TA CUN - 7918-(13-02-1997)

cK,- eAORTES AL SENA - Agente recaudador / SENA - Regionales (E) / PRE-LIQUIDACION DE APORTES AL SENA / ACIO PREPARATORIO / DEFENSA / APORTES AL SENA - Base para liquidarlos

TRIBUNAL TRJBUNAL ADMIIT 1 STRATIVO DE CtJNDI NAtIARCA

SECC ION CUARTA.

rtafé de Bogoté. D.C. trece (13) de febrero de mil novecientos noventa y siete. il.997i

MM,yt ,4 DE COLOM'

ReatOrT 1 FEB.

DEMANDANTE: INSTITUTO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA Tribunal Administra1i 0

ASUNTO: ACTOS NACIONALES de C un¿ ,Inarnarca

SENTENCIA.

El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria "INCORA' obrando a trav de apoderado y en ejercicio de la acción prevista en el arttculo 85 del C.C.A. soiieit que previos los tramites legales se declare la nulidad de la resolución No. 001608 de julio 24 de 1989, por la cual se fijaron aportes por 1s vigencias de 1985, 1986 y 1987 y se ordenó el pago por la suma de $35.741.927oo y le. resolución I'lo.001235 de mayo 31 de 1.990, confirmatoria de la anterior, proferidas por el L'irec!tor de la Regional Bogotá y Cundinamarca del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. Como restablecimiento del derecho pide se declare que el INCORA cumplió con su obligación de aportes por los años aludidos y en consecuencia no debe suma alguna por tal concepto.

Cundinamarca del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. Como restablecimiento del derecho pide se declare que el INCORA cumplió con su obligación de aportes por los años aludidos y en consecuencia no debe suma alguna por tal concepto. Subsidiarimente solicita se declare que solo esta obligado a cancelar los valores que resulten probados dentro del proceso y en relación única y exclusivamente con la nómina de salarios de las funcionarios que laboran en la ciudad de Bogotá y en el Departamento de

MAGISTRADO PONENTE: DOCTOR NELSON WWAGA RAMIREZ.

REF: EXPEDIENTE No.7918EXPEDIENTE No.7918

Cundinamarca. La pretensión se fundamente en los hechos que a continuación se compendian: lo. El SENA, a través de funcionario de la Regional Bogotá y Cundinamarca, según actas 10-001 y 10-002 de 31 de enero de 1.989 efectúo una preliquidación de aportes "a nivel nacional. Datos tomados de los cuadros de Informes Especiales de Presupuestos a 31 de diciembre de cada vigencia" por los referidos aflos, desbordando en consecuencia su ámbito de competencia regional, pues las liquidaciones "se realizaron a nivel nacional" y además no se fundamentaron en los documentos denominados "totales especiales de nómina sino en unos informes especiales de presupuesto, y modificando el formulario preimpreso para agregar los rubros correspondientes a "subsidio de alimentación" y "auxilio de localización". 2o. Con fundamento en las irregularidades anotadas el Director del la Regional expidió la primera de las resoluciones acusadas acto contra el cual se interpuso

rubros correspondientes a "subsidio de alimentación" y "auxilio de localización". 2o. Con fundamento en las irregularidades anotadas el Director del la Regional expidió la primera de las resoluciones acusadas acto contra el cual se interpuso el recurso de reposición, el que se decidió en la segunda resolución en forma adversa "sin practicar lasEXPEDIENTE No.7918 3 pruebas solicitadas en el recurso desconociendo así el derecho de audiencias y defensa, y refiriéndose puramente a aspectos formales."

30. Finalmente el SENA, con su actuación, desconoció los siguientes factores: que el INCORA tiene funcionarios que laboran, en su gran mayoria, fuera de la ciudadde Bogotá y del Departamento de Cundinamarca; que igualmente tiene algunas prestaciones extralegales que no son salario ni factores del mismo y por tanto no pueden tomarse como base para efectuar aportes al SENA y que el Instituto, en algunas Regionales o Zonas de trabajo y en diversas épocas ha suministrado directamente a sus trabajadores alimentación y transporte de manera que los correspondientes valores no han quedado reflejados en los rubros de nómina "auxilio de transporte" y "subsidio de alimentación", lo que necesariamente incide en la cuantificación de la base del aporte al SENA" Como normas violadas se citan: Articulas 20, 26,63,207 de la Constitución Politice de

Colombia. Articulas 15., 14, 17, 10 92 Ley 21 de 1982, 9.EXPEDIENTE No.7918 4 Articulo 12 Ley 56 de 1988.

