TA CUN - 676-(14-09-2000)

RESTITUCION DE ESPACIO PUBLICO - Procedimiento / OCUPACION DE ZONAS DE CESION / SANCIONES URBANISTICAS / DEMOLICION DE CONSTRUCCION / MULTAS POR OCUPACION DE ESPACIO PUBLICOProporcionalidad / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / TEST DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD …El procedimiento que se debe seguir para la restitución de los bienes de uso público es sumario, toda vez que lo único que se exige es que se establezca “… por los medios que estén a su alcance…” que el área a restituir constituye espacio público, pudiendo para tal efecto decretar las pruebas que se estimen necesarias, utilizando en forma facultativa las normas contenidas en el c.c.a. parte primera. (…) De acuerdo a lo normado por la ley 9 de 1989, los alcaldes podrán imponer sanciones urbanísticas, las que se graduarán según la gravedad de la infracción. Al respecto se establece en el numeral 9 del artículo 66 de esta ley que estas consistirán en multas sucesivas entre medio salario mínimo legal mensual y doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y bienes de uso público, o los encierren sin autorización de las autoridades de planeación o las administrativas en su defecto, además de la demolición del cerramiento. De otro lado, en Bogotá en cuanto a sanciones urbanísticas el acuerdo 06 de 1990 remite a las señaladas en la ley 9 de 1989.

administrativas en su defecto, además de la demolición del cerramiento. De otro lado, en Bogotá en cuanto a sanciones urbanísticas el acuerdo 06 de 1990 remite a las señaladas en la ley 9 de 1989. Vistas así las cosas, encuentra la sala que existe la facultad para los alcaldes de imponer sanciones consistentes en multas para quienes ocupen bienes de uso público. no obstante, a pesar de que la ley prevé esta posibilidad, es notoria igualmente su claridad en cuento a que la sanción que se imponga debe graduarse según la gravedad de la infracción. (Art. 66 de la ley 9 de 1989). (…) Del examen del contenido de la escritura pública en mención se desprende que no era posible para el actor conocer que áreas del inmueble que compraba eran de las que se iban a destinar a cesiones para el distrito capital en calidad de zonas comunales. Por el contrario lo que se deriva de este instrumento es que al momento de su otorgamiento no se había efectuado la cesión de las zonas al distrito, ya que ni siquiera se habían definido en su ubicación. Esto se concluye de lo señalado en la cláusula 2 de la citada escritura… De otro lado, como tampoco consta en este instrumento público información respecto del acta de entrega de las zonas de cesión, no es dable concluir que el actor conocia que estaba ocupando zonas de espacio público, teniendo en cuenta además que el acta de entrega en mención se suscribió mucho antes de que elactor adquiriera el inmueble donde construyó el complejo comercial los tres elefantes.

actor conocia que estaba ocupando zonas de espacio público, teniendo en cuenta además que el acta de entrega en mención se suscribió mucho antes de que elactor adquiriera el inmueble donde construyó el complejo comercial los tres elefantes. Por lo anterior, encuentra la sala probada la buena fe con la que actuó el demandante. (…) Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el juzgador colectivo llega a la conclusión de que el caso concreto que se define no era procedente que la administración impusiera la sanción pecuniaria al demandante, toda vez que del test de proporcionalidad y razonabilidad de los hechos con la norma se concluye que no había lugar al ordenamiento previsto en el artículo 5 de la resolución 013 del 12 de febrero de 1996, confirmada por el acta 194 de septiembre 24 del mismo año proferida por el Consejo De Justicia De Bogotá. De conformidad con lo normado en el artículo 86, numeral 7 del Decreto No.1421 de julio 21 de 1993 o Estatuto Orgánico de Bogotá D.C, corresponde a los Alcaldes Locales “Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales”. Es así que en el Código Nacional de Policía (Decreto Ley No.1355 de 1970) se

