TA CUN - 81960585-(17-07-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADO PONENTE: LUIS NORBERTO CERMEÑO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026)

Radicado No. : 25000 2341 000 2023 00383 00

Demandante : Salud Total EPS-S S.A.

Demandado : Superintendencia Nacional de Salud , Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Medio de Control : Nulidad y restablecimiento del derecho Providencia : Decide solicitud de medida cautelar

ANTECEDENTES

1. Salud Total EPS -S S.A. presentó demanda en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, a través de la cual solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones 004898 del 10 de junio de 2020 y 2022590000005572-6 del 30 de agosto de 2022, por las cuales se ordenó el reintegro de unos recursos a Adres (i.2-1).

2. En el mismo escrito de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones demandadas, y aduce que la presunta motivación de los actos administrativos atiende a circunstancias no demostradas, sin tener en cuenta las pruebas y los argumentos que expuso desde el inicio de la actuación administrativa de restitución de recursos del SGSSS, con una orden de reintegro que no atiende a la realidad jurídica ni probatoria; y que al tener en cuenta que el reconocimiento de los recobros

desde el inicio de la actuación administrativa de restitución de recursos del SGSSS, con una orden de reintegro que no atiende a la realidad jurídica ni probatoria; y que al tener en cuenta que el reconocimiento de los recobros objeto de orden de restitución, le fueron reconocidos y pagados en el año 2013, tales recursos al ser propios de la prestación de servicios de salud y el aseguramiento en salud no incluido en el POS, ya fueron invertidos en la prestación del servicio de salud de sus afiliados para tales periodos, por lo que realizar los descuentos mencionados sobre el proceso de reconocimiento de recursos del SGSSS del año 2022, es decir más de 10 años después de su causación e inversión en los servicios de salud, afecta la prestación actual de tales servicios de salud, con la gravedad de la ostensible ilegalidad de los actos administrativos demandados, de ahí que en aras de salvaguardar los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de los afiliados, resulta procedente la medida cautelar.

3. Se ordenó proceder conforme lo establece el inciso segundo del artículo 233, CPACA, con el traslado de la solicitud a las demandadas (i.8).

4. La Superintendencia Nacional de Salud ( i.13) se opuso a la medida cautelar pedida; argumentó que la solicitud de suspensión provisional no sustenta el presunto perjuicio irremediable que se ocasionaría si se negara,2

Proceso: 25000 2341 000 2023 00383 00

Demandante: Salud Total EPS-S S.A.

ni realiza un análisis jurídico concreto y comparativo con normas superiores presuntamente vulneradas, por lo que no cumpl e con los requisitos esenciales de procedencia para decretarla.

Demandante: Salud Total EPS-S S.A.

ni realiza un análisis jurídico concreto y comparativo con normas superiores presuntamente vulneradas, por lo que no cumpl e con los requisitos esenciales de procedencia para decretarla.

La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES (i.18) se opuso a la medida cautelar ; señala que la solicitud es improcedente , como quiera que no se acreditan los presupuestos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 . Agrega que del procedimiento administrativo adelantado, no se advierte que se haya violado el debido proceso e infringido las normas en que debía fundarse la actuación, toda vez que la demandante tuvo la posibilidad de controvertir la decisión con las garantías propias del derecho de defensa en las dos etapas del procedimiento.

CONSIDERACIONES

1. Aspectos procedimentales

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para resolver la solicitud de medida cautelar que radicó la demandante (Artículos 137, 152.1, 233, CPACA); y la decisión la adopta el Magistrado Ponente (Artículo 125, numerales 2.h y 3, CPACA).1

2. Problema jurídico

Consiste en: ¿Procede en este caso, declarar la medida cautelar pedida por la demandante? Se analizarán los fundamentos expuestos, frente al acervo probatorio aportado al expediente hasta el momento, la normativa y la jurisprudencia aplicables.

