TA CUN - 81958662-(24-07-2026)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN B

Bogotá, D. C., 24 de julio de 2026

Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Radicación: 25000-23-41-000-2025-00613-00

Demandante: E.P.S. SANITAS S.A.S.

Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN

SALUD – ADRES Y OTRO

Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Asunto: RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS O DE MIXTAS

El Despacho decide las excepciones previas o de carácter mixto formuladas por el Ministerio de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud1.

I. ANTECEDENTES

1. Excepciones propuestas2

El Ministerio de Salud y la ADRES formularon, en sus escritos de contestación de la demanda, la excepción previa denominada “ falta de legitimación en la causa por pasiva”. Esta, fue fundamentada de la siguiente manera:

El Ministerio de Salud expuso que sus funciones se encuentran especialmente contenidas en diferentes normativas, las cuales, le atribuyen la capacidad de formular, adoptar, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud. Por tanto, sostiene que dicho ministerio no tiene la competencia ni la función de administrar los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como sí la tiene la ADRES. De ahí que, si bien el

ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud. Por tanto, sostiene que dicho ministerio no tiene la competencia ni la función de administrar los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como sí la tiene la ADRES. De ahí que, si bien el Ministerio de Salud tiene funciones de rectoría, no es el responsable de la ap licación ni administración de los recursos en el sistema.

Por su parte, la ADRES afirma su carencia de legitimación en la causa en la medida en que el hecho generador del daño no puede ser atribuido a dicha entidad, por cuanto la misma no

1 En adelante ADRES. 2 Archivos 008 y 009 del expediente digital.Expediente Nº25000-23-41-000-2025-00613-00

Actor: E.P.S. Sanitas S.A.S.

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es la encargada de fijar el presupuesto máximo para cada E.P.S. Por ende, afirma que la definición de tal presupuesto está asignado al Ministerio de Salud y, en esa medida, el daño causado el demandante proviene de tal ministerio y no de la ADRES.

2. Memorial que descorre el traslado de las excepciones3

Dentro del término de traslado de las excepciones, la parte actora allegó memoriales oponiéndose a su prosperidad.

II. CONSIDERACIONES

1. Trámite de las excepciones previas o mixtas

Las excepciones previas o de carácter mixto tienen como finalidad sanear los vicios o defectos que puedan afectar el normal desarrollo del proceso , o en su defecto , darlo por terminado si se encuentra que no cumple con los requisitos exigidos por la Ley que tengan el carácter de insuperables. Esto, en aras de evitar una decisión inhibitoria.

defectos que puedan afectar el normal desarrollo del proceso , o en su defecto , darlo por terminado si se encuentra que no cumple con los requisitos exigidos por la Ley que tengan el carácter de insuperables. Esto, en aras de evitar una decisión inhibitoria.

Principalmente, el momento procesal para resolver tales excepciones era en la audiencia inicial; no obstante, el artículo 12 del Decreto 806 de 2020 dispuso que, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo , las excepciones previas al igual que las de carácter mixto correspondientes a cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se debían decidir según lo regulado en los artículos 100 al 102 del Código General del Proceso.

Posteriormente, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 y , en tal sentido , señaló el procedimiento a seguir para la proposición y resolución de las excepciones previas o mixtas en los siguientes términos:

ARTÍCULO 175. Contestación de la demanda. Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá:

(…)

PARÁGRAFO 2 . De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

3 Archivos 011 y 012. Ibídem.Expediente Nº25000-23-41-000-2025-00613-00

Actor: E.P.S. Sanitas S.A.S.

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Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.

Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.

De lo anterior, se colige que: (i) de las excepciones presentadas se correrá traslado a las partes por el término de 3 días; (ii) el trámite de las excepciones previas se regula de conformidad con lo prescrito en los artículos 100 al 102 del Código General del Proceso; (iii) el momento

por el término de 3 días; (ii) el trámite de las excepciones previas se regula de conformidad con lo prescrito en los artículos 100 al 102 del Código General del Proceso; (iii) el momento procesal para ser decidir sobre estas es antes de la realización de la audiencia inicial y; (iv) las excepciones mixtas (cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva) se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, o, de no declararse, se infiere que su resolución debe seguir las mismas reglas de las excepciones previas.