el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales”. Es así que en el Código Nacional de Policía (Decreto Ley No.1355 de 1970) se establece que cuando se trate de restitución de bienes de uso público, los Alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días (art. 132). También así se dispone en los artículos 442 a 337 del Código de Policía de Bogotá (Acuerdo 18/89). Se desprende de lo señalado, que el procedimiento que se debe seguir para la restitución de los bienes de uso público es sumario, toda vez que lo único que se exige es que se establezca “…por los medios que estén a su alcance…” que el área a restituir constituye espacio público, pudiendo para tal efecto decretar las pruebas que se estimen necesarias, utilizando en forma facultativa las normas contenidas en el C.C.A. parte primera. Fue así que mediante oficio PRB No.4216 del 13 de diciembre de 1995 la Procuradora de Bienes del Distrito Capital se informó a la Alcaldía Local de Fontibón que se estudió la situación del predio de la Calle 36ª con Carrera 72 A donde se encuentra construido el Centro Comercial los Tres Elefantes y se constató que allí se encuentra construido un restaurante invadiendo la zona cedida

donde se encuentra construido el Centro Comercial los Tres Elefantes y se constató que allí se encuentra construido un restaurante invadiendo la zona cedida al Distrito Capital para parqueaderos públicos y “…como se trata de una zona de uso público plenamente demarcada en los planos definitivos F.127/4-14 y F.127/4-16 aprobados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, cedida gratuitamente al Distrito Capital como consta en la Escritura Pública No.145 de enero 30 de 1976 de la Notaría 3 …” se le requirió para que procediera a ordenar la restitución del espacio público invalido, de conformidad con lo establecido en el artículo 132 del Código Nacional de Policía (Decreto 1355/70) y en los artículos 442 y subsiguientes del Código de Policía del Distrito. En atención al informe anterior, la Alcaldía local de Fontibón ordenó la práctica de una inspección ocular al inmueble objeto de restitución, la que fue practicada el día 8 de febrero de 1996. Se citó al representante legal de la Sociedad Los Tres Elefantes para oírlo en diligencia de descargos el día 10 del mismo mes y año, la cual se desarrolló en la fecha indicada y en la que otorgó poder a Abogado, a quien se le reconoció personería. Se ofició igualmente a la Procuraduría de Bienes del Distrito como a el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para que conceptuaran sobre la ocupación del espacio público y el área a restituir. El 12 de febrero de 1996 se profirió la resolución No.113/96, por la cual se declaró

Bienes del Distrito como a el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para que conceptuaran sobre la ocupación del espacio público y el área a restituir. El 12 de febrero de 1996 se profirió la resolución No.113/96, por la cual se declaró contraventor a la Sociedad Los Tres Elefantes S.A., se ordenó la restitución del espacio público, indicándose como tal la demolición de la construcción levantada en el término de diez (10) días, y se le impuso al contraventor multa por valor de ciento ochenta (180) salarios mínimos legales mensuales, multa a pagar dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la resolución. El actor formuló recurso de apelación y en subsidio el de apelación, los cuales fueron surtidos ante las instancias de Ley. El Consejo de Justicia de Bogotá D.C. al conocer de la actuación administrativa en segunda instancia ordenó con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56 del C.C.A. la práctica de pruebas, a fin de obtener las fotocopias de los planos F.127/4-14 y F 127/4-16 y de la resolución o ato que aprobó el proyecto del Centro Comercial Los Tres Elefantes. Así mismo ordenó oficiar a la Procuraduría de Bienes del Distrito con el objeto de dilucidar las áreas de uso público cedidas al Distrito y de que remita copia de la escritura número 145 de enero 30 de 1976. Con fundamento en tales pruebas confirmó la resolución sancionatoria. Es así entonces, que no observa el juzgador que haya existido violación al derecho de defensa del actor, por cuanto se practicó la inspección, se oyó en

Es así entonces, que no observa el juzgador que haya existido violación al derecho de defensa del actor, por cuanto se practicó la inspección, se oyó en descargos al representante legal de la Sociedad accionante, oportunidad desaprovechada por éste para solicitar la práctica de pruebas, por lo que se procedió a dictar la resolución que aquí se acusa. Encuentra la Sala, que el hecho de que se haya definido la actuación administrativa en primera instancia una vez rendidos los descargos, no implica violación alguna de los derechos del demandante, pues como lo establece la normatividad de policía antes referida, debe el Alcalde, una vez definido el carácter de uso público del bien, ordenar mediante resolución motivada larestitución del bien, tal como lo hizo. Si bien es cierto en la etapa preliminar no se observa que se hayan aportado las pruebas solicitadas, en la segunda instancia se arrimaron al expediente administrativo, entre ellas el acta de recibo por parte de la Personería de Bienes del Distrito en donde consta que la Sociedad Inmobiliaria Moris Gutt S.A. cedió las zonas a cuya restitución se refieren los actos demandados… Es de anotar además, que en el proceso el actor reconoce que el bien a restituir constituye espacio público, ordenamiento que acogió una vez definida la actuación administrativa, procediendo a la restitución en la forma y términos previstos. Por lo expuesto, es de concluir que los cargos en que fundamenta su censura el actor no están llamados a prosperar.