3. Las medidas cautelares en el CPACA

La Constitución Política de Colombia (C. Po) establece que “ La jurisdicción

probatorio aportado al expediente hasta el momento, la normativa y la jurisprudencia aplicables.

3. Las medidas cautelares en el CPACA

La Constitución Política de Colombia (C. Po) establece que “ La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial ” (Artículo 238), norma jurídica que fue concretada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACAen los artículos 229-241.

Sobre esta figura jurídica, el Consejo de Estado (M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 31 de marzo de 2016, rad. 68001-23-33-000-2016-001491 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y

E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimien to Penal. M.P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “a” indica el número del archivo del expediente digital

E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimien to Penal. M.P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “a” indica el número del archivo del expediente digital en donde se encuentra el documento o la prueba invocada, “a. c.MC” remite a un archivo que se encuentra dentro del cuaderno de medidas cautelares; si después de “a” no se indica “c”, el archivo está en el cuaderno o carpeta principal.3

Proceso: 25000 2341 000 2023 00383 00

Demandante: Salud Total EPS-S S.A.

1. consagra que “ Así, la suspensión provisional de los efectos del acto acusado es procedente siempre y cuando se acredite que existe violación de las disposiciones y que dicha transgresión surja del análisis del acto y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Y también (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 1 de septiembre de 2014, rad. 11001 -03-24000-2013-00509-00, 21047) ha establecido:

“El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA regula las medidas cautelares en los artículos 229 a 241. El artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias p ara proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

En esa misma disposición se indica que las medidas cautelares proceden: (i) en cualquier momento, (ii) a petición de parte -debidamente sustentaday (iii) en todos los

sentencia.

En esa misma disposición se indica que las medidas cautelares proceden: (i) en cualquier momento, (ii) a petición de parte -debidamente sustentaday (iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Solo se le permite al juez de oficio decretar medidas cautelares en procesos de tutela o en aquellos que busquen la defensa de los derechos e intereses colectivos. (…)

La norma en su parte inicial [art. 231] señala que cuando se pide la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se presente en escrito separado. Cuando además se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deben probarse la existencia de los mismos”.

4. Caso concreto

En el proceso se cuestiona la legalidad de acto s administrativos, las Resoluciones 004898 del 10 de junio de 2020 y 2022590000005572-6 del 30 de agosto de 202 2, por las cuales se ordenó el reintegro de unos recursos a Adres ; se trata entonces, de un proceso declarativo que se adelanta ante esta Jurisdicción, por lo cual es procedente analizar el tema planteado (art. 229, CPACA).

4.1. La demandante pide aplicar la medida cautelar prescrita en el numeral 3 del artículo 230, CPACA, norma jurídica que establece:

“ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de

3 del artículo 230, CPACA, norma jurídica que establece:

“ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…)

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. (…)”.

Cuando se solicita la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el CPACA en su artículo 231 consagra de manera expresa y taxativa los requisitos que deben concurrir para acceder a la petición:

“ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión4

Proceso: 25000 2341 000 2023 00383 00

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provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”.

4.2. De la revisión del expediente, se encuentra que la Superintendencia

adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”.

4.2. De la revisión del expediente, se encuentra que la Superintendencia Nacional de Salud expidió las Resoluciones 004889 del 10 de junio de 2020 y 2022590000005572-6 del 30 de agosto de 2022, por las cuales ordenó a la demandante , reintegrar $ 412.767.792,50 por concepto de capital y $1.059.256.388.54 por concepto de intereses de mora a favor de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES (i.2).

El Consejo de Estado (M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 22 de octubre de 2013, rad. 1100132500020130011700, 02632 013) ha precisado sobre la figura jurídica que se pide aplicar:

“La nueva norma precisa entonces a partir de que haya petición expresa al respecto que: 1°) la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge, es decir, aparece presente, desde esta instancia procesal - cuando el proceso apenas comienza -, como conclusión del: i) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 2°) Además, señala que esta medida cautelar se debe solicitar, ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado.

medida cautelar se debe solicitar, ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado.

