TA CUN - 8447-(17-07-1997)

ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO /PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA

1 1

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION PRIMERA

Santa Fe de Bogotá, D.C., julio diez y siete (17) de mil novecientos noventa y siete (1997).

Expediente: No. 8447

Demandante: GOBERNADORA DE CUNDINAMARCA

Observaciones Magistrado Ponente: DR ERNESTO REY CANTOR La Señora Gobernadora del Departamento de Cundinamarca, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 305, numeral lOo., de la Constitución Nacional, en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1.986, remifib a éste Tribunal el Acuerdo número 040 el 4 de diciembre de 1996 del Concejo Municipal de Cogua, para que se decida sobre su validez. La Señora Gobernadora considera que el Acuerdo número 040 de 1996 del Concejo de Cogua, "Por medio del cual se hace un traslado presupuestal en el Presupuesto General de Gastos y Egresos para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de mil novecientos noventa y seis 1996", contraría lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 73 de la ley 136 de junio 2 de 1994. Como fundamentos de hecho se exponen los siguientes:

1. El Honorable Concejo Municipal de Cogua expidio el Acuerdo No.040 de diciembre 4 de 1996. "2. El Acto referido fue sancionado y publicado, como obra en el mismo.

Como fundamentos de hecho se exponen los siguientes:

1. El Honorable Concejo Municipal de Cogua expidio el Acuerdo No.040 de diciembre 4 de 1996. "2. El Acto referido fue sancionado y publicado, como obra en el mismo. "3. El citado Acuedo infringe precepto constitucional y legal, como se analizará."

.1 1 C. 3..2 Exp. No. 8447 El concepto de violación es del siguiente contenido: "El acto administrativo impugnado efectúa un traslado dentro del presupuesto general de Rentas y Gastos del Municipio de Cogua, para la vigencia fiscal de 1996. Dicho acto administrativo fue aprobado por la Corporación Edilicia los días 27 y29 de noviembre de 1996, en sus dos debates reglamentarios. El artículo 73 inciso 2 de la Ley 136 de junio 2 de 1994, dispone:" Es necesario tener presente que al haberse aprobado el Acuerdo controvertido, durante dos días seguidos, se omitió el contenido de la norma citada. Es clara la disposición legal en el sentido de que entre el primero y segundo debate deben dejarse 3 días para su aprobación por parte del Concejo. Así las cosas el acto administrativo es ilegal por la razón expuesta.

JURISPRUDENCIA.

Expediente: No.4846 de abril 6 de 1995.

Magistrado Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla.

Tribunal Adminsitrativo de Cundinamarca. Sección Primera:" Por lo expuesto solicito a los miembros de tan Honorable Tribunal se pronuncien respecto de la legalidad del acto administrativo impugnado.

Tribunal Adminsitrativo de Cundinamarca. Sección Primera:" Por lo expuesto solicito a los miembros de tan Honorable Tribunal se pronuncien respecto de la legalidad del acto administrativo impugnado. A la solicitud se le dio el trámite legal correspondiente y, en consecuencia, procede la Sala a resolverla, previas las siguientes CONSIDERACIONES: 1.- Le corresponde a la Sala definir la validez del Acuerdo número 040 del 4 de diciembre de 1996 del Concejo Municipal de Cogua, conforme a la solicitud3 Exp. No. 8447 formulada por la Señora Gobernadora del Departamento el 14 de enero de 1997. 2.- La Señora Gobernadora del Departamento presentó la solicitud en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 305, numeral 10., de la Constitución Nacional de 1.991, en concordancia con los artículos 118 y 119 del Decreto 1333 de 1.986. Por consiguiente el fallo se adopta después de adelantar el trámite señalado en el artículo 121 del citado Decreto, y que corresponde, en realidad, a un proceso breve, que se inicia con la presentación de un escrito del Gobernador con algunos requisitos de la demanda señalados en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, continúa con la fijación en lista para que cualquier persona pueda impugnar o defender el acto o solicitar pruebas, prosigue con la práctica de pruebas y culmina con el fallo. 3.- La decisión, por tanto, está limitada por el ámbito de la demanda, es decir en cuanto a las pretensiones, los hechos, la indicación de las normas violadas y su concepto de violación, así como a lo que se haya probado en