administrativa, procediendo a la restitución en la forma y términos previstos. Por lo expuesto, es de concluir que los cargos en que fundamenta su censura el actor no están llamados a prosperar. Ahora, siguiendo con el orden propuesto inicialmente, corresponde a la Sala abordar el problema jurídico consistente en determinar si con la orden de restitución del espacio público concurre la imposición de multas, y si ello es así, precisar que criterios se siguen para determinar la gravedad de la infracción y consecuencialmente la multa a imponer. De acuerdo a lo normado por la ley 9 de 1989, los Alcaldes podrán imponer sanciones urbanísticas, las que se graduarán según la gravedad de la infracción. Al respecto se establece en el numeral 9 del artículo 66 de esta ley que estas consistirán en multas sucesivas entre medio salario mínimo legal mensual y doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y bienes de uso público, o los encierren sin autorización de las autoridades de planeación o las administrativas en su defecto, además de la demolición del cerramiento. De otro lado, en Bogotá en cuanto a sanciones urbanísticas el Acuerdo 06 de 1990 remite a las señaladas en la Ley 9 de 1989. Vistas así las cosas, encuentra la Sala que existe la facultad para los Alcaldes de imponer sanciones consistentes en multas para quienes ocupen bienes de uso público. No obstante, a pesar de que la ley prevé esta posibilidad, es notoria

Vistas así las cosas, encuentra la Sala que existe la facultad para los Alcaldes de imponer sanciones consistentes en multas para quienes ocupen bienes de uso público. No obstante, a pesar de que la ley prevé esta posibilidad, es notoria igualmente su claridad en cuento a que la sanción que se imponga debe graduarse según la gravedad de la infracción. (art. 66 de la Ley 9 de 1989). A este respecto es preciso anotar, como se hace en el escrito introductorio de este proceso, que la normatividad sobre ocupación de bienes de uso público prevista en el Código Nacional de Policía no señala en estos casos sanciones pecuniarias, ni parámetros que se deben seguir para graduar la gravedad de una falta. En este sentido, y por ser esta una actuación eminentemente administrativa, en la que la imposición de una multa al infractor y más precisamente su cuantía es una decisión discrecional de la Administración, se debe acudir a las normas generales del C.C.A., el que establece en su artículo 36 que “En la medida en que elcontenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que lo autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. Debe entonces esta Sala determinar los criterios que en el caso se debieron seguir para llegar a la sanción impuesta al actor. Sobre el particular, se procederá a examinar la validez de los criterios propuestos por el actor. Veamos: El actor señala en primer lugar su BUENA FE, la que hace consistir en su

a examinar la validez de los criterios propuestos por el actor. Veamos: El actor señala en primer lugar su BUENA FE, la que hace consistir en su desconocimiento de la cesión formal de las zonas de uso público al Distrito Capital, la que considera además, no se perfeccionó con el otorgamiento de la escritura pública número 145 de enero 30 de 1976. Además señala su desconocimiento del acta de entrega de las zonas cedidas al Distrito por parte de la inmobiliaria Moris Gutt S.A., de la que no se hizo constancia en la citada escritura pública, ni aparece en el registro de instrumentos públicos, como lo señalan los arts. 33 y 34 del Decreto 600 de 1993 de la Alcaldía Mayor de Bogotá. La buena fe ha pasado de ser un principio general del derecho para convertirse en un postulado constitucional (artículo 83 C.N.). Este trascendental principio exige de los particulares y de las autoridades ceñirse en sus actuaciones a una conducta honesta, leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta “vir bonus”. En las gestiones ante la Administración la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de la acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negociación de los propios actos, las delaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales. De ahí que la aplicación de este principio supone incorporar elementos

contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negociación de los propios actos, las delaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales. De ahí que la aplicación de este principio supone incorporar elementos ético jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, que en muchas ocasiones requiere la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso (Derecho Urbano, Eduardo Padilla Hernández). Del examen del contenido de la escritura pública en mención se desprende que no era posible para el actor conocer que áreas del inmueble que compraba eran de las que se iban a destinar a cesiones para el Distrito Capital en calidad de zonas comunales. Por el contrario lo que se deriva de este instrumento es que al momento de su otorgamiento no se había efectuado la cesión de las zonas al Distrito, ya que ni siquiera se habían definido en su ubicación. Esto se concluye de lo señalado en la cláusula 2 de la citada escritura… De otro lado, como tampoco consta en este instrumento público información respecto del acta de entrega de las zonas de cesión, no es dable concluir que el actor conocia que estaba ocupando zonas de espacio público, teniendo en cuentaademás que el acta de entrega en mención se suscribió mucho antes de que el actor adquiriera el inmueble donde construyó el complejo comercial Los Tres Elefantes. Por lo anterior, encuentra la Sala probada la Buena Fe con la que actuó el demandante. Señala el actor como segundo criterio a tenerse en cuenta para determinar la

Elefantes. Por lo anterior, encuentra la Sala probada la Buena Fe con la que actuó el demandante. Señala el actor como segundo criterio a tenerse en cuenta para determinar la gravedad de la falta el NO PERJUICIO A LA COMUNIDAD, por cuanto no se afectó el servicio de parqueadero, ni el tránsito público ni tampoco se afectó el espacio visual. Si observamos el acervo probatorio, no existe claridad en relación con el fin o destinación de la zona o espacio público; según la escritura pública No.145 las zonas a ceder tenían como finalidad parqueo y áreas verdes, según la resolución 013/96 se expresó que el área invadida había sido cedida para parqueaderos públicos a folio 75 en la diligencia de restitución se sugiere que “el lugar quede a su origen, o sea la zona vuelva a su estado original, zona blanda”, y según el acta de recibo número 053 de la Procuraduría de Bienes a folio 66 se específica que dicha zona tenía como finalidad las zonas verdes y peatonales. Visto lo anterior, al no establecerse el objetivo específico al que estaba destinada la zona y no estar evidenciado un perjuicio concreto a la comunidad, se concluye que la valoración de la gravedad de la falta no está ajustada a los parámetros establecidos en el artículo 36 del C.C.A., ya que las decisiones que tome la Administración deben ser adecuadas a los fines de la norma que lo autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Presenta el actor en tercer lugar el criterio de NO RENUENCIA A CESAR EN LA INFRACCION, toda vez que una vez notificado por la Administración de la orden

proporcional a los hechos que le sirven de causa. Presenta el actor en tercer lugar el criterio de NO RENUENCIA A CESAR EN LA INFRACCION, toda vez que una vez notificado por la Administración de la orden de restitución de la zona de espacio público procedió en forma inmediata a su cumplimiento en la forma y dentro de los términos señalados en la resolución 013/96, realizando en efecto la demolición de la construcción que se había realizado en dicha zona. En relación con esta consideración es de anotar que la parte actora cumplió a cabalidad y dentro de los términos previstos en la resolución 013/96 la restitución del espacio público, tal como se informa a la Administración en comunicación de fecha 29 de marzo de 1996 que obra a folio 58 del expediente principal, lo que no fue cuestionado por la Administración. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el juzgador colectivo llega a la conclusión de que el caso concreto que se define no era procedente que la Administración impusiera la sanción pecuniaria al demandante, toda vez que del test de proporcionalidad y razonabilidad de los hechos con la norma se concluye que no había lugar al ordenamiento previsto en el artículo 5 de la resolución 013del 12 de febrero de 1996, confirmada por el acta 194 de septiembre 24 del mismo año proferida por el Consejo de Justicia de Bogotá. (Sentencia del 14 de septiembre del 2000. Sección Primera. Subsección B.

Ponente Dra. LIGIA OLAYA DE DIAZ. Exp. 8676. Actor: LOS TRES ELEFANTES.

(Sentencia del 14 de septiembre del 2000. Sección Primera. Subsección B.

Ponente Dra. LIGIA OLAYA DE DIAZ. Exp. 8676. Actor: LOS TRES ELEFANTES.

Demandada: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA, D.C.)