Entonces, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico -procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que ahora, la norma da apertura y autoriza al juez administrativo para que, a fin de que desde este momento procesal obtenga la percepción de que hay la violación normativa alegada, pueda: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Ahora bien, según la Real Academia de la Lengua Española el término “surgir” - (del latín surgëre)- significa aparecer, manifestarse, brotar (…).

Ahora bien, no obstante que la nueva regulación como ya se dijo permite que el juez previo a pronunciarse sobre la suspensión provisional lleve a cabo análisis de la sustentación de la medida y estudie pruebas, ocurre que ante el perentorio señalamiento del 2° inciso del artículo 229 del CPACA (Capítulo XI Medidas Cautelaresprocedencia), conforme al cual: “La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”, es preciso entonces que el juez sea muy cauteloso y guarde moderación a fin que el dec reto de esta medida cautelar no signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto ni prive a la autoridad pública que lo produjo o al demandado (en el caso el elegido o el nombrado cuya designación se acusa), de que

definitivo en el juzgamiento del acto ni prive a la autoridad pública que lo produjo o al demandado (en el caso el elegido o el nombrado cuya designación se acusa), de que ejerzan su derecho de defen sa y que para la decisión final se consideren sus argumentos y valoren sus medios de prueba”.

En cuanto a los elementos generales de la figura jurídica aplicados al caso, en el expediente se demuestra que la medida cautelar fue pedida en la demanda -Es decir, no se analiza de oficio -; la solicitud se sustentó; se5

Proceso: 25000 2341 000 2023 00383 00

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trata de un proceso declarativo -De nulidad y restablecimiento del derecho; a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa -Artículo 138, CPACA.

Y respecto de los específicos, sobre la valoración para decidir si se declara la medida cautelar pedida (Artículo 231, CPACA), esto es, si la endilgada violación surge del análisis del acto demandado y su confrontación con (i) Las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o (ii) Del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, se encuentra que la demandante, aduce que “la presunta motivación de los actos administrativos atiende a circunstancias no demostradas, sin tener en cuenta las pruebas y argumentos expuestos por la EPS demandante desde el inicio de la actuación administrativa de restitución de recursos del SGSSS, emanando en una orden de reintegro que no atiende a la realidad jurídica ni probatoria”.

La confrontación que exige el artículo 231, CPACA, entre el acto demandado

el inicio de la actuación administrativa de restitución de recursos del SGSSS, emanando en una orden de reintegro que no atiende a la realidad jurídica ni probatoria”.

La confrontación que exige el artículo 231, CPACA, entre el acto demandado con las normas superiores invocadas como violadas, muestra que no existe en principio -Así es, ya que la decisión de fondo se adoptará en la sentencia, ninguna norma jurídica vulnerada en relación con lo decidido en los acto s acusados, pues la demandante no lo demostró ni surge con la confrontación del acto administrativo con las normas citadas como violadas. Así, no se satisface uno de los presupuestos inexorables para adoptar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada: que desde esta fase preliminar, pueda advertirse sin prejuzgar, que los actos administrativos impugnados vulneran una norma jurídica de superior jerarquí a, lo cual eventualmente respaldaría la suspensión o la nulidad pretendida. Y de manera consecuencial, tampoco es dable determinar ahora, que de las pruebas allegadas se establecería dicha vulneración. También se debe tener presente y en asunto que resulta trascendental para la decisión, que ante las providencias que se reputan ilegales, se necesitará analizar en detalle y a fondo, todo el acervo probatorio que se pueda recaudar, las normas jurídicas aplicables al caso concreto, el procedimiento de formación y el contenido de los actos administrativos que profirieron, entre otros aspectos que se deben evaluar.

Así entonces, en el expediente no se cuenta hoy con la prueba de los elementos que se exigen para declarar la medida cautelar pedida, los cuales son taxativos; esto es, que se violaron las disposiciones invocadas en la

que se deben evaluar.

