TA CUN - 6010-(28-01-1999)

LICENCIA DE CONSTRUCCION /usos DEL SUELO /GALPONES PARA EXPLOTACION AVICOLA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINA MAR - SECCION PRIMERA - - SUBSECCION 'B' - AJ (Y) Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Magistrado Ponente : DR. DARlO QUIÑONES PINILLA Expediente : No. 6010

Demandantes: ERNESTO JOSE ZALDUA GRANADOS Y

NOHORA CRISTINA DUQUE NAVARRO Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a dictar la sentencia correspondiente al proceso número 6010, promovido por el Señor ERNESTO JOSE ZALDUA GRANADOS y la Señora NOHORA CRISTINA DUQUE NAVARRO, mediante demanda presentada por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.

1. ANTECEDENTES

A. LA DEMANDA 1.- Las pretensiones.- Los demandantes formulan las siguientes pretensiones: la. Se declare la nulidad de la Resolución número 002 del 22 de marzo de 1995, expedida por el Jefe de la Oficina de Planeación del Municipio de Guasca, por medio de la cual se negó la licencia de construcción para2 Expediente No. 6010 dos galpones para aves en el predio de su propiedad, ubicado en la Vereda San José del Municipio de Guasca. 21• Se declare la nulidad de la Resolución sin número, expedida el 8 de abril de 1995 por el mismo funcionario, mediante la cual se niegan los

Vereda San José del Municipio de Guasca. 21• Se declare la nulidad de la Resolución sin número, expedida el 8 de abril de 1995 por el mismo funcionario, mediante la cual se niegan los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución mencionada en el numeral anterior. 3a A titulo de restablecimiento del derecho, se ordene expedir la licencia de construcción solicitada, según petición elevada los días 2 y 24 de noviembre de 1994, expediente número 031 de 1994. 4a Se disponga que el Municipio de Guasca debe cancelarles el valor de los perjuicios económicos sufridos como consecuencia de no habérseles otorgado la licencia de construcción solicitada, los cuales se estiman en la suma de $40.000.000. 2.- Los hechos.- Como fundamento de las pretensiones los demandantes exponen, en resumen, los siguientes hechos: NW

10. Mediante Escritura Pública número 2174 del 10 de julio de 1992 de la Notaría Treinta y Dos del Círculo de esta ciudad, los demandantes adquirieron el derecho de dominio sobre el predio que denominaron 'Santa Paula', Vereda San José del Municipio de Guasca, inmueble en el cual querían montar una granja avícola. Para ese efecto y previo a la adquisición del inmueble, obtuvieron concepto verbal favorable del Jefe

(E) de la Oficina de Planeación de Guasca. Posteriormente, mediante Resolución número 013 de¡ 27 de septiembre de 1992, esa Oficina aprobó los planos arquitectónicos y expidió la licencia de construcción número 025 para dos galpones para aves. En esos actos quedó3 Expediente No. 6010

Resolución número 013 de¡ 27 de septiembre de 1992, esa Oficina aprobó los planos arquitectónicos y expidió la licencia de construcción número 025 para dos galpones para aves. En esos actos quedó3 Expediente No. 6010 establecido como uso principal permitido para el citado predio el de 'Galpones'. 2°. Los días 2 y 24 de noviembre de 1994 los demandantes presentaron en la Oficina de Planeación Municipal de Guasca solicitud de aprobación de licencia de construcción para dos galpones mas, la cual les fue negada mediante Resolución 002 del 22 de marzo de 1995 bajo el argumento de que en el sector donde se encuentra ubicada la finca, el uso para galpones está prohibido según disposiciones contenidas en el Acuerdo 012 de 1990. 3°. Oportunamente se interpusieron los recursos de ley contra ese acto, exponiendo que se estaban desconociendo preceptos constitucionales y legales, dado que mediante la Resolución 013 y la Licencia de Construcción 025 de 1992, la Administración había determinado que el uso permitido para la Finca Santa Paula era 'Galpones', con lo cual se creó una situación jurídica particular y concreta en favor de los demandantes, la que no podía ser desconocida por la administración en forma unilateral y sin el consentimiento expreso y escrito de los titulares del derecho.