Colombia. Articulas 15., 14, 17, 10 92 Ley 21 de 1982, 9.EXPEDIENTE No.7918 4 Articulo 12 Ley 56 de 1988. Articulas 83, 84.83. 3. 56.59. 132, 135 149. 151, 206 y s.s. del C.C.A. Articulo 127 C.G. de T. Artículos 42, 50, 51 Decreto 1042 de 1978. Artículos 5, 18, 16 Decreto 2337 de 1982. Artículos 12. 14, 20, 21, 23, 26, Decreto 3123 de 1968. Articulo lo. Decreto 1911 de 1972. Articulo 341 de 1988. Arts. 31, 35, 38, 47 numeral 52. 68 de 10% Estatutos del SENA. aprobados 1847 de 1969. Articulo 1. resolución Dirección General SENA. 50 Decreto 2, 49, 50, par Decreto No • 2190/84 Impugnó la demanda la administración en escrito que obra a folios 82 a 84. Presentaron alegatos de conclusión en su orden parte actora e impugnadora en escritos visibles a folios 332 y s.s. Rindió concepto de fonda la Seora Procuradora sexta judicial en escrito que obra a folios 342 y s.s., quien al referirse a los cargos aducidos concluye #aque asiste razón al demandante en sus pretensiones y por consiguiente los actas demandados deben declararse nulos."EXPEDIENTE No.7918 5

CONSIDERACIONES DE LA SALA

al referirse a los cargos aducidos concluye #aque asiste razón al demandante en sus pretensiones y por consiguiente los actas demandados deben declararse nulos."EXPEDIENTE No.7918 5 CONSIDERACIONES DE LA SALA Consta en efecto que la Regional del SENA practicó el día 31 de enero de 1.989 las preliquidaciones de aportes Nos. 10-001 y 10-002. contentivas la primera de la suma a pagar a cargo del Incora por los aflos 1985 y 1986 y la segunda por el aio de 1987, con fundamento en las siguientes "bases del aporte": sueldos, jornales, auxilio de transporte, horas extras, dominicales 11 viáticos, bonificaciones por servicios prestados, prima de servicios, gastos de representación, subsidio de alimentación y auxilio de localización, todo lo cual arrojó como totales de aporte por los tres aios en cuestión, las sumas de $41.136.155.00, $49.214.914.ao y $56.810.234.00 respectivamente. A las anteriores cantidades se le dedujeron, por concepto de elpagos, caja Compensación", las sumas de 31.686.941.00, $36.903.588.00 y $42.828.847.00, para resultados parciales a deber respectivamente de $9.449.214.00, $12.311.329.00 y $13.981.837..oa.)) íon fundamento en las preliquidaciones en estudio, se Produjo en consecuencia la resolución 001608 de 24 de julio de 1989 ordenando al INCORA el pago total de $35.741.927.00 por concepto de aportes por lasEXPEDIENTE No.7918 6

