TA CUN - 7704-(22-05-1997)

UNIDAD DE MATERIA /CONTiIATACION MUNICIPAL -Comnetencja

(Esta es copia láser)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION PRIMERA

Santafé de Bogotá,D.C. Mayo veintidós (22) de mil novecientos noventa y siete (1997).

S.06S.No.

MAGISTRADA PONENTE : DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.

EXPEDIENTE No. 7704

DEMANDANTE GOBERNADORA DE CUNDiNAMARCA.

OBSERVACIONES.

Habiéndose surtido el tramite previsto en el Decreto 1333 de 1986, en su artículo 121. decide la Sala la observación presentada por la señora Gobernadora del Departamento, en relación con el Acuerdo número 028 de Junio 13 de 1996, expedido por el Concejo Municipal de GUATAQUI.

ANTECEDENTES

La señora Gobernadora del Departamento en ejercicio de la atribución que leExp.7704. Hoja No.2. confiere el mandato constitucional previsto en el articulo 305 numeral 10 de la Carta Poflhica remite a esta Corporación el acto administrativo mencionado, a fin de obtener pronunciamiento sobre su legalidad, toda vez que considera infringe preceptos superiores, como en efecto lo son : El artículo 25 numeral 11, artículo 11 No 3 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 72 de la ley 136 de 1994. Al explicar el concepto de violación, señala: En primer término que en el acuerdo demandado se están regulando dos materias totalmente diferentes ya que por una parte se autoriza al Alcalde para efectuar un convenio de transacción de cuentas con la empresa de energía de

Al explicar el concepto de violación, señala: En primer término que en el acuerdo demandado se están regulando dos materias totalmente diferentes ya que por una parte se autoriza al Alcalde para efectuar un convenio de transacción de cuentas con la empresa de energía de Cundinamarca y por otra se exonera a la misma entidad del pago del Impuesto de utilización del subsuelo e Industria y comercio hasta le fecha del convenio. En segundo término, el concejo municipal esta Interviniendo en el proceso de contratación al entrar a fijar los términos de la negociación que se autoriza, asunto que no es de su competencia, toda vez que por disposición legal corresponde al Alcalde. A la solicitud se le Clió el trámite correspondiente. En consecuencia, procede la sala a emitir su decisión de fondo, previas las siguientes,Exp.7704. Hoja No..3. CONSIDERACIONES Previo al pronunciamiento de fondo, es de anotar que por disposición del artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 120y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe Ilmítarse exclusivamente a Lis normas invocadas y su correspondiente concepto de violación, decisión que tendrá efectos de cosa juzgada sólo en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, expuestos por la observante en el libelo demandatorio, principio que es reiterado por la característica fundamental de rogada de esta jurisdicción. En el caso concreto puesto a estudio de esta Sala, el Concejo Muncipal de G(JATAQUI, expidió el acuerdo demandado Por medio del cual se faculta al Alcalde municipal de GUATAQUI para efectuar convenio de transacción de cuentas con la empresa de energia de cundinamarca".

G(JATAQUI, expidió el acuerdo demandado Por medio del cual se faculta al Alcalde municipal de GUATAQUI para efectuar convenio de transacción de cuentas con la empresa de energia de cundinamarca". La sefora Gobernadora considera que se infringieron las siguientes disposiciones normativas: LEY 8ODE 1993Exp. 7704. Ho,1 a No. 4. ARTICULO 25. DeI principio de Economia. En virtud da este principio: 11 :Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vtgllancía no intervendrán en ¡os procesos de contratación, salvo en lo relacionado con fa solicitud de Audiencia Pública para (a adjudicación en caso de licitación". ARTICULO 11.De la competencia pera dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos statales.

3. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a).. b)A nivel terrItorial, ¡os gobernadores de ¡os departamentos, ¡os alcaides municipales y...." LEY 136 DE 1994 "ARTICULO 72. Unidad de materiL Todo proyecto de acuerdo debe refenise a una misma materia y serán ¡oadmlslbles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, ¡a presidencia del concejo rechazará ¡as iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante ¡a corporación.

