacerlo. Argumenta que una vez pasadas las elecciones y teniendo en cuenta que los grupos políticos con los que se unió, lograron obtener una curul en la Cámara de Representantes, razón por la que decidió agotar la vía gubernativa a fin de obtener el reembolso de la suma depositada como caución.Expediente No 4872. Hoja No 3

obtener una curul en la Cámara de Representantes, razón por la que decidió agotar la vía gubernativa a fin de obtener el reembolso de la suma depositada como caución.Expediente No 4872. Hoja No 3 Asevera que el Consejo Nacional Electoral por medio del oficio número 8004 de 19 de mayo de 1994 en el cual se remitió al concepto sobre efectos de la inexequibilidad de la ley 84 de 1993 con relación a las cauciones emitido por el Comité Jurídico, en virtud del cual resultaba procedente hacer efectivas las cauciones que se prestaron y a cargo de quienes no obtuvieron las votaciones exigidas. DISPOSICIONES VIOLADAS Considera la parte actora que se violaron las siguientes normas : Artículos 14, 90, 107, 108, 109 y el literal c), del artículo 152 de la Constitución Política. El concepto de violación respectivo será objeto de síntesis y análisis en la parte considerativa de este proveído. ACTUACION PROCESAL La demanda fue presentada ante la secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 11 de agosto de 1994, y por reparto del 4 de noviembre correspondió su estudio a este despacho. Mediante auto de 22 de noviembre de 1.994 se señalaron defectos a la demanda, posteriormente, a través de providencia de fecha 30 de agosto de 1995, se admitió la demanda; a través de providencia de fecha 24 de abril deExpediente No 4872. Hoja No 4 1996 se repuso el auto anterior señalando nuevos defectos a la demanda, y por auto de fecha 20 de junio de 1996 se admitió

demanda; a través de providencia de fecha 24 de abril deExpediente No 4872. Hoja No 4 1996 se repuso el auto anterior señalando nuevos defectos a la demanda, y por auto de fecha 20 de junio de 1996 se admitió la demanda. En la misma providencia se ordenó notificar a la demandada, al Agente del Ministerio Público, y fijar el negocio en lista. La parte demandada presentó escrito de contestación, visible a folios 38 a 44 del expediente oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, argumentos que serán analizados en acápite posterior. Por auto de 13 de junio de 1.998 se decretó la práctica de pruebas. Una vez vencido el período probatorio, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión, mediante auto de 22 de septiembre. La parte demandada los presentó en escrito visible a folios 67 a 71 y la parte actora en escrito obrante a folios 72 a 74. CONCEPTO FISCAL A su vez, en su concepto de fondo la señora Procuradora Décima judicial, Agente Fiscal ante esta Corporación, manifiesta que aunque en el presente caso se pretende la nulidad de un concepto jurídico, es claro que tal pretensión resulta improcedente, no obstante el oficio acusado acoja tal conceptoExpediente No 4872. Hoja No 5 Indica que al inscribirse el demandante como candidato, sin presentar aval de un partido o movimiento político, se le ordenó constituir caución, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Constitución Nacional y en lo consagrado en la ley 84 de 1993, la cual posteriormente se hizo efectiva.

presentar aval de un partido o movimiento político, se le ordenó constituir caución, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Constitución Nacional y en lo consagrado en la ley 84 de 1993, la cual posteriormente se hizo efectiva. Conceptúa, que al declarar la inexequibilidad parcial de la ley 84 de 1993, la H. Corte Constitucional señaló que sus efectos operaban hacia el futuro, dejando a salvo situaciones jurídicas ya consolidadas . Como advierte que la caución fue prestada en vigencia de la ley 84 de 1993 y las elecciones se realizaron con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 19 de la referida ley, estima que el siniestro tuvo ocurrencia en vigencia de aquella y por tanto la situación del demandante se encontraba consolidada. CONSIDERACIONES No se observa causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, de modo que es procedente dictar sentencia que ponga fin a la actuación. Se demanda en este proceso la nulidad de los actos emitidos por la Organización Electoral en relación con la petición elevada por el ciudadano Hernando Zuluaga García, quien encabezó lista para Senado de la República período 1.994-Expediente No 4872. Hoja No 6 1.998 , para la devolución de la caución o garantía en dinero efectivo que debió consignar a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para efecto de la correspondiente inscripción de la candidatura. Previamente, al examinar los presupuestos procesales de la acción para sentencia de mérito, encuentra la Sala que en relación con la pretensión de nulidad del concepto jurídico emitido por el Presidente del Comité Jurídico de la

