TA CUN - 7244-(02-12-1993)

FEDECACAO - Naturaleza jurídica / CONTFALORIA GENERALIposici6n de cuotas de fiscalización (E) I' y QZ\

DE CO1OMIA

Fc!oría -,

TRIJNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMAXA,i.r• 'rivo SECCION (JkWIA c.;rca

Sentafé de Bogot&.D.C., dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).-

AGISTRADO PONENTE: DR. MANUEL BERNAL AREVALO

REF.: EXPEDIENTE No. 7244

DANflANTE: PEDERACION NACIONAL DE CACAOTEROS 'FEDECACAO"

ACTOS NACIONALES La FEDERACION NACIONAL DE CACAOTZROS PEDECACAO", mediante apoderado judicial, 'en ejercicio de la acción contenciosa administrativa consagrada en el articulo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicite se declaren que son nulas las Resoluciones Nos. 03663 de abril 28 de 1.989 y 06473 de Julio 26 de 1.989 expedidas por la Contraloría General de la República, que le fijan una cuota de fiscalización por la suma

de SEIS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL PESOS.

Como restablecimiento del derecho solicite que la NaciónContraloría General de la República, no hará exigible la obligación anterior. I1HOS: La parte demandante loe expone así:

"2.1. Mediante Resolución número 03663 del 28 de abril 1.989, la Contraloría General de la República, fijó e

FEDERACION NACIONAL DE CACAOTEROS, la cuota

"2.1. Mediante Resolución número 03663 del 28 de abril 1.989, la Contraloría General de la República, fijó e FEDERACION NACIONAL DE CACAOTEROS, la cuota fiscalización que debía cancelar para el año de 1.989. de la de 2.2. Contra 1.989, se repoeiçión, número 06473 confirmar en la Resolución número 03683 del 28 de abril de interpuso el correspondiente recurso de el cual fue resuelto mediante Resolución de]. 26 de julio de 1.989, en el sentido de todas sus partes la Resolución recurrida.- o , M »01~ VIOLADAS Y CONCEPTO DR VIOLACION: La demandante indica como violados loe siguientes artículos: 2o.., 20, 59, 80, 78.9 Y,13, 120.11, 203 y 210, deEXPEDIENTE NO. 7244 2 la Constitución Nacional anterior, 30. 29 y 45 de la Le-7 20 de 1.975, 2o. literal b) del Decreto Ley 080 de 1.976, . 10 y 11 de la Ley 67 de 1.983, lo., 2o., 6o.,, 23 • 24, 37 44, 77, 79 y 95 de la Ley 38 de 1.989. El concepto de violación figura expuesto en los folios 4 a 11 del expediente.

PARTE OPOSITORA: La Nación - ContraloríaGeneral de la República, constituyó apoderado, quien en escrito visible a folios 120 a 127 del expediente, consignó alegatos de conclusión, oponiéndose a las

PARTE OPOSITORA: La Nación - ContraloríaGeneral de la República, constituyó apoderado, quien en escrito visible a folios 120 a 127 del expediente, consignó alegatos de conclusión, oponiéndose a las súplicas de la demanda.

CONSIDERACIONES: Llegado el momento de diotr sentencia, sin que se observe nulidad alguna que invalide lo actuado, 88 procede a ello.

La entidad actora, reclama que loe actos acusados violaron las siguientes disposiciones: 1.- Loe artículos 2o., 20, 59, 60 y 63 de la Constitución Nacional de 1.886 "en cuanto pretenden deducir una cuota por una fiscalización,., integral que conforme a la Conetitue 5n no le corresponde, pues la Contraloría General de la República para lo único que tiene competencia en relación con la parte actora, es para PRESCRIEIR Á MANERA CXfO L& IEDRAÇION NACIONAL DE CACAOTR) DJCEt RENDIR LAS CUENTAS COK) RCI1SAT.E DEL MANEIlO DE 14 CUJA DI& F(»M4F0 CA(WKR() QUE AI1INIS1'RA, tal como lo ordena el numeral segundo del Articulo 60 de la Constitución Nacional; pretender un control fiscal diferente, es con violacion de la Constitución, extralimitación de sus atribuciones constitucionales..." y agrega que la entidad demandante, de conformidad al articulo 76.9 de la Constitución Nacional de 1.886, no hace parte de la estructura de la administración nacional en su sector central y antes por el contrario es una entidad de derecho privado que no puede ser lesionada en su patrimonio, con el cobro de un