Los proyectos deben h acompañados de una exposición de motivos en ¡a que se explíquen sus alcances y las razones que lo sustentanTM. En relación al primer cargo considera la Sala que dentro de un Estado de Derecho, prever exenciones tributarias es una medida mas que conveniente, toda

¡a que se explíquen sus alcances y las razones que lo sustentanTM. En relación al primer cargo considera la Sala que dentro de un Estado de Derecho, prever exenciones tributarias es una medida mas que conveniente, toda vez que su finalidad principal es beneficiar y apoyar a cierto grupo en desventajaExp.7704. Hoja No.5. o impulsar ¿a economía de determinada región o sector. En efecto, de conformidad con el articulo 258 del Decreto 1333 de 1986, permite a los municipios otorgar exenciones de sus impuestos, competencia que debe ser implementada por los concejos municipales con observancia de los Lineamientos constitucionales. En aras de hacer claridad y debido a la importancia de recabar sobre el significado de exención tributaria, transcribimos apartes del pensamiento del Consejo de Estado, Las exenciones son un beneficio fiscal por medio del cual el legislador de Impuestos, bien sea a nivel nacional, departamental, municipal, dependiendo de la órbita de influencia del Impuesto respectIvo, concede un beneficio fiscal que exonere el pego del rstefldo Impuesto a quienes realicen une determinada actIvidad, reciben unos determinados Ingresos o se encuentren dentro de las condiciones que en cada caso se señalen. La Sala he tenido la oportunidad da precisar en ocasiones anteriores, que asta exenciones son de dos clases: 'l

(%k> hay de carácter general, que beneficien en forma Indeterminada a quienes se encuentren dentro perímetros fijados en la ley pare gozar de elle y en principio no tienen carócter temporal. Tal seria el ceso de las indemnizaciones que se reciben por un seguro de vida, que $on exentas pera todo aquel que las percibe. Pero existen lambien unas

encuentren dentro perímetros fijados en la ley pare gozar de elle y en principio no tienen carócter temporal. Tal seria el ceso de las indemnizaciones que se reciben por un seguro de vida, que $on exentas pera todo aquel que las percibe. Pero existen lambien unas exenciones tdbtrias que se pueden considerar de carácter ¿ndMdual. encaminadas .sp.cWlcsments e Incerltver un clrto tipo de actividades y con une aplicación temporal pera ase grupo aspecflco de beneficiarlos. Para las primeras, puede .1 legislador, en cualquier momento y cuando las condiciones los seMien. eliminar para el futuro, sin requlsoa especiales, la exención concedida. Pare les segundes, por su naturaleza Individual y esp.cifica pera un determinado grupo, deberá reconocerse, prevamsnis e su allmsnacion, los derechos adquiridos durante la existencia de la exención, por parle de aquellas persones que realizaron ase determinada actividad, bajo el presupuesto de gozar de la exención fiscal. En .1 presente caso se concrete entonces la Ulla a definir le netw&eza de le exención concedida • l Acuerdo...., pues dependiendo de esta definición, se podrá steblacer si podio posteriormente el Concejo Municipal pwterlr el acto acusado en el que se derogo laExp.7704. Hoja No.6. exención o si por el contrario, tania que conocer los posibles derechoe adquiridos por las destinatarias de la exención. SI bien conforme a la redacción del mencionado Acuerdo..., se concede un beneficio flscal pera ¿asempresas reconocidas, definición que en principio le da un carácter general, su contenido tiene unas limitaciones que lø confieren la netureleza de lndMdual y concrete: al

SI bien conforme a la redacción del mencionado Acuerdo..., se concede un beneficio flscal pera ¿asempresas reconocidas, definición que en principio le da un carácter general, su contenido tiene unas limitaciones que lø confieren la netureleza de lndMdual y concrete: al Incentivo tributario es para una actividad determinada -instalación de redesy, por un tiempo determinado -dos aAos-. Fuá esi como se establecIó el estimulo pera unas determinadas empresas y durante un plazo delimitado. Y la naturaleza Individual del Acuerdo. ... sa refuerza, al enatizar las Actas del Concejo Municipal de cuando se sometió a su consideración 1a aprobacIón del Acuerdo acto acusado, en las cuales se hace siempre referencia a la sociedad XX o se cita a declarar al Gerente da la misma, lo que demuestra suficientement, que para le époce en que se profirieron los dos Acuerdos, le única destinataria del beneficio fiscal ere la actora. Teniendo entonces en cuente, que el acto acusado el ser $xoleado no tuvo en cuente la temporalidad de la exención concedida en el Muerdo que estebe derogando. ni hizo mención alguna de la obtigacion de mantener y respetar los derechos, que por aØcaclón del Acuerdo hubiesen adquirido las sociedades beneficiarlas, procede le anulación ..... . CONSEJO DE ESTADO. Sala d. lo Contencioso AdminIstratIvo-SeccIón Cuarta. sentencia de 12 de noviembre de 1993. CP.Dr.Gulflarmo Chahin Lizcano. Pul1cado en Males del Consejo de Estado. Tomo CXXXIV, cuarto trimestre, segunda parte. Octubre a Diciembre de 1993. Págs.926 a 929.