40. La Oficina de Planeación Municipal de Guasca negó los recursos

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interpuestos mediante Resolución sin número de¡ 8 de abril de 1995. Para ese efecto adujo, de una parte, que la Resolución 013 del 27 de septiembre de 1992 "... no reviste en su cuerpo esa manta de legalidad

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interpuestos mediante Resolución sin número de¡ 8 de abril de 1995. Para ese efecto adujo, de una parte, que la Resolución 013 del 27 de septiembre de 1992 "... no reviste en su cuerpo esa manta de legalidad que debe recubrir los actos de la administración y que los actos ilegales no la atan, . . .", y, de otra, que contra ese acto no procedía el recurso de apelación, cuando en la Resolución 002 de 1994 se informó la procedencia de éste.

50. Al no haberse aprobado la licencia de construcción solicitada los demandantes se han visto peijudicados notoriamente, pues se hacía necesario continuar el proceso de levante de otros animales para4 Expediente No. 6010 reposición de los anteriores, viéndose abocados, entre otros, a contratar éste servicio con terceras personas que tienen fincas en el mismo Municipio y que desarrollan esta actividad, costo que no hubiese sido necesario asumir de haberse aprobado la licencia de construcción solicitada. 3.- Normas violadas y concepto de la violación.- En la demanda se invoca la violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. El concepto de violación expuesto gira alrededor del argumento según el cual la Oficina de Planeación del Municipio de Guasca, mediante la Resolución número 013 y la licencia de construcción número 025 del 27 de septiembre de 1992, determinó que el uso permitido para el predio denominado Santa Paula, de propiedad de los demandantes, era galpones y, por tanto, no puede ahora negar la nueva licencia solicitada aduciendo que ese uso no se permite en ese sector. Se considera que al actuar de esa manera se están desconociendo o modificando situaciones de

galpones y, por tanto, no puede ahora negar la nueva licencia solicitada aduciendo que ese uso no se permite en ese sector. Se considera que al actuar de esa manera se están desconociendo o modificando situaciones de carácter particular y concreto originadas con la expedición de los actos antes mencionados, los cuales, por encontrarse en firme y ejecutoriados, no pueden ser revocados o desconocidos unilateralmente por la Administración sin el consentimiento expreso y escrito de los titulares de esos derechos. En la demanda se aduce que si al expedir la Resolución número 13 y la Nw

Licencia de Construcción número 025 de 1992 se incurrió en una equivocación por ser contrarios al Acuerdo 012 de 1990, la Administración debió demandados, dentro del término de caducidad, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para dejarlos sin efecto. Pero, como no se obró de esa manera, esos se convirtieron en irrevocables.

8. CONTESTA ClON DE LA DEMANDA El Municipio de Guasca, en su calidad de demandado, intervino en el proceso por intermedio de apoderado designado por su Alcalde. Dicho apoderado contestó la demanda, manifestó su oposición a las pretensiones5 Expediente No. 6010 de la misma, y se refirió a cada uno de los hechos expuestos como fundamento de aquella. Así mismo, como excepción de mérito, perentoria o de fondo, señaló que la Resolución 002 del 22 de marzo de 1995, impugnada en este proceso, es legal, pues se profirió de conformidad con lo previsto en el Acuerdo número 012 del 21 de octubre de 1990 del Concejo de ese Municipio, mediante el cual se expidió el Plan de Ordenamiento