76.9 de la Constitución Nacional de 1.886, no hace parte de la estructura de la administración nacional en su sector central y antes por el contrario es una entidad de derecho privado que no puede ser lesionada en su patrimonio, con el cobro de un gasto que por mandato del Articulo 203 de la constitución Nacional, corresponde a la República por el servicio público prestado por la Contraloría General de la República.EXPEDIENTE No. 7244.- 3 2.- El artículo 78.13 de la Constitución Nacional de 1586, porque es al Congreso y no a la Contraloría General de la República a quien le corresponde establecer las rentas nacionales de la Contraloría General de la República. 3.- El articulo 120.11 de la Constitución Nacional de 1.886, por haberse dictado las resoluciones acusadas por un funcionario incompetente, ya que es al Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema Autoridad Administrativa a quien le compete cuidar de la exacta recaudación de las rentas, lo cual hace a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por mandato del Decreto Ley 080 de 1.976. 4..- El artíóulo 210 de la Constitución Nacional de 1.886, por desplazar alCongreso, de su función de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración. 5.- El articulo 3o. de la Ley 20 de 1.975, por aplicar a la entidad actora "los sistemas de control fiscal que ha venido empleando dentro de sus etapas integradas de control previo y perceptivo, sin ser dicha Federación, una de las dependencias incluidas en e]. Presupuesto Nacional..

entidad actora "los sistemas de control fiscal que ha venido empleando dentro de sus etapas integradas de control previo y perceptivo, sin ser dicha Federación, una de las dependencias incluidas en e]. Presupuesto Nacional.. 6..- El artículo 29 de la Ley 20 de 1.975, por "cuanto no ha prescrito como lo manda esta norma, los métodos contables, de acuerdo al numeral 2 del artículo 60 de la C.N.". 7.- El articulo 4 de la Ley 20 de 1.975 por cuanto "al fijaras los gastos de administración y trasladarlos como de fiscalización, pretende recibir indirectamente de la entidad que controle, una prestación en dinero para loe Auditores, lo cual ea prohibido por la norma que cito como violada.'. 8.-El articulo 2o. literal b) del Decreto Ley 080 de 1.976, por cuanto la entidad demandada se ha atribuido "una competencia que el anterior Decreto le confirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que ratifica la Ley 36 de 1989 cuando dispone que sólo este funcionario podrá solicitar a nombre del Gobierno el cambio de las tarifas de las rentas. 9..- El articulo 3o. de la Ley 67 de 1.983, por, pretender la Contraloría General de la República "destinar parte del Fondo Nacional del Cacao, para el pago de cuota de fiscalización, le está dando sin tener competencia para ello, un destino diferente del RXCWIV0 que determina la Ley...."EXPEDIENTE No. 7244.- 4 10.- El artículo 10 de la Ley 67 de 1.983, "ya que él ordena a la Federación Nacional de Caoaoteroe, únicamante ¡andiz

10.- El artículo 10 de la Ley 67 de 1.983, "ya que él ordena a la Federación Nacional de Caoaoteroe, únicamante ¡andiz cuentas sobe 14 invesjón de los recursos que ji ni rjj, y sólo a ello, debe limitares el control fiscal de la Contraloría General de la Repbblica 11.- El articulo lo. de la Ley 38 de 1989 "que dicetodas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal.", se viola en concordancia con el 95 que expresa: "El presente estatuto... deroga las disposiciones que le sean contrarias..., porque loe mismos ratifican la derogatoria que ya habla hecho el D.L. 294 de 1973, de loe Artículos 9 y 10 dela Ley 151 de 1959. Las Resoluciones demandadas al citar como fundamento legal a una norma derogada (Ley 151 de 1959), ha violado las normas que la derogaron." 12.- Loe Artículos 2 a 79 de la Ley 38 de 1.989, porque las resoluciones acusadas fijan gastos a la entidad actora "y el monto lo traslada en forma de cuota de fiscalización a una entidad de derecho privado para que loe cubra, pero resulta que, la ley 38 de 1989, ordena en desarrollo del Artículo 203 de la C.N., que en el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones, se incluyan las apropiaciones para la Contraloría General de la República.", y, 13.- El inciso segundo del articulo 59 de la Constitución Nacional, porque lo prohibe a la entidad actora cumplir '— funciones administrativas distintas de las inherentes a su