Consejo de Estado. Tomo CXXXIV, cuarto trimestre, segunda parte. Octubre a Diciembre de 1993. Págs.926 a 929. Cuando la ley Impone un tributo a quienes antes estaban exckaldos del mismo no puede decirse que se viola la norma tranecdta, ya que la facultad de Imposición correspond. al Estado y és debe ejercerla para arbitrar los recursos que le Permiten cumplir os fines se(i&edos en la Carta Fundamental. (...)."CONSEJO DE ESTADO. Seta de lo Contencioso Mmlnlstrativo-Secclón Cuartasentencia de enero 27 de 1995. ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO. Tomo CXLfl segunda parleEnero a Marzo de 1995. Págs. 1343 a 1371. Concluye, la Sala entonces que si bien es cierto dentro de la autonomía territorial resaltada en la Constitución Nacional de 1991 se encuentra la posibilidad de establecer tributos y que asimismo por mandato legal las entidades territoriales esta facultadas para establecer exenciones fiscales bajo condiciones como el plazo limitado, de conformidad con los planes de desarrollo municipal yExp.7704. Hoja No.7. lógicamente en respeto de los principios tributarios, como en efecto lo es el de la igualdad de los contribuyentes, igualdad que se establece o bien haciendo recaer la obligación en la generalidad de las personas o dentro de un grupo de iguales perteneciente o que hace parte de la generalidad, también lo es que dicha voluntad no puede ir aparejada o mejor refundida en el contenido de otro acto administrativo, en este caso, mediante el cual se regula una materia contractual. Con la nueva Carta Política, el constituyente pretendió poner freno a los llamados

dicha voluntad no puede ir aparejada o mejor refundida en el contenido de otro acto administrativo, en este caso, mediante el cual se regula una materia contractual. Con la nueva Carta Política, el constituyente pretendió poner freno a los llamados "micos legislativos haciendo perentoria la prohibición de mezclar temáticas siendo obligatoria su referencia a una misma materia, veamos: "La unidad de matarle en la ley

40. El artículo 158 de la C.P. contiene un precepto análogo al que

recogla & artículo 77 de la Constitución anterior (Acto Legislativo NO-1 de 1968). Ordena la norma constitucional que "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán Inadmisibles las disposiciones o modmcaclones que no se relaciones con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan a este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma Comisión ( ... )'. 4.1. La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso nonnativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientosExp.7704. Hoja No.€3. prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica,

prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama pues. Ja vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas causales y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la Republica. 4.2. La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre Ja materia, llene carácter sustancial y, por tanto. no es subsanable. Por la vía de acción de inconstitucionalidad, ¿a 'Mneraclón del indicado principio puede ser un motivo para declarar la Inexequlbflklad de la ley. 4.3. La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, feleologica, temática o sistemática con Ja materia dominante de la misma, deben rechazarse corno inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararas inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anótase que el término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente,

declararas inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anótase que el término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente, El artículo l46,ensuintegrldad, parte de una premisa contraria aiade la norma constitucional. Un proyecto de ley no puede versar sobre varias materias. La Constitución expresamente proscribe semejante hipótesis. Ella ordena que "todo proyecto de ley debe referírse a una misma materia" (La Corte resalta). ."CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia de 4 de febrero de 1993. CO25. M.P.Or.Eduardo Cifuentes Muñoz. "El ArticuLo 77 de la Constitución de 1886 que fue reproducido en La Carta vigente bajo el número 158, como antes se expresó, contiene una exigencia formal relacionada con la elaboración de la ¡ay y surgió con la reforma constitucional de 1968 (Acto Legislativo No. 1 art 12) como medio Idóneo para teonificar el proceso legislativo, en forma tal que lasExp.7704. Hoja No .9. distintas dispoclones que se insertan en un proyecto de ley guarden la debida relación o conexktad con el tema general de la misma o se dirijan a un mismo propósito o tinatidad, o corno se dijo en la exposición de motivos 4que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen", todo ello con el lin de que no se Introduzcan o incluyan preceptos que resultan totalmente contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular o a la fInalidad buscada.." CORTE CONSTITUCIONAL.