Previamente, al examinar los presupuestos procesales de la acción para sentencia de mérito, encuentra la Sala que en relación con la pretensión de nulidad del concepto jurídico emitido por el Presidente del Comité Jurídico de la Registraduría Nacional del Estado Civil, no puede haber pronunciamiento de fondo toda vez que dicho concepto no encaja en la clase de actos jurídicos susceptibles de conocimiento por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por no contener una decisión de carácter general o particular capaz de producir efectos jurídicos, vale decir que no se trata de un acto administrativo con todas sus características. De manera que como lo advierte la señora representante del Ministerio Público es improcedente declarar su nulidad; pero no obstante, tal concepto se acoge en el oficio 8004 del 19 de mayo de 1.994 suscrito por la señora presidenta del Consejo Nacional Electoral, lo cual significa que hace parte de la motivación no explícita del acto mencionado, integrándose así al oficio que comunica su contenido, hecho que posibilita el pronunciamiento de mérito correspondiente.Expediente No 4872. Hoja No 7 En torno a la validez de los actos demandados formula el demandante un único cargo de nulidad por violación de los artículos 14, 40, 107, 108 , 109 y literal c) del artículo 152 de la Constitución Política por cuanto la norma que sirvió de fundamento legal para exigir la caución cuya devolución fue negada, vale decir el artículo 19 de la ley 84 de 1.993, fue declarado inexequíble entre otros, por la H. Corte Constitucional mediante providencia de 23 de marzo de 1.994

fundamento legal para exigir la caución cuya devolución fue negada, vale decir el artículo 19 de la ley 84 de 1.993, fue declarado inexequíble entre otros, por la H. Corte Constitucional mediante providencia de 23 de marzo de 1.994 al haber hallado que es materia reservada a una ley Estatutaria tal temática "tanto por tratarse de funciones electorales, como relacionarse con la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos". De lo afirmado por la mencionada Corporación se infiere que los actos demandados son abiertamente inconstitucionales, sin que en el presente caso pueda hablarse de situaciones consolidadas, pues al momento de declararse inexequible el artículo mencionado, no se habían efectuado los escrutinios. Estima el actor de otra parte que es obligación del Consejo Nacional Electoral, según el artículo 108 de la Constitución Nacional, reconocer personería jurídica a los partidos oExpediente No 4872. Hoja No 8 movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país, con los requisitos allí señalados. El movimiento Solidaridad Iberoamericana probó contar con las firmas requeridas y así lo manifiesta aquel organismo cuando en forma extemporánea le otorga la personería. Este hecho de la falta de oportunidad es injustificable ya que la misma norma de la Constitución establece que en ningún caso la ley establecerá exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar la filiación a ellos para participar en las elecciones. A su turno, la parte demandada en la contestación a la demanda expone en síntesis que el demandante se inscribió como candidato al Senado de la República para el periodo de