Contraloría General de la República.", y, 13.- El inciso segundo del articulo 59 de la Constitución Nacional, porque lo prohibe a la entidad actora cumplir '— funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización.", y la función de fijar el precio de una contribución o tasa especial, como lo ha dicho reiteradamente la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, es una función puramente administrativa, que no so adecua a las especialisimas de control fiscal que corresponden a la Contraloría General de la República." PARA RESOLVER SE CONSIDERA: ("Alega básicamente la 'FEDERACION NACIONAL DE CACAOTEROS "FEDECACAO', sor una Entidad Gremial de Derecho Privado y que por lo tanto, no hace parte de la estructura de la Administración Nacional, razón por la cual no puede ser lesionada en su patrimonio, con el cobro de una cuota de fiscalización impuesta por la Contraloría General de la República, sopretexto de ejercer un control sobre los fondos legales que dicha federación percibe.>) /¿Además expresa la demandante que la Contraloría General de la República, únicamente tiene competencia, para "PRESCRIBIR L& MANERA COMO LA FEDERAC ION NACIONAL DE CACAOTRROS J)EBE RENDIR CACAOTERO QUE ADMINISTRA". 7)EXPEDIENTE No. 7244.- 8 Lo primero que observa la Sala es el hecho de admitir que la entidad actora, en efecto ea una entidad de derecho privado, naturaleza que se desprende de lo dispuesto en el articulo lo. de loe Estatutos que dice: "LA FEDERACLON NACIONAL DE

entidad actora, en efecto ea una entidad de derecho privado, naturaleza que se desprende de lo dispuesto en el articulo lo. de loe Estatutos que dice: "LA FEDERACLON NACIONAL DE CACAOTEROS, ea una Asociación de carácter gremial, de derecho privado, sin ánimo de lucro...." (Folio 140 del expediente)- 4'El aspecto central de la controversia, busca dilucidar si la Contraloría General de la República, tiene o no competencia para imponer a la entidad actora, el cobro de una cuota de fiscalización con cargo al Fondo Nacional del Cacao— —f las cosas y con el fin de dilucidar al la entidad demandada, obró o nó con competencia para expedir loe actos acusados, la Corporación acude al fundamento legal invocado tanto en la resolución No. 03663 de abril 26 de 1989, en la cual se citan el Decreto No. 788 de 1.984, la Ley 67 de 1.983, los artículos 20. de le ley 151 de 1959 y 3o. de la ley 31 de 1965 como en la resolución que agotó vía gubernativa en la cual se cita como fundamento, también el concepto de la Oficina Juridioa No. 035 de mayo 7 de 1987. A continuación se procede a analizar, los fundamentos jurídicos soporte de loe actos acusados, con el fin de precisar si ellos fueron desvirtuados por la actora a saber:) //10.- Dispone el artículo lo. del Decreto No. 755 de 1984: "Los gastos de fiscalización que según el articulo lOo. de la ley 151 de 1959 deben pagar las entidades descentralizadas serán

//10.- Dispone el artículo lo. del Decreto No. 755 de 1984: "Los gastos de fiscalización que según el articulo lOo. de la ley 151 de 1959 deben pagar las entidades descentralizadas serán fijados antes del último día de abril. del respectivo afio mediante resolución del Contralor General de la República, con base en los costos del servicio, calculadós según la planta de personal y las asignaciones de la respectiva auditoría, refrendada por e]. Ministro de Hacienda y Crédito Público' - La ley 67 de diciembre 30 de 1983, mediante la cual se modifican unas cuotas de fomento y se crean unos fondos y se dictan normas para su recaudo y administración, en su articulo 3o. incremente la cuota de Fomento Cacaotero establecida por la ley 31 de 1965, al 3% sobre el precio de venta de cada kilogramo de cacao de producción nacional y en su artículo 10 indica que "La entidad administradora de cada Fondo rendirá cuentas a la Contraloría General de la República, sobre la inversión de los reoureos.) f2Para el ejercicio del control fiscal, le Contraloría adoptará sistemas adecuados que no interfieran la autonomía de la entidad gremial ni dificulten la ejecución de los programas y proyectos que adelanten"">.-, ¡ó.- Dispone el articulo 2o. de la ley 151 de 1959, "La vigilancia de la gestión fiscal de las empresas y establecimientos públicos descentralizados y de aquellasEXPEDIENTE No. 7244.- instituciones y organismos que reciban, manejen o inviertan fondos provenientes de impuestos, tasas, contribuciones de carácter especial, o cuotas forzosas creadas por la ley,