impugnada en este proceso, es legal, pues se profirió de conformidad con lo previsto en el Acuerdo número 012 del 21 de octubre de 1990 del Concejo de ese Municipio, mediante el cual se expidió el Plan de Ordenamiento Físico del Municipio de Guasca. En apoyo de esa excepción plantea que la petición de los demandantes para la construcción de otros dos galpones en el predio Santa Paula se negó en razón a que ese inmueble, de conformidad con el literal E, artículo 209 del Acuerdo número 012 de 1990, se encuentra ubicado en Area de Manejo Agropecuario Altamente Productiva, norma que, además, señala que en el sector de la Vereda de San José se permite como uso principal el agrícola (grupos 1 A, 1 B y 1 C) y el pecuario (grupos 1 A y 1 B), definidos, en su orden, en los artículos 27 y 28 de ese Acuerdo, y como usos complementarios el agrícola (grupo 2 A), el pecuario (grupo 2 A) y el mixto, definidos en el artículo 29. En consecuencia, por encontrarse prohibido el uso para galpones en ese Sector, la Oficina de Planeación Municipal no podía conceder la aludida licencia, pues ello violaría la normatividad existente y vigente. Señala que la circunstancia de que otra Administración hubiese contrariado las disposiciones legales aplicables, no significa que deba continuarse cometiendo yerros en desmedro de los intereses del Municipio de Guaca y de sus habitantes a... hoy en día afectados en su salud por la equivocación y desidia de los gobernantes anteriores, a quienes poco o nada les interesó la comunidad.»

C. ALEGATOS DE CONCLUSION 1.- De la parte demandada.-

afectados en su salud por la equivocación y desidia de los gobernantes anteriores, a quienes poco o nada les interesó la comunidad.»

C. ALEGATOS DE CONCLUSION 1.- De la parte demandada.- El apoderado del Municipio de Guasca en su alegato de conclusión reitera y amplía los planteamientos expuestos para sustentar la excepción de mérito, perentoria o de fondo propuesta en el escrito de contestación de la demanda. Agrega que en el caso de estudio no puede darse el restablecimiento del derecho solicitado por los demandantes, por cuanto6 Expediente No. 6010 éstos no tenían ningún derecho adquirido, sino una mera expectativa bajo el convencimiento de que nuevamente se les iba a otorgar la licencia de construcción para dos galpones para aves en su granja avícola. Considera que no se entiende cómo los demandantes no contemplaron la posibilidad de que se les negara la licencia de construcción y, por el contrario, "... hicieron cuentas alegres, pronósticos de ganancias, rendimientos o provechos de un negocio que todavía no podían iniciar ...", e iniciaron la construcción de los pivotes en concreto para fijar las columnas de sostenimiento para los galpones y las cerchas en varilla de hierro para los mismos, sin tener autorización legal para ello. Plantea que los demandantes quieren enriquecerse indebidamente a costillas del Municipio de Guasca, pues pretenden unos peduicios millonarios cuando el negocio de levante de gallinas que pretendían poner no había empezado a producir por la falta de la licencia de construcción. Reitera que el hecho de que en oportunidad anterior negligentemente se les hubiese autorizado la construcción de dos galpones y una casa de habitación en el predio rural Santa Paula

gallinas que pretendían poner no había empezado a producir por la falta de la licencia de construcción. Reitera que el hecho de que en oportunidad anterior negligentemente se les hubiese autorizado la construcción de dos galpones y una casa de habitación en el predio rural Santa Paula contrariando el Acuerdo 012 de 1990, no significa que se debía seguir cometiendo ese yerro. 2.- De la parte demandante.- El apoderado de los demandantes en su alegato de conclusión reitera las pretensiones y los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en la demanda. Agrega que el acervo probatorio permite concluir que los demandantes actuaron de buena fe y que los actos administrativos expedidos por la Oficina de Planeación del Municipio de Guasca desconocieron derechos legítimamente adquiridos por los demandantes.