ellos para participar en las elecciones. A su turno, la parte demandada en la contestación a la demanda expone en síntesis que el demandante se inscribió como candidato al Senado de la República para el periodo de 1994-1998 el día 20 de enero de 1994, fecha en la cual presentó un recibo de consignación por valor de 14.850.000, con el que acreditaba el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 19 de la ley 84 de 1993, toda vez que al no contar con el aval del grupo político que el señaló en el acta E-6 debía constituir la respectiva caución. Manifiesta que prueba de lo anterior es el oficio suscrito por el representante legal del partido "ARENA", y dirigido al Consejo Nacional Electoral, donde fue recibido el 27 de junio de 1994, en el que expresaExpediente No 4872. Hoja No 9 que no se expidió el aval para la inscripción del accionante debido a que esa decisión se tomó a pocas horas del cierre de las inscripciones, razón para que consideraran suficiente mencionar en el documento de inscripción la coalición con ese movimiento. De lo anterior concluye, que el representante legal de movimiento ARENA reconoció que no había otorgado el aval exigido en el Inciso 40 del artículo 108 de la CONSTITUCIÓN Política, y que además no acreditó que su calidad de representante legal. Asegura que el demandante no puede pretender que se desconozcan requisitos exigidos por la Constitución Nacional, por la ley 84 de 1993 y por la ley 130 de 1994 para garantizar la seriedad de las candidaturas cuando no se cuenta con aval de un grupo o movimiento político, y que además, no puede

desconozcan requisitos exigidos por la Constitución Nacional, por la ley 84 de 1993 y por la ley 130 de 1994 para garantizar la seriedad de las candidaturas cuando no se cuenta con aval de un grupo o movimiento político, y que además, no puede desconocer los efectos jurídicos de la ley 84 de 1993, toda vez que al no haber obtenido el número mínimo de votos exigido por la normatividad vigente, resultaba procedente hacer efectiva la caución.Expediente No 4872. Hoja No10 Argumenta que el accionante pretende que no se le haga exigible la caución, por haber ejercitado ante el Consejo Nacional Electoral y por haber agotado la vía gubernativa, eventos que no obligan a la administración a adoptar decisiones favorables, cuando lo pretendido sea contrario a derecho. Asevera que el concepto jurídico demandado no es un acto administrativo y por tanto no puede ser objeto de control jurisdiccional. Aclara que la Presidenta del Consejo Nacional Electoral acogió el concepto emitido por el Comité Jurídico de la Registraduría y lo adjuntó al oficio No 8004 de 19 de mayo de 1994, como parte motiva de la respuesta al peticionario. Por último destaca, que la H. Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 19 de la ley 84 de 1993 únicamente por razones de forma, pero dejó a salvo las situaciones jurídicas que se encontraran consolidadas, tal como ocurrió en el caso materia de análisis, por lo que se hizo efectiva la caución obligación adquirida por el actor al participar en las elecciones y derecho del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.Expediente No 4872. Hoja Nol 1

materia de análisis, por lo que se hizo efectiva la caución obligación adquirida por el actor al participar en las elecciones y derecho del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.Expediente No 4872. Hoja Nol 1 Para efectos de la decisión correspondiente, se transcribe a continuación el texto de la norma alrededor de la cual se centra la litis. Ley 84 de 1993 "Artículo 19.- Cauciones. En desarrollo de lo prescrito en el artículo 40 de la Constitución Nacional, para ejercer el derecho a ser elegido, las listas, o candidatos a cargos unipersonales deberán presentar caución, al momento de su inscripción, para garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones que aquí se imponen, en los siguientes términos: a) Las listas de Senado de la República y Cámara de Representantes, los candidatos a Gobernadores, Alcaldías de Distrito o Capital de Departamento, que no obtengan el cincuenta por ciento (50 %) del último residuo obtenido para dichas corporaciones o cargos con la respectiva circunscripción pagarán una suma equivalente a ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales. La caución a que se refiere este inciso deberá presentarse ante la Registraduría respectiva en el momento de la inscripción. Estas cauciones se harán efectivas a los candidatos a cuerpos colegiados que no obtengan más de la mitad de los votos escrutados por el menor residuo que obtuvo credencial en la respectiva circunscripción. Las cauciones se otorgarán mediante póliza de garantía de compañía de seguros colombiana, garantía bancaria o en efectivo y