Así entonces, en el expediente no se cuenta hoy con la prueba de los elementos que se exigen para declarar la medida cautelar pedida, los cuales son taxativos; esto es, que se violaron las disposiciones invocadas en la demanda y en la solicitud de suspensi ón provisional, o que podría surgir dicha vulneración del análisis de los actos impugnados con su confrontación con las normas superiores endilgadas como infringidas o del estudio de las pruebas aportadas.

Ello impone analizar en profundidad lo que procede en la sentencia , las irregularidades sustanciales que se les endilgan a las decisiones demandadas, los cargos de nulidad, el trámite y las pruebas y las decisiones que se expidieron, la participación por acción u omisión de cada una de las demandadas, la normativa aplicable, entre otros aspectos sustanciales que se deben tener en cuenta para decidir.6

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De ahí que en este momento procesal no es dable acoger los cargos o aspectos que se formulan en la demanda, pues obligan a un detenido y exhaustivo análisis de los elementos fácticos y jurídicos que intervienen en el caso, y ello corresponde asumir es en l a sentencia de fondo y no para decidir sobre la medida cautelar; máxime cuando se debe confrontar todo el expediente administrativo que se aporte.

Pero ello no significa -Es importante reiterarloque hoy quede agotado el análisis exigido o que no se retome más adelante, pues se advierte que solo podrá tenerse sobre el objeto judicial, un criterio decisorio al final del

Pero ello no significa -Es importante reiterarloque hoy quede agotado el análisis exigido o que no se retome más adelante, pues se advierte que solo podrá tenerse sobre el objeto judicial, un criterio decisorio al final del proceso, cuando se disponga de todas las pruebas que las partes aporten al expediente y de los fundamentos fácticos, jurisprudenciales y jurídicos definitivos que se expongan y acrediten; de ahí que se exige un estudio de mayor grado para establecer si se demuestran los cargos de la de manda. Lo cual tendrá su debida oportunidad en la sentencia que decida el litigio y no hoy al abordar la posible adopción de la medida cautelar pedida.

De manera que solo será con el debate judicial completo que en todos sus ámbitos se adelante en el proceso, el que permitirá definir si los cargos endilgados a los actos administrativos cuya nulidad se pide se demostraron. Y es necesario advertir que la decisión que aquí hoy se adopta no constituye prejuzgamiento alguno, ni ata lo que corresponda resolver en la sentencia.

Por lo tanto, el requisito que exige el artículo 231, CPACA, consistente en que procede la suspensión provisional “ cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”, por ahora no se demuestra, ni concurre en este caso, para acceder a la medida cautelar.

Además de lo anterior, se establece que la medida pedida no se observa proporcional, toda vez que la demandante no demostró la necesariedad, ni la urgencia ni gravedad sustancial para adoptarla, de la demanda ni de la

Además de lo anterior, se establece que la medida pedida no se observa proporcional, toda vez que la demandante no demostró la necesariedad, ni la urgencia ni gravedad sustancial para adoptarla, de la demanda ni de la solicitud surge como ya se expuso, apariencia jurídica que muestre la violación de normas jurídicas invocadas como infringidas, el transcurso del tiempo que se requiere para dec idir el litigio no hará más gravosa la situación de la parte demandante por cuanto los actos administrativos demandados terminaron la actuación administrativa, y los efectos alegados no comprometen el interés general, pues se pide un restablecimiento de estricta raigambre individual, que de prosperar la parte demandante puede reclamar porque se trata de entidad es públicas con regulación asegurada para responder si fuere el caso. En consecuencia, en este momento procesal se niega la suspensión provisional pedida.

4.3. Conforme con lo expuesto y ante el problema jurídico planteado, se responde que en esta etapa, no se accede a declarar la medida cautelar pedida.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,7

Proceso: 25000 2341 000 2023 00383 00

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R E S U E L V E

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar solicitada por la demandante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firma electrónica)

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la

(Firma electrónica)

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022