II. CONSIDERACIONES En este proceso se pretende la declaración de nulidad de las Resoluciones número 002 del 22 de marzo de 1995, expedida por el Jefe de la Oficina de7 Expediente No. 6010

Planeación del Municipio de Guasca, mediante la cual negó la licencia de construcción de dos galpones en el predio denominado Santa Paula, Vereda San José, de propiedad de los demandantes. Así mismo se persigue la nulidad de la providencia del 8 de abril de 1995 del mismo funcionario, mediante la cual negó los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra la mencionada Resolución. Para adoptar la decisión negativa de expedición de la licencia de construcción de dos galpones, el Jefe de la Oficina de Planeación Municipal adujo como razón fundamental la de que, según el Acuerdo número 012 de 1990, en el sector en donde está ubicada la finca de los demandantes se encuentra

de dos galpones, el Jefe de la Oficina de Planeación Municipal adujo como razón fundamental la de que, según el Acuerdo número 012 de 1990, en el sector en donde está ubicada la finca de los demandantes se encuentra prohibido el uso para galpones, es decir que no se encuentra consagrado entre los usos permitidos para el sector. Además consignó que si inicialmente se concedió licencia de construcción para usos diferentes a los establecidos en el mencionado Acuerdo, ello no obliga al Municipio a continuar violando el Plan de Ordenamiento Físico que contiene dicho Acuerdo. Ocurre que mediante la Resolución número 013 del 27 de septiembre de 1992, el Jefe de Planeación Municipal de Guasca aprobó los planos arquitectónicos y ordenó otorgar la licencia de construcción al proyecto distinguido con el número OF.P.013/92, propietario Ernesto José Zaldúa Granados, para uso galpones, con un área de construcción de 720 metros cuadrados (folio 13, cuad. 1). Y con base en esa Resolución dicho funcionario expidió la licencia de construcción número 025 de la misma fecha para el Proyecto Santa Paula, Vereda San José (folio 12. cuad. 1). Posteriormente, el Señor Ernesto José Zaldúa Granados y la Señora Nohora Cristina Duque Navarro mediante escrito del 3 de noviembre de 1994 solicitaron la ampliación de la licencia de construcción para la construcción de otros dos galpones cubiertos para aves, según planos que anexó (folio 45, cuad. 4).8 Expediente No. 6010 Cabe anotar, en primer término, que el apoderado del Municipio de Guasca propuso como excepción el argumento según el cual la Resolución 002 de

cuad. 4).8 Expediente No. 6010 Cabe anotar, en primer término, que el apoderado del Municipio de Guasca propuso como excepción el argumento según el cual la Resolución 002 de 1995 demandada es legal de conformidad con el Acuerdo número 012 de 1990 del Concejo Municipal, que expidió el Plan de Ordenamiento Físico de ese Municipio, y no contraviene el orden público ni la Constitución Nacional. Pero como, en realidad, no se propuso un hecho impeditivo o extintivo que enerve las pretensiones de la demanda, no se puede considerar que se haya propuesto una excepción y, por tanto, no hay lugar a pronunciamiento sobre el particular. Esto sin perjuicio de que el argumento propuesto se analice como medio de defensa, en cuanto resulte necesario para definir el asunto. Los demandantes proponen un único cargo contra las Resoluciones demandadas: La violación del artículo 73 del C.C.A., en cuanto consideran que al negar la licencia de construcción solicitada, aduciendo que en el sector donde está ubicada la finca no se permite la construcción de galpones, cuando por actos administrativos anteriores la propia administración habla determinado que dicho uso si era permitido, está desconociendo o modificando situaciones de carácter particular y concreto originadas con la expedición de la Resolución número 013 y la licencia de construcción número 025, de fecha 27 de septiembre de 1992. Para la Sala no se presenta la vulneración del articulo 73 del C.C.A.. Para llegar a esa conclusión se tiene en cuenta lo siguiente: lO. Es cierto que la Resolución número 013 y la licencia de construcción número 025 de 1992 expedidas por el Jefe de Planeación Municipal de