votos escrutados por el menor residuo que obtuvo credencial en la respectiva circunscripción. Las cauciones se otorgarán mediante póliza de garantía de compañía de seguros colombiana, garantía bancaria o en efectivo y serán destinadas al Fondo de la Registraduría Nacional."Expediente No 4872. Hoja No12 Para el caso bajo estudio la garantía que exigía la norma de la ley 84 de 1993 se constituyó por la caución personal prestada por el demandante mediante consignación en efectivo en la cuenta bancaria señalada por la entidad demandante, hecho que no la hace diferir sustancialmente de otra clase de garantías, como la bancaria, pues su objeto en últimas tiende a precaver el riesgo que la norma consagra. El objeto de la garantía personal otorgada mediante consignación en efectivo, no era otro que el de dar cumplimiento al artículo pretranscrito, el cual consagra una condición negativa para la efectividad de la caución en referencia. La norma como lo señala el demandante fue declarada inexequible por la H. Corte Constitucional mediante sentencia C-145 de 23 de marzo de 1994. En relación con la exequibilidad del artículo 25 de la ley 84 de 1993, la Corte en dicha sentencia precisó: "Declarar exequible el artículo 25 de la ley 84 de 1993, precisando que los efectos de esta sentencia rigen hacía el futuro y no afectan situaciones jurídicas consolidadas, y que siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, se restauran ipso iure las normas que habíanExpediente No 4872. Hoja Na13 sido derogadas por los apartes de la ley 84 de 1993,

siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, se restauran ipso iure las normas que habíanExpediente No 4872. Hoja Na13 sido derogadas por los apartes de la ley 84 de 1993, declarados inconstitucionales en esta sentencia." Ahora bien, como se trata de hacer efectiva a favor del ente público, la suma constitutiva del valor consignado, por la realización del hecho caucionado, es decir porque no se cumple con el tope fijado en la norma, cuando ella desaparece del mundo jurídico, cuando ya deja de ser aplicable o ejecutable por sentencia ejecutoriada de quien tiene la competencia para decidir su constitucionalidad, debe haber alguna consecuencia jurídica, toda vez que el objeto del contrato es asegurar el cumplimiento de la misma. Esa consecuencia no puede ser otra, aunque suene repetitivo, que la ausencia de fundamento legal para resarcir el daño producido, que a partir de tal providencia deja de existir pues su origen, la norma reguladora del interés caucionado y su quantum, desaparece del mundo jurídico, deja de ser aplicable, es inejecutable. Se encuentra demostrado en este proceso mediante prueba documental que el demandante consignó en la cuenta del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil la suma de catorce millones ochocientos cincuenta mil pesos,Expediente No 4872. Hoja No14 el 20 de enero de 1.994 fecha en la cual se inscribió encabezando lista para el Senado de la República por el Movimiento Solidaridad Iberoamericana "ARENA" Participación Nacional -. También se encuentra probado mediante certificación expedida por el Director Nacional

encabezando lista para el Senado de la República por el Movimiento Solidaridad Iberoamericana "ARENA" Participación Nacional -. También se encuentra probado mediante certificación expedida por el Director Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que el ciudadano demandante no resultó elegido en las elecciones realizadas el día 13 de marzo de 1.994. No hay prueba en el expediente de la fecha en que se realizó el escrutinio, como tampoco del acto administrativo a través del cual el órgano electoral hizo exigible la garantía constituida a su favor por el demandante para cubrir el evento negativo de no alcanzar la votación suficiente señalada en la norma electoral declarada inexequible. Es claro que para la exigibilidad de la garantía, ese acto administrativo que declara la ocurrencia del riesgo garantizado constituye el título ejecutivo', que no puede reemplazarse a través del silencio administrativo o la situación de hecho configurada por el no reintegro del valor consignado por el reclamante, como parece entenderlo la autoridad electoral.Expediente No 4872. Hoja No15 De manera que no puede predicarse situación jurídica consolidada alguna, pues solamente hubieran transcurrido los términos para recurrir la actuación de la Comisión Escrutadora correspondiente, de una parte, y el acto administrativo que declarara ocurrido el riesgo amparad 02 para hacer exigible la caución, de la otra, podría hablarse de situación jurídica consolidada en este caso. Y como ya se anotó no hay prueba de haberse dictado en el asunto bajo estudio el acto que haga efectivo a favor del tesoro público la caución otorgada, pues al parecer la administración