2. Caso concreto

Respecto de la excepción mixta de falta de legitimación en la causa, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente4:

La legitimación en la causa se concibe desde dos vertientes: la llamada legitimación de hecho y la material. La primera, la de hecho, se establece a partir de la relación procesal que el petitum y la causa petendi generan entre las partes procesales, concr etamente, el demandante y demandado; es decir, se está en el típico terreno de la relación jurídica procesal únicamente. En cambio, la legitimación material responde al criterio de efectividad, esto es, a la participación real de las personas en la situación jurídica (acto, hecho, conducta etc.) que da origen a la demanda, sin importar si accionó o no, para el caso del demandante, o si fue demandado o no, cuando se trata de la parte pasiva. En principio se puede decir que todas las personas serían potencial mente legitimadas de hecho, porque corresponde al demandante citar y hacer concurrir a quienes considera serán sus demandados, pero ello, es un estadio a priori devenido exclusivamente desde

principio se puede decir que todas las personas serían potencial mente legitimadas de hecho, porque corresponde al demandante citar y hacer concurrir a quienes considera serán sus demandados, pero ello, es un estadio a priori devenido exclusivamente desde la óptica y el querer del demandante, que encontrará el primer gr an filtro en el análisis que el operador jurídico hace para la admisión de la demanda, tendiente a que se devele quién en realidad es el legitimado o los legitimados materialmente, es decir, quiénes participaron realmente en la causa que dio origen al escrito demandatorio. Y luego puede ser enriquecida o no con la contestación de la demanda o con las postulaciones de los terceros e incluso del Ministerio Público, dependiendo de la información que suministren al juez. No existe debida legitimación en la causa cu ando el actor es persona distinta a

4 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación número: 25000-23-31-000-2011-00341-04 Actor: Jose Ignacio Lac outure Armenta Demandado: Contralor Distrital De BogotáExpediente Nº25000-23-41-000-2025-00613-00

Actor: E.P.S. Sanitas S.A.S.

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quien le correspondía formular las pretensiones o cuando el demandado es persona diferente a quien debía responder por la atribución hecha por el demandante.

Del mismo modo, en otra oportunidad, expresó5:

(…) La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener

diferente a quien debía responder por la atribución hecha por el demandante.

Del mismo modo, en otra oportunidad, expresó5:

(…) La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.

En relación con la legitimación en la causa, la Sala ha precisado lo siguiente:

“La legitimación en la causa -legitimatio ad causamse refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista. Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal”.

Como se aprecia, la legitimación en la causa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por lo tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación

y, por lo tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia. (…)

En armonía con lo expuesto, en lo que concierne a la legitimación en la causa por pasiva, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha sostenido6:

De acuerdo con los preceptos referidos, la relación jurídica sustancial (…) tiene sujetos procesales particularizados, vinculados por un acto administrativo a través del cual la autoridad pública creó, modificó o extinguió una situación jurídica concreta p ara el administrado.

Según ello, la parte activa de dichas acciones es quien se cree afectado alguno de los derechos que le amparan las normas jurídicas, por razón de una decisión administrativa que infringe el principio de legalidad. Y la parte pasiva se representa en la enti dad pública o la privada que ejerce funciones públicas , siempre que hayan sido directamente demandadas o que hubieren expedido o intervenido de alguna forma en la expedición de dicha decisión.

Así, la autoría del acto es el primer parámetro para determinar la parte pasiva en esta clase de acciones , de suerte que el deber de vinculación forzosa a cargo del juez, surge respecto de la autoridad que expide el acto administrativo cuya nulidad se demanda, debiendo ordenar su comparecencia al proceso en calidad de parte. (se resalta)

Descendiendo al sub examine, del análisis del expediente, este Despacho encuentra que ambas entidades demandadas cuentan con legitimación en la causa. En primer lugar, se

demanda, debiendo ordenar su comparecencia al proceso en calidad de parte. (se resalta)

Descendiendo al sub examine, del análisis del expediente, este Despacho encuentra que ambas entidades demandadas cuentan con legitimación en la causa. En primer lugar, se

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, Sentencia de 26 de septiembre de 2012, Expediente: 05001-23-31-000-1995-00575-01 (24677). 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 27 de marzo de 2008, exp. 15338, C. P. Juan Ángel Palacio..Expediente Nº25000-23-41-000-2025-00613-00

Actor: E.P.S. Sanitas S.A.S.