instituciones y organismos que reciban, manejen o inviertan fondos provenientes de impuestos, tasas, contribuciones de carácter especial, o cuotas forzosas creadas por la ley, corresponde a la Contraloría General de la República de conformidad con lo establecido en el articulo 59 de la Constitución Nacional".' - Dispone el artículo 59 de la Constitución Nacional de 1.886 "La vigilancia de la gestión fiscal de la administración corresponde a la contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la ley. .,la contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización...." So.- Dispone el articulo 3o. de la ley 31 de 1965, "El Ministerio de Fomento y la Contraloría General de la República ejercerán el control necesario para el efectivo recaudo de la cuota establecida, y para su inversión de acuerdo con la presente Ley; al efecto, los compradores de cacao, consumidores de materia prima, fabricas de chocolate quedarán obligados, a partir de la vigencia de la presente Ley, a rendir informe trimestral a dicho Ministerio sobre el recaudo y pago de las cuotas. El informe contendrá las siguientes indicaciones dentro del periodo correspondiente: Cantidad del grano, precios de adquisición, Zona o Departamento donde se produzca, y cuotas correspondientes a la Federación, de acuerdo con el articulo primero de la presente Ley, con el objeto de verificar el debido cumplimiento del pago de las cuotas a favor de la Federación, de que tratan los artículos anteriores. En ei Decreto Reglamentario de la presente Ley se señalarán las sanciones por incumplimiento a lo establecido en el presente artículo y la forma de hacerlas efectivas.

cuotas a favor de la Federación, de que tratan los artículos anteriores. En ei Decreto Reglamentario de la presente Ley se señalarán las sanciones por incumplimiento a lo establecido en el presente artículo y la forma de hacerlas efectivas. 4, ?6o.- Obsérvese que el articulo 3o. de la Ley 31 de 1.965 a su vez remite a los artículos lo. y 2o. ibideni, disposiciones que dicen: "Con destino a la Federación Nacional de Cacaoteros, establécese una cuota de dos por ciento (2%) sobre el valor del-cacao de produccción nacional, como retribución de serviciós que contratará el gobierno nacional, por conducto del Ministerio de Agricultura para desarrollar, programas de fomento y protección del cultivo del cacao, regularización de su comercio y prestación de servicios a los agricultores. La ejecución del contrato por parte de la Federación estará sometida a la Supervigilancia Técnica del Ministerio de Agricultura, ante el cual la Federación rendirá los informes periódicos que se le ordenen.EXPEDIENTE No. 7244..- 7 /Par&grafo. Para la celebración del contrato, o su Posterior modificación, el Gobierno exigirá una adecuada representación en la Junta Directiva, y establecerá normas para que puedan afiliarse a la Federación loe Cultivadores que así lo deseen. Articulo 2o, Las personas que adquieran cacao de producoción nacional para su transformación industrial, descontarán del precio de compra el porcentaje a que se refiere el artículo anterior. En igual forma procederán quienes adquieran cacao para la exportación. El valor respectivo se entregará a la Federación Nacional de

producoción nacional para su transformación industrial, descontarán del precio de compra el porcentaje a que se refiere el artículo anterior. En igual forma procederán quienes adquieran cacao para la exportación. El valor respectivo se entregará a la Federación Nacional de Cacaoteroa. 7í) / (Y 70. El texto pertinente del concepto No. 035 de mayo 7 de 1.987, reproducido en la resolución que agoto vía gubernativa, sobre la Fiscalización de los Fondos de la Federación Nacional de Cacaoteroe expresa: "El control que ejerce la Contraloría de la República a la Federación Nacional de Cacaoteros, lo hace no mirando solamente a la calidad de la persona que ejerce el control sino al carácter de públicos, que tienen los bienes o ingresos que, a manera de "Cuota de fomento Cacaotero", reciben para administrar y darles la destinación señalada en la ley. Por tanto, loe mencionados fondos y bienes no pierden su carácter de Nacionales que tengan loe fondos oficiales, por el simple hecho que sean administrados por una entidad de carácter privado. De aquí ve desprende que, ea la ley la que está dando la paute para la aplicación del control fiscal, la cual es recogida, tanto por la Ley 67 de diciembre 30 de 1883. el Decreto 1000 del 24 de abril de 1984 y el mismo contrato celebrado entre la Federación y el Ministerio de Agricultura"". 780.- El Decreto No. 1000 de abril 24 de 1984, el cual reglamente parcialmente la ley 67 de 1983, dispone en su articulo 10: "Corresponde a la Contralora General de la República, el control fiscal de las Cuotas de Fomento.