Produjo en consecuencia la resolución 001608 de 24 de julio de 1989 ordenando al INCORA el pago total de $35.741.927.00 por concepto de aportes por lasEXPEDIENTE No.7918 6 vinencias de que se trata, decisión confirmada en todas sus partes en la resolución 001235 de 31 de mayo de 1990 que decidió el recurso de reposición. Ahora bien, consta en el anverso de las preliquídaciones sub-exámine nue las sumas deducidas antes citadas corresponden a aportes al SENA por los aPios en cuestión, a las siguientes regionales: Bogotá (Calsubsido, Cundinamarca (Compensar), Cundinamarca (Comfenalco), Macoa. Villavicencio. Casanare, Cucuta, Neiva, Florencia. Manizales, Pereira, Valledupar, Barranquilla. Armenia, Popavan, Ibague, Cali, Medellin, Santa Marta, Bucaramanga, Cartagena, Montería y Pasto./ (Al pie de los documentos en estudio obra la siguiente observación: "Liquidación a Nivel Nacional. Datos tomados de los cuadernos de Informes Especiales de Presupuesto a 31 de diciembre de cada vigencia. Se le líquida unicamente el 2% correspondiente al SENA"' (Al desarrollar el concepto de la violación, alude el accionante en primer término el articulo 20 de la anterior Constitución Política que dispone que los funcionarios públicos son responsables por extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que, puntualiza el accionante, se halla en armonía conEXPEDIENTE No.7918 7 el artículo 63 ibidem que preceptúa que no habrá en

extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que, puntualiza el accionante, se halla en armonía conEXPEDIENTE No.7918 7 el artículo 63 ibidem que preceptúa que no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en Ley o Reglamento y que al decir el demandante habrían sido desconocidas por el funcionario que produjo los actos administrativos, al decidir cobrar al INCORA aportes sobre salarios causados fuera de Bogotá y Cundinamarca y por lo mismo correspondientes a otras regionales, sin ser de ##su jurisdicción y competencialia pues no existe disposición alguna " que le haya seialado o asignado al Gerente de la Regional Bogotá y Cundinamarca la función de cobrar aportes causados fuera de ese ámbito territorial"./ (asta leer el texto de las preliquidaciones de aportes practicadas para concluir sin lugar a dudas que carece de todo fundamento factico este primer cargo. En efecto, como antes se advirtió, del total de la suma a pagar por concepto de aportes se excluyo inequívocamente lo concerniente a los aportes efectuados en las distintas regionales del SENA en los territorios ajenos al ámbito territorial de Bogotá y Cundinamarca. e incluso los efectuados en estos dos lugares a través de Colsubsidio, Compensar y Comfenal co si en las observaciones contenidas en los documentesEXPEDIENTE No.7918 8 se alude a la"liquidación a nivel nacional", este rubro total es solamente un punto de partida que permitía obtener, por exclusión, el valor correspondiente a Bogotá ', Cundinamarca, al substraer-se

se alude a la"liquidación a nivel nacional", este rubro total es solamente un punto de partida que permitía obtener, por exclusión, el valor correspondiente a Bogotá ', Cundinamarca, al substraer-se el valor de los aportes efectuados en las distintas regionales antes relacionadas.. Se aparta por consiguiente la Sala en este punto de lo conceptuado por la Seora Procuradora Sexta, quien no obstante advertir que en el texto del documento contentivo de las preliquidaciones "obra en forma detallada la relación de los aportes efectuados al SENA por las distintas regionales del INCORA 00 -Y concluye que debe prosperar el cargo porque "no podía el Director de la Regional Bogotá y Cundinamarca ordenar el cobro de otras regionales", pasando por alto la circunstancias pretuberante de que los aportes correspondientes a las "otras regionales", habían sido restadas expresamente de la liquidación. No prospere el cargo. Se refiere el actor en segundo termino al artículo 26 de la Constitución Politice de 1986 que en su sentir fue infringido por le administración en cuanto en él se consagre el derecho de defensa, pues se negó en la víaEXPEDIENTE No.7918 9 gubernativa la etapa probatoria., toda vez que "sin practicar las pruebas oportunamente solicitadas al interponer el recurso de reposición contra .1 primer acto se resolvió negativamente sin cantar los elementos probatorios adecuados'. Advierte al respecto la Sala que la norma constitucional referente al derecho de defensa solo podría ser infringida en forma indirecta y par los motivos aducidos. en la medida en que el procedimiento