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advierte que el Ministerio de Salud, efectivamente, es el encargado de formular y coordinar las políticas públicas en materia de salud. De ahí que, habida cuenta de que la controversia del asunto gira en torno a las deficiencias en el reconocimiento del pr esupuesto máximo de 2021 definido para la demandante, se advierte que el referido ministerio hace parte del recuento fáctico y jurídico que dio lugar a los actos enjuiciados.

Según lo expuesto por el demandante, el Ministerio comunicó a la ADRES el cálculo de los recursos para el presupuesto máximo y de su deber de descontar a la EPS Sanitas lo reconocido bajo el concepto de “ traslado de afiliados” , lo cual, es producto de la metodología adaptada en la Resolución 163 de 2023 7. Esta circunstancia reviste especial relevancia para el análisis del asunto, ya que el presupuesto objeto de controversia se definió

metodología adaptada en la Resolución 163 de 2023 7. Esta circunstancia reviste especial relevancia para el análisis del asunto, ya que el presupuesto objeto de controversia se definió y ejecutó con fundamento en una resolución expedida por el Ministerio de Salud. Acto que también fue demandado, debido a las presuntas irregularidades que se le atribuyen.

De ahí que, el Ministerio de salud ostente legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto, toda vez que es con base en las metodologías adoptadas en la Resolución 163 de 2023 que la ADRES definió el presupuesto máximo para el 2021 y fundamentó los actos demandados. Por consiguiente, resulta indispensable mantener vinculada a dicha entidad ministerial para que, en razón a sus facultades y a la expedición de la metodología base para definir el presupuesto controvertido, informe y argumente los fundamentos por los cuales la fijación realizada respecto de la EPS Sanitas se encuentra conforme a la normativa aplicable.

En otros términos, aun cuando dicho ministerio no participó de forma directa en la expedición de los actos administrativos enjuiciados, su vinculación material se justifica por la incidencia que su gestión y funciones normativamente atribuidas tienen en la situación jurídica que dio origen a la controversia. Por tanto, tal circunstancia la hace sujeto pasivo idóneo para controvertir la legalidad de los actos demandados y, en consecuencia, se desestimará la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por dicho ministerio.

De otro lado, en lo que respecta a la ADRES, este Despacho precisa que, a todas luces, cuenta con legitimación en la causa. Esto, por cuanto es dicha entidad la autora y ejecutora de los

De otro lado, en lo que respecta a la ADRES, este Despacho precisa que, a todas luces, cuenta con legitimación en la causa. Esto, por cuanto es dicha entidad la autora y ejecutora de los actos administrativos objeto de demanda y, en ese orden, no resulta necesario realizar un análisis exhaustivo sobre su calidad en el proceso, ya que dicha circunstancia, de conformidad con la jurisprudencia antes citada, constituye fundamento suficiente para

7 Por la cual se adopta la metodología para definir el ajuste definitivo del presupuesto máximo de la vigencia 2021 a asignar a las entidades promotoras de salud - EPS de ambos regímenes y a las entidades adaptadas, resultado de la revisión de que trata la Resolución 1408 de 2022Expediente Nº25000-23-41-000-2025-00613-00

Actor: E.P.S. Sanitas S.A.S.

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determinar su legitimación por pasiva en el particular. En consecuencia, se desestimará la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por dicha entidad.

No obstante, debe advertirse que el reconocimiento de legitimación en la causa por pasiva de esas entidades, en esta etapa procesal, se limita a su idoneidad para concurrir válidamente al juicio como partes demandadas. Cuestión distinta será el examen de fondo respecto de la responsabilidad que les atribuye el demandante, el cual requerirá un análisis específico y detallado de los hechos, las pruebas y las normas aplicables, propio de la etapa decisoria del proceso.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

1.°) DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por

proceso.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

1.°) DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del medio de control formulada por el Ministerio de Salud y la ADRES , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2.°) Ejecutoriado este auto, INGRESAR el expediente al despacho para continuar con su trámite.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN

Magistrado (firmado electrónicamente)

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.