llegar a esa conclusión se tiene en cuenta lo siguiente: lO. Es cierto que la Resolución número 013 y la licencia de construcción número 025 de 1992 expedidas por el Jefe de Planeación Municipal de Guasca, crearon una situación jurídica de carácter particular y concreto a favor de los demandantes, en su condición de propietarios del predio denominado Santa Paula, ubicado en la vereda San José del Municipio de Guasca -la de que en dicho predio se puede desarrollar el proyecto de construcción aprobado mediante esos actos, incluidos los galpones-. Pero ocurre que mediante las Resoluciones demandadas no se revocaron los actos administrativos que aprobaron y contienen la licencia de construcción9 Expediente No. 6010 y, por tanto, no se desconoció la situación jurídica de carácter particular y concreto a que se ha hecho mención, pues en dichas Resoluciones lo que se decidió fue negar la solicitud de ampliación de la construcción inicialmente aprobada, mas, en parte alguna, se decidió revocar lo relativo a los galpones cuya construcción fue aprobada mediante la Resolución número 013 y la licencia de construcción número 025 de 1992. 2 'VTa circunstancia de que la licencia de construcción número 025 de 1992 se hubiese expedido bajo la consideración consignada en la Resolución 013 del mismo año, consistente en señalar que, según el Plan de Ordenamiento Físico del Municipio de Guasca, contenido en el Acuerdo número 012 de 1990, el proyecto de construcción de galpones cumplía con las normas urbanísticas y de uso, no significa que de esa manera se hubiese creado una situación jurídica que atara a la administración municipal a, efectos de tomar decisiones respecto de otro proyecto de

las normas urbanísticas y de uso, no significa que de esa manera se hubiese creado una situación jurídica que atara a la administración municipal a, efectos de tomar decisiones respecto de otro proyecto de construcción que contemplara una ampliación de lo ya construido, según la cual tuviese que aceptar que el uso para galpones en el predio si estaba autorizado. La administración si se encontraba obligada a aceptar la situación jurídica de carácter particular y concreto derivada de la Resolución 013 y de la Licencia de Construcción número 025 de 1992, consistente en la construcción de los galpones indicados en el proyecto aprobado mediante esos actos, mas no a compartir para el futuro y respecto de nuevas solicitudes de construcción la interpretación que la Oficina de Planeación hizo sobre el uso permitido de galpones en el mencionado predio, pues, en definitiva, para resolver sobre esos nuevos proyectos la autoridad municipal competente debía acogerse a las previsiones legales y reglamentarias sobre el uso del suelo. El uso de un predio, de conformidad con el artículo 313, numeral 7, de la Constitución Nacional está determinado por las normas reglamentarias que para el efecto expida el Concejo Municipal y por la interpretación que de las mismas haga el funcionario en el momento de resolver sobre una determinada solicitud y,10 Expediente No. 6010 en modo alguno, por las decisiones que se hubiesen adoptado en el pasado por la administración y mucho menos si se consideran equivocadas aquellas en razón a que contrarían dichas normas. De modo que el uso del suelo, en definitiva, está determinado por las normas reglamentarias expedidas pór el correspondiente Concejo Municipal y no por lo señalado por otra autoridad municipal al resolver una solicitud y tomar una decisión

del suelo, en definitiva, está determinado por las normas reglamentarias expedidas pór el correspondiente Concejo Municipal y no por lo señalado por otra autoridad municipal al resolver una solicitud y tomar una decisión que desconoce esas normasl 30 En la demanda no se plantea que se hubiese revocado la decisión de autorizar la construcción de los galpones a que alude la Resolución 013 y la Licencia de Construcción 025 de 1992 y dentro del proceso de estableció que esos galpones se encuentran construidos y utilizados en la producción avícola, pues así lo indica el dictamen pericia¡ y los interrogatorios de parte de los demandantes. Ninguna medida respecto de dichos galpones se adoptó en cumplimiento de las Resoluciones demandadas, pues esta no adoptó ninguna sobre el particular. De otro lado, la Sala advierte que los demandantes no cuestionaron el motivo de fondo aducido por el Jefe de la Oficina de Planeación Municipal para negar la licencia de construcción de otros dos galpones adicionalesla de que el Plan de Ordenamiento Físico del Municipio contenido en el Acuerdo 12 de 1990 no permite el uso para galpones en el sector en que se encuentra ubicado el predio respecto del cual se solicitó la licenciay, por tanto, desde ese punto de vista no se desvirtuó la presunción de legalidad de la decisión adoptada. En la demanda no se plantea que el Acuerdo 12 de 1990 permita el uso del predio para construcción de galpones y, por consiguiente, se debe aceptar como válida la consideración de la administración contenida en las Resoluciones demandadas, así como por el apoderado del Municipio de Guasca, en el sentido de que no está permitido, pues, además, así se desprende del