probatorios adecuados'. Advierte al respecto la Sala que la norma constitucional referente al derecho de defensa solo podría ser infringida en forma indirecta y par los motivos aducidos. en la medida en que el procedimiento en la vía gubernativa, en lo que atase al caso de autos, previera una etapa o termino probatorio con ocasión de la interposición del recurso de reposición interpuesto contra el acto definitivo. El accionante no aduce empero disposición alguna que consagre tal periodo, omisión que no puede suplir oficiosamente el Tribunal, en virtud del carácter rogada que caracteriza a esta jurisdicción. La evidencia que arroja la actuación administrativa, y a ella hay que estar en principia, indica que tal etapa probatoria se dió a continuación del acto preparatorio contentivo de la pre-liquidación de aportes. 0 Efectivamente, al final del referido documento se halla la siguiente nota: II Si no esta de acuerdo con la presente liquidación sírvase hacer sus observacionesEXPEDIENTE Na.7918 10 por escrito ante la Jefatura de aportes adjuntado las pruebas respectivas, en un término no mayor de diez (10) días hábiles a partir de la fecha de su comunicación, en caso contrario deberá cancelarla por intermedio de un caja de compensación, dentro del mismo término y demostrar su naqo al SENA, evitándose la iniciación del cobro por la vía coactiva". (folios 30 y 31). Como quiera que no se adujo pretermisión de la etapa probatoria concedida, ni se acreditó la existencia de otra posterior., es de toda evidencia que este cargo no puede prosperar.

31). Como quiera que no se adujo pretermisión de la etapa probatoria concedida, ni se acreditó la existencia de otra posterior., es de toda evidencia que este cargo no puede prosperar. En el subsiguiente cargo refiere al demandante que se puebrantó el articulo 15 de la ley 21 de 1982 que preceptúa que los aportes con destino al SENA deberán efectuarse por conducto de "tina Caja de Compensación Familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías". Sostiene el actor que esta disposición fue desconocida por la Administración toda vez que "careciendo de autorización o facultad expresa para ello, oficiosamente resolvió cobrar lo que por ley le corresponde a otras reaíonales del Servicio NacionalEXPEDIENTE No.7918 11 de Aprendizajes SENA". Este cargo. como puede apreciarse sin mayor esfuerzo, es el misma que negativamente se decidió en el punto primero, en donde quedo suficientemente explicado que de la liquidación de aportes fueron excluidos explícitamente los referentes a las regionales radicadas en las restantes entidades territoriales del país. Pasa luego el accionanta a desarrollar el concepto de la violación de otras disposiciones de la ley 21 de 1982 y concretamente las contenidas en sus articulas 9 y 17 "que respectivamente, prevén que los aportes al SENA corresponden a un porcentaje de la respectiva nómina y qué se entiende por nómina mensual de salarios". Sostiene que estas disposiciones fueron

y 17 "que respectivamente, prevén que los aportes al SENA corresponden a un porcentaje de la respectiva nómina y qué se entiende por nómina mensual de salarios". Sostiene que estas disposiciones fueron infrinqidas, pues aparece en las pre-liquidaciones fundamento de los actos acusadas, que el SENA "no tuvo en cuenta los valores consignados en los libros de nómina del INCORA sino en documentos muy diferentes y oue corresponden a los denominadas "Informes Especiales de Presupuesto". que naturalmente tienen valores y rubros diferentes y sobre los cuales, de conformidad con los precitados articulas, el SENA no podía tener en cuenta al liquidar los supuestos aportes dejados de pagar".EXPEDIENTE No.7918 12 Pretender, como se deduce del cargo, que el SENA, como organismo destinatario de tos aportes deba someterse pasivamente a las datos que la persona obligada a soportar el gravamen le suministre unilateralmente en las nóminas que elabore para tal efecto, implicaría negar de un talo a la Administración toda facultad de fiscalización o control, propiciando por ende un fácil e inaceptable expediente de evasión. Si el SENA no se atuvo exclusivamente a los "valores consignados en los libros de nómina del INCORA, fue porque obviamente no halló satisfactorios o confiables los datos allí "consignados", y obviamente en pugna con otros documentos igualmente originarios del ente obligado al pago de los aportes, como son los contenidos en los "cuadros de informes especiales de presupuesto", a que se refieren las pre-liquidaciones. Y tales datos, contenidos en dichos documentos, son