consolidada en este caso. Y como ya se anotó no hay prueba de haberse dictado en el asunto bajo estudio el acto que haga efectivo a favor del tesoro público la caución otorgada, pues al parecer la administración considera suficiente al efecto negar tácitamente la devolución de la suma consignada a título de garantía. Sobre el efecto de la inexequibilidad de la norma que sirve de sustento a un acto administrativo es pertinente traer a colación apartes de la providencia de fecha 17 de noviembre de 1994, el H. Consejo de Estado, que aunque trate un asunto de carácter laboral, se refiere al problema jurídico planteado: 'Aplicación a contrario sensu del numeral 4. del artículo 679 del C.de P.C., en concordancia con el numeral 1 del artículo 68 del C.C.A. 2 Ver nota al pié 2.Expediente No 4872. Hoja Na16 "En cuanto al aspecto de fondo, ciertamente el acto administrativo demandado se dictó con base en la causal de retiro del servicio público denominada insubsistencia con indemnización, consagrada en el artículo 20. del decreto 1660 de 1991, norma vigente para la fecha en que se estudió el aludido acto, pues su desaparición del ámbito jurídico se produjo sólo el 13 de agosto de 1992, cuando la Corte Constitucional declaró su inexequibilidad. Por otra parte, también es cierto que no habiendo señalado la Corte Constitucional en la referida sentencia, el alcance temporal de la declaración, sus efectos, de acuerdo con la tradicional doctrina del Consejo de Estado, se extienden en forma absoluta hacia el futuro y en consecuencia deben

la Corte Constitucional en la referida sentencia, el alcance temporal de la declaración, sus efectos, de acuerdo con la tradicional doctrina del Consejo de Estado, se extienden en forma absoluta hacia el futuro y en consecuencia deben reconocerse las situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la norma en cuanto estén jurídicamente consolidadas. En el caso sub lite, sin embargo, a pesar de que la insubsistencia atacada fue proferida antes de la sentencia de inexequibilidad, no se puede afirmar que se trata de una situación jurídicamente consolidada, como quiera que la interesada oportunamente impugnó el acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, alegando precisamente la contrariedad del decreto de la Constitución Política y la decisión sobre su juridicidad se encontraba sub judice al momento de proferirse la declaración de inexequibilidad. " De modo que bajo la perspectiva antes vista, al supuesto fáctico que se presenta en el asunto sub-lite le es aplicable el mismo razonamiento jurídico para dar prosperidad a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho del exaspirante al Senado de la República demandante.

H. Consejo de Estado. Sentencia de 17 de noviembre de 1994. Expediente No 8201. Consejera Ponente: Dra. DoIIy Pedraza de Arenas.Expediente No 4872. Hoja No17

En mérito de lo expuesto, la Sub Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y en desacuerdo con la señora Procuradora Décima Judicial ante este Tribunal, FALLA

Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y en desacuerdo con la señora Procuradora Décima Judicial ante este Tribunal, FALLA PRIMERO : DECLARASE LA NULIDAD del oficio no.8004 del 18 de mayo de 1.994, suscrito por la señora Presidenta del Consejo Nacional Electoral.

SEGUNDO: DECLARASE LA NULIDAD del acto ficto resultante del silencio administrativo negativo, recaído sobre las peticiones del 31 de mayo y el 3 de junio de 1.994, formuladas por el demandante al mencionado Consejo.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE al Consejo Nacional Electoral disponer lo conducente para devolver ajustada la suma de CATORCE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($14.850.00) consignada como caución por el demandante aExpediente No 4872. Hoja No18

favor del Fondo Rotatorio De La Registraduría Nacional del Estado Civil.

CUARTO: Una vez se encuentre ejecutoriada esta Providencia, ARCHIVESE este expediente.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta No 049

MARTHA ALVAREZ DE CASTILLO BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO

Magistrada Magistrada

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Magistrada