galpones y, por consiguiente, se debe aceptar como válida la consideración de la administración contenida en las Resoluciones demandadas, así como por el apoderado del Municipio de Guasca, en el sentido de que no está permitido, pues, además, así se desprende del contenido de las normas de dicho Acuerdo señaladas por el Jefe de Planeación Municipal. En efecto, en la Resolución 002 de 1995, el Jefe de Planeación Municipal afirma que el predio se encuentra ubicado en lo que11 Expediente No. 6010 corresponde al "Area de manejo agropecuario altamente productiva" definida por el articulo 209, numeral E del Acuerdo 012 de 1990. Y, según ese literal E, aquellas son unas áreas " ... cuya vocación natural es la agropecuaria. Tienen muy favorables condiciones para el desarrollo de los cultivos y no tienen limitaciones para una afta productividad ... ". Así mismo en esa norma se señalan como usos principales los siguientes: Agrícola grupos 1-A, 1-B y 1-C; pecuario grupos 1-A y 1-B. también asigna como usos complementarios lo siguientes: Agrícola Grupo 2-A; pecuaria grupo 2-A; Mixto grupo 1 (cuad. de pasta negra). Ahora, como los galpones cuya solicitud de licencia de construcción se negó se destinarían a la explotación avícola, el uso solicitado fue el pecuario. Y, según el artículo 28 del Acuerdo, los grupos 1-A y 1-B de los usos pecuarios son tierras de pastoreo en pastos silvestres y en pastos artificiales, señalados como usos principales para el "Area de manejo agropecuario altamente productiva". El uso complementario pecuario

usos pecuarios son tierras de pastoreo en pastos silvestres y en pastos artificiales, señalados como usos principales para el "Area de manejo agropecuario altamente productiva". El uso complementario pecuario grupo 2-A corresponde a establos y pesebreras de la industria pecuaria. Según el artículo 29, el uso mixto grupo 1 es el compatible con el agropecuario por su bajo impacto paisajístico y ambiental, tales como vivienda del propietario, vivienda del celador y agrupaciones de vivienda. De modo que de lo anterior se desprende que dentro de los usos permitidos para el sector en que se encontraba ubicado el predio de los demandantes no se permite el uso para galpones de explotación avícola, pues ese uso, según el artículo 28 del Acuerdo está determinado en el grupo 2-13 y este no fue asignado para el "Area de manejo agropecuario de altamente productiva». En esta forma, la Sala llega a la conclusión de que como el cargo formulado no prospera, no se ha desvirtuado la presunción de legalidad de las Resoluciones demandadas y, por tanto, se deben negar las pretensiones de la demanda.12 Expediente No. 6010 Teniendo en cuenta el artículo 171 del C.C.A., modificado por el 55 de la ley 446 de 1998, se condenará en costas a la parte actora.

III. LA DECISION Por lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUBSECCION B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 1°. Deniéganse las pretensiones de la demanda.

SECCION PRIMERA, SUBSECCION B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 1°. Deniéganse las pretensiones de la demanda. 2°. Se condena al pago de costas a los demandantes, Señor ERNESTO JOSE

ZALDUA GRANADOS y la Señora NOHORA CRISTINA DUQUE

NAVARRO.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y COMUNIQUESE.

(Discutido y aprobado en sesión realizada en la fecha. Acta número 005).

HERIBERTO REYES VARGAS DARlO QUIÑONES PINILLA

MAGISTRADO MAGISTRADO

ALVARO AYALA PEREZ

MAGISTRADO