otros documentos igualmente originarios del ente obligado al pago de los aportes, como son los contenidos en los "cuadros de informes especiales de presupuesto", a que se refieren las pre-liquidaciones. Y tales datos, contenidos en dichos documentos, son precisamente los constitutivos de salario y por consiguiente base del aporte y que se relacionan en el documento, a saber sueldos, jornales, horas extras dominicales, prima de servicio etc. Y si estos datas, constitutivas de salario como ya se anotó, no coincidían con los contenidos en los libros de nómina de la entidad aportante, obviamente debía la Administración estar a los elementos de juicio que enEXPEDIENTE No.7918 13 uso de sus facultades de investigación y control pudo recabar. Como quiera pues que el accionante no suministró prueba alguna que desvirtuara la veracidad de los datos obtenidos por el SENA en los cuadros de informes especiales de presupuesto de que se habla. forzoso es concluir que el cargo no puede prosperar. El cargo siguiente hace relación al aporte que se liquidó con fundamento en el auxilio de transporte por la vigencias fiscales de que se trata, sea1ándose aquí coma infrinqidos los articulas 42.. 50 y 51 del Decreto 1042 de 1.978 "que establecen, respectivamente, los factores de salario, el auxilio de transporte y el auxilio de alimentación para los empleados públicos", aqregando que para el ente administrativo es letra muerta aquello de que " no habrá lugar a este auxilio cuando la entidad preste servicio de transporte a sus empleados" y " cuando el organismo suministre la alimentación a sus empleados no habrá lugar a

aqregando que para el ente administrativo es letra muerta aquello de que " no habrá lugar a este auxilio cuando la entidad preste servicio de transporte a sus empleados" y " cuando el organismo suministre la alimentación a sus empleados no habrá lugar a reconocimiento de este auxilio", toda vez que en su sentir las decisiones plasmadas en la liquidación de aportes "desconocen tales situaciones en la entidad inspeccionada y la particularidad de contratos para elEXPEDIENTE No.7918 14 suministro de transporte o alimentación celebrados por la entidad." Estudiadas las preliquidaciones de aportes tantas veces citadas se observa que en efecto en tales documentos se tomaron como bases del aporte, entre numerosos factores, los referentes al auxilio de transporte y al subsidio de alimentación. Ahora bien sostiente el actor que los contratos para el suministro de transporte y alimentación celebrados par el INCORA se adecuan a las previsiones de los artículos 42. 50 y 51 del decreto 1042 de 1.978. que aduce como infringidos, en el sentido de que "no habrá lugar a este auxilio cuando la entidad preste servicio de transporte a sus empleados" y "cuando el organismo suministre la alimentación a sus empleados, no habrá lugar a reconocimiento de este auxilio". Condicionado pues coma se halla la eventualidad contemplada en las normas citadas. a lo convenido expresamente en tal sentido en los contratos celebrados por el ente aportante, era obvio que debía acreditarse fehacientemente la celebración del contrato o al menos la efectiva ocurrencia de la prestación o suministro de

expresamente en tal sentido en los contratos celebrados por el ente aportante, era obvio que debía acreditarse fehacientemente la celebración del contrato o al menos la efectiva ocurrencia de la prestación o suministro de las corresoandientes auxilias. Tal comprobación brillaEXPEDIENTE No.7918 O 15 por su ausencia, lo que impone la necesaria conclusión de que el acto administrativo en este aspecto sigue conservando la presunción de legalidad que lo cobija, pues el principio del onus probandi que incumbía al actor favorece obviamente en este caso a la parte demandada. No prospera el cargo. En el cargo siguiente refiere el demandante que los actos acusados infringieron los artículos 14, 20, 23 y 26 del decreto 3123 de 1.968 y 38, 47, 50, 52 y 68 de los Estatutos del SENA aprobados par el decreto 1847 de 1.969 ya que en tales disposiciones no se otorga facultad a los Directores de las Regionales del SENA para cobrar aportes que corresponden a otras regionales, habida consideración del lugar donde se causaron los salarios. Agrega en el mismo cargo que no se tuvo en cuenta el articulo lo. del decreto 1962 de 1.972. según el cual "las Cajas de Compensación familiar deben enviar lo recaudado por aportes a las correspondientes gerencias regionales del SENA". El cargo de incompetencia aquí formulado ha quedado ya decidido en puntos anteriores, al puntualizarse como en los documentos contentivos de las preliquidaciones aparecen expresamente excluidos los aportes efectuadosEXPEDIENTE No.7918 16 al SENA por distintas regionales del país.. La segunda