reglamente parcialmente la ley 67 de 1983, dispone en su articulo 10: "Corresponde a la Contralora General de la República, el control fiscal de las Cuotas de Fomento. En desarrollo de su función de control del recaudo de las Cuotas de Fomento, la Contraloría a través de sus Auditores o Revisores Fiscales Delegados, podrá practicar visitas a los Recaudadores para establecer si han cumplido su labor y remitido oportunamente las sumas recaudadas. En caso de violación, se exigirá de inmediato al reintegro de los recursos dejados de recaudar o indebidamente utilizados, sin perjuicio de lee acciones penales o do cualquier otra índole a que hubiere lugar". 7)4 1 01

EXPEDIENTE No. 7244.- 8

Se cita igualmente. como fundamento de los actos acusados, la cláusula decima cuarta del contrato suscrito entre la Nación y la Federación Nacional de Caoaoteros el 9 de febrero de 1987, documento que no consta en el expediente por no haber sido invocado como prueba por las partes en conflicto. De lo anteriormente expuesto se concluye, que de las diepósicionee en cita y que sirvieron de fundamento a los actos acunados,o si bien es cierto, surge en favor de la Contraloría General de la Nación la función de la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, en el entendido de que la entidad actora, dada Pu naturaleza de entidad privada no encaje en el concepto de administración u oficina gubernamental, si ea susceptible de ser vigilada, por cuanto administre bienes o ingresos que a manera de cuota de fomento

que la entidad actora, dada Pu naturaleza de entidad privada no encaje en el concepto de administración u oficina gubernamental, si ea susceptible de ser vigilada, por cuanto administre bienes o ingresos que a manera de cuota de fomento le fueron asignados por la ley," de allí que la Contraloría General de la Naoián, bien puede ejercer como se ha dicho el control fiscal sobre dichos ingresos, méxime si se tiene en cuenta lo dispuesto en la ley 87 de diciembre 30 de 1983 y en e]. Decreto 1.000 de abril 24 de 1984, especialmente por lo dispuesto en e]. artículo 10 tanto de la ley como del decreto, fiscalización que a términos del artículo 63 de la Constitución Nacional anterior y 10 de la Ley 67 de 1.983, se reduce a que la entidad actora, debe únicamente rendir cuentas sobre la inversión de low recursos que administre, pudiendo solamente, adoptar "sistemas adecuados que no interfieran la autonomía de la entidad gremial ni dificulten la ejecución de loe programas '_y proyectos que adelanten.", apero lo que no surge de las normas que sirvieron de fundamento a loe actos acusados, es la facultad de fijar la cuota de fiscalización a la entidad actorapara e]. año 1.989, de allí que se acepten como válidas las razones aducidas por la entidad demandante, para predicar la nulidad de las resoluciones acusadas, con fundamento tanto en las disposiciones constitucionales, como legales por ella citadas en su libelo, especialmente con fundamento en loe artículos 59 y 63 de la Constitución anterior y it) de la Ley 87 de 1.983, agregando que de lo

fundamento tanto en las disposiciones constitucionales, como legales por ella citadas en su libelo, especialmente con fundamento en loe artículos 59 y 63 de la Constitución anterior y it) de la Ley 87 de 1.983, agregando que de lo dispuesto en el. Decreto No. 755 de 1.984, especialmente de lo dispuesto en su articulo lo, no surge en favor de la Contraloría General de la Nación, la posibilidad de exigir los gastos de fie4alización & entidades como la entidad actora, por no ser ésta, una entidad administrativa del orden central o admIn.stretivo Por lo exue sto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección' 'uarta, administrando justicia en nombre de la República le ólombia y por autoridad de la Ley,EXPEDIENTE No. 7244..- 9

F L A: 1.- ANULASE 1 el acto athini8trativo, integrado por las Resoluciones Nos. 03683 de abril 28 de 1.989 y 08473 de julio 28 de 1.989 le~idas por la Contraloría General de la República, mediante el cual se le fija una cuota de fiscalización a la FEDKRACION NACIONAL DE CACAOTKROS "FEDECACAO' por la suma de SEIS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL PESOS, para el ef.so de 1.989. 2.- Ejecutoriada esta providencia, archivase el expediente, Previa devolución de loe antecedentes administrativos a la oficina de origen.

CUPIESE, NOTIFIQUEBE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha, según Aóta No. 54. Loe Magistrados,

oficina de origen. CUPIESE, NOTIFIQUEBE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha, según Aóta No. 54. Loe Magistrados,

MANUEL BERNAL AREVALO JULIO E. CORREA RESTREPO

JORGE E. MAIJEZ PUENTES MARIA INES ORTIZ BARBOSA

ALVA1) E. VERA JAIMES NELSON ZUWAGA RAMIREZ

AUSENTE