lin de que no se Introduzcan o incluyan preceptos que resultan totalmente contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular o a la fInalidad buscada.." CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia de Febrero 4 de 1993. C-G26. Magistrado Ponente: Dr~ Sanin Greiffensteln. Todo lo anterior perrnfle a la Sala concluir que el acuerdo obleto de observación presente violación al principio de la unidad de materia por lo cual tiende a prosperar la pretensión formulada por la Señora Gobernadora, toda vez que en primer término, mediante el articulo lo. autoriza al Alcalde para suscribir acta de transacción de cuentas con la empresa de energía de Cundinamarca, materia de índole contractual y generadora de obligaciones interpartes, mientras que en su articulo 3o. establece una exoneración tributaria, especificamente a los impuestos de utilización del subsuelo e industria y comercio en favor de dicha empresa. Así mismo de Ja deuda por concepto de infraestructura eléctrica. 5) bien es cierto las mencionadas exoneraciones encuentran su causa en el cruce de cuentas, también lo es que ello hace parte de las claúsulas del contrato y en tal sentido deberán quedar plasmadas pero en virtud del acuerdo entre las partes. Es por ello que la corporación administrativa al regular en el acuerdoExp.7704. Hoja No.10. impugnado estas dos materias efectivamente no sólo trasgrede la unidad de materia, propia del acuerdo municipal, sino se inmiscuye en materia contractual al pretender ya no sólo autorizar el cruce de cuentas sino imponer Items que corresponden rns bien aI picto a celebrar por medio del cual sí se determinará a qué cuentas y sumas se referirán.

al pretender ya no sólo autorizar el cruce de cuentas sino imponer Items que corresponden rns bien aI picto a celebrar por medio del cual sí se determinará a qué cuentas y sumas se referirán. Por lo anteriormente expuesto considera la Sala que de conformidad con lo previsto en el artículo 313. numeral 3o. de la Constitución Política, los concejos municipales autorizarán a los alcaldes, para ¡a celebración de los contratos, en esta caso para celebrar transacción, pero la competencia para dingir y ordenar el proceso de contratación, la escogencia del contratista pero principalmente la celebración del contrato, corresponden al Ejecutivo Municipal, pues en relación con ¿as atribuciones del Concejo queda limitada a la autorización del alcalde para celebrar contratos, en cumplimiento del mandato constitución en principio referido. La Ley 80 de 1993 señala en el numeral 11 del articulo 25, la prohibición para las Corporaciones, de intervenir entre otras en los procesos de contratación, salvo la ex'cepclón relacionada a ¿a solicitud de audiencia pública para la adjudicación, en el caso específico de la licitación.Exp.7704. Hoja No.11. Así mismo la ley en marras establece el principio de la responsabilidad en su artículo 26 numeral 5o., en los siguientes términos, "la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal..." Representación de la entidad territorial que corresponde al Alcalde Municipal de conformidad con el artículo 314 de la Constitución Nacional y dentro del principio de transparencia (artículo 24) en su numeral S. es clara en establecer la limitación legal de las competencias excluswas de las autoridades, en los siguientes términos:

conformidad con el artículo 314 de la Constitución Nacional y dentro del principio de transparencia (artículo 24) en su numeral S. es clara en establecer la limitación legal de las competencias excluswas de las autoridades, en los siguientes términos: "Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley, igualmente, les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el presente estatuto." La Sala considera que si bien es cierto estarnos frente a un convenio de transacción, el cual es autorizado a celebrar con determinada persona. en razón a las características de una transacción, de suerte que la nulidad pretendida con respecto a los artículos primero y su parágrafo primero no constituyen en sí 11Exp.7704. Hoja No-12. intromisión en competencia propia del ejecutivo, toda vez que simplemente regula aspectos generales propios del contrato de transacción. Por el contrario dicha ilegalidad sí se entrevé en el parágrafo segundo del articulo primero, artículo segundo y artículo tercero, al ser aspectos específicos de la naturaleza del contrato corno tal, lo cual le está prohibo al Concejo por ello excedió su competencia dada la limitación legal que en ésta tienen las Corporaciones de elección Popular en materia contractual. Por consiguiente se declarará la nulidad en tos térrntnos solicitados. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Declarar la validez del artículo PRIMERO y su parágrafo primero (sin

CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Declarar la validez del artículo PRIMERO y su parágrafo primero (sin incluir su parágrafo) del Acuerdo 028 de Junio 13 de 1996, expedido por el Concejo Municipal de GUATAQtJI.

SEGUNDO: Declarar la nulidad del PARAGRAFO SEGUNDO del Artículo

12Exp.7704. Ho.a No.13. PRIMERO, Artículos SEGUNDO y TERCERO del Acuerdo referido en el numeral primero de esta parte resolutiva. TERCERO. Comuníquese la decisión anterior (numerale primero y segundo) la señora GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y a los

Señores PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNCIPAL, ALCALDE y

PERSONERO del MUNICIPIO de GUATAQUI.

TERCERO .Archlvese el expediente una vez ejecutoriada ésta providencia, previas las desanotacIones de rigor.

COPJESE, NOTIF1QUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la Fecha. Acta No.061.

DARlO QUIÑONES PINILLA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO

Presidente de la Sala Maglstrada 13Exp.7704. Hoja No.14.

OLGA (NES NAVARRETE BARRERO ERNESTO REY CANTOR

Magistrada Magistrado

HERIBERTO REYES VARGAS

Maglst,do 14