decidido en puntos anteriores, al puntualizarse como en los documentos contentivos de las preliquidaciones aparecen expresamente excluidos los aportes efectuadosEXPEDIENTE No.7918 16 al SENA por distintas regionales del país.. La segunda parte del cargo no es muy clara. Si es una repetición de la primera, nada habría que agregar al respecto. Si por el contrario quiere aquí insinuar el actor que las gerencias regionales no tienen facultad para efectuar liquidaciones de aportes por cuanto su labor se circunscribe al recibo de lo recaudado por las Cajas de Compensación Familiar, cargo carecería de todo respaldo jurídico, pues obviamente las Cajas son simples entes recaudadores o receptores, incumbiendo la tarea de control del monto correcto de los aportes exclusivamente al SENA como organismo destinatario y quien por lo mismo dentro de su potestad fiscalizadora se halla ampliamente facultado para cuestionar las liquidaciones efectuadas por los interesados y para la determinación correcta de las mismas. No prospera el cargo. Finalmente, en un otros¡ elaborada al final del libelo demandatorio sostiene el demandante que igualmente el se desconocieron los artículos 6 de la ley 21 de 1982 y 151 del C.P.T. ya que están cobrando aportes que de acuerdo con dichas normas se encuentran en su gran mayoría prescritas dado el tiempo transcurrido entre suEXPEDIENTE No..7918 17 supuesta causación y la fecha de cobro (más de tres aflos)". La ley 21 de 1.982 invocada por el autor y relativa al régimen de subsidio familiar preceptúa en su artículo lo. que el subsidio familiar es una prestación social

supuesta causación y la fecha de cobro (más de tres aflos)". La ley 21 de 1.982 invocada por el autor y relativa al régimen de subsidio familiar preceptúa en su artículo lo. que el subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, especies y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y el articulo 60. ibidee invocado expresamente en el cargo final atinente a la prescripción de los aportes debidos estatuye en su parte inicial 00 Las acciones correspondientes al subsidio familiar prescriben en los términos del Códjgo Sustantivo del trabajo". Y el articulo 151 del Código Procesal del Trabajo, igualmente invocado dispone, que "las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres Basta le anterior para concluir sin lugar a duda que este cargo carece en absoluto de todo sustento Jurídico. De un lado, la obligación contenida en los actos acusados, esto es, la liquidación de los aportes aEXPEDIENTE No7918 IB cargo del INCORA. no tiene obviamente el carácter de "una prestación social", Que es por definición un beneficio a favor del trabajador y a cargo del patrono o empleador. El subsidio familiar, por expresa disposición leqal, si tiene tal carácter y en cambio la obligación de negar aportes es un gravamen o carga para-fiscal del empleador y en beneficio de un ente administrativo como lo es el SENA. Y de otro lado, las normas relativas al pago de aportes para-fiscales carecen en absoluto de la connotación de "leyes sociales" siendo por el contrario de carácter

administrativo como lo es el SENA. Y de otro lado, las normas relativas al pago de aportes para-fiscales carecen en absoluto de la connotación de "leyes sociales" siendo por el contrario de carácter netamentente impositivo o tributario. No prospera el cargo. Por lo anteriormente expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, oído el concepto del Agente del Ministerio Pública y en desacuerdo con el 41, F AL LA lo. NIEGANSE LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA.EXPEDIENTE No.7918 19 2o.Ur,a vez en firme esta providencia vuelvan los antecedentes administrativos a la oficina de origen.

COPIESE Y NOTIFIQUESE.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha según Acta No. O

NELSON ZULUAGA RAMIREZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

MANUEL BERNAL AREVALO FABIO O. CASTIBLANCO C.

JORGE E. MARQUEZ PUENTES ALVARO E. VERA JAIMES