3.- La decisión, por tanto, está limitada por el ámbito de la demanda, es decir en cuanto a las pretensiones, los hechos, la indicación de las normas violadas y su concepto de violación, así como a lo que se haya probado en el proceso. En consecuencia la confrontación del Acuerdo acusado solo se puede hacer con respecto a las normas supuestamente infringidas y únicamente en cuanto al concepto de violación aducido, pues no existe un control general de la legalidad por parte del juez administrativo. 4.- En el caso de estudio la Señora Gobernadora del Departamento formula observación al Acuerdo número 040 de 1996 del Concejo Municipal de Cogua, "Por medio del cual se hace un traslado presupuestal en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos para la vigencia fiscal comprendida entre el 11 de enero y el 31 de diciembre de mil novecientos noventa y seis 1996". La Sala se inhibe de pronunciarse en lo relacionado con el tema de Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio, toda vez que el acto perdió vigencia. Al respecto la Sala sentó jurisprudencia en sentencia de mayo 8 de4 Exp. No. 8447 1997, Magistrado Ponente, Dr. ERNESTO REY CANTOR, que expresa: "Lo mismo sucede cuando la norma pierde su vigencia; por ejemplo, un acuerdo municipal o una ordenanza departamental por medio del cual se expide el presupuesto anual de rentas y gastos correspondiente a un año determinado. Este acto administrativo tiene vigencia fiscal de un año, correspondiente entre el 10 de enero al 31 de diciembre; según el artículo 14 del decreto 111 de 1996 "estatuto orgánico del presupuesto". Es lo que se

determinado. Este acto administrativo tiene vigencia fiscal de un año, correspondiente entre el 10 de enero al 31 de diciembre; según el artículo 14 del decreto 111 de 1996 "estatuto orgánico del presupuesto". Es lo que se denomina el principio de anualidad del sistema presupuestal. Conforme a este principio el acto administrativo pierde vigencia el 31 de diciembre del año correspondiente; por lo tanto, no tendría sentido decretar su nulidad con posterioridad a esta fecha porque sencillamente el acto no está vigente, no produciría efectos jurídicos. "En síntesis, se requiere que la norma cuestionada por inconstitucionalidad o ilegalidad se halle vigente en el momento del examen de confrontación..." "Se trata del conflicto entre dos normas: una norma que rige y que, por lo tanto, se debe impedir que siga vigente, mediante la declaratoria de su inconstitucionalidad y/o ilegalidad, y otra norma superior vigente transgredida, que para restablecer su supremacía, se debe invalidar la norma transgresora. "Los dos extremos normativos deben estar en acción, es decir, las dos normas (transgresora y transgredida) deben formar parte del ordenamiento jurídico, para que la violación sea operante. En otras palabras, la violación como se expresó, debe subsistir. "En qué momento se evidencia dicha violación? Precisamente en el momento de realizar el razonamiento jurídico, o sea, en la oportunidad que tiene el juez para decidir. "c) Razonamiento jurídico de las normas en conflicto. Cuál es el momento procesal para realizar el razonamiento jurídico?. Como se expresó, es la etapa

para decidir. "c) Razonamiento jurídico de las normas en conflicto. Cuál es el momento procesal para realizar el razonamiento jurídico?. Como se expresó, es la etapa o fase final del proceso, que en el control de constitucionalidad de las leyes5 Exp. No. 8447 corresponde a la sentencia. En tratándose de actos administrativos sucede otro tanto. Sin embrago, cuando en la demanda se pide la suspensión provisional de los efectos, en la oportunidad procesal para admitirla se realiza un primer examen de confrontación mediante el razonamiento jurídico, y si se presenta manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como violadas, se decretará la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado, y en la sentencia se podrá decretar definitivamente su nulidad, bien sea por inconstitucionalidad o ilegalidad (art. 152 del C.C.A.). "El racionamiento jurídico implica un juicio de valoración de la norma cuestionada frente a la norma superior. La verificación de la transgresión supone un juicioso examen del juez, con el objeto de establecer si se presenta la violación directa o indirecta de la superioridad normativa por la norma inferior; verificación que se logra a través de una valoración estrictamente jurídica..." "La síntesis del fallador debe ser sencilla. La norma superior resulta violada por la norma inferior, o no lo es. Si sucede lo primero, el juez declarará la invalidez (inconstitucional o inexequible y/o ilegal), o la validez en el segundo evento. "Por último, el Tribunal se inhibirá para pronunciar sentencia de fondo, por

la norma inferior, o no lo es. Si sucede lo primero, el juez declarará la invalidez (inconstitucional o inexequible y/o ilegal), o la validez en el segundo evento. "Por último, el Tribunal se inhibirá para pronunciar sentencia de fondo, por cuanto la norma que se demanda ha perdido vigencia, porque como se expresó el decreto 3848 de 1994, fue expedido para la vigencia fiscal de 1995; por lo tanto, para el momento de proferir este fallo el acto administrativo demandado no existe en el mundo jurídico, de conformidad con el artículo 66, numeral 5 del

C.C.A...." (Exp. No. 5684. Actor: FLOR ELBA SANDOBAL LEON).

Con base en la jurisprudencia citada el Tribunal de inhibe para pronunciarse de fondo en el presente caso. En mérito de lo expuesto, el TRUBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,6 Exp. No. 8447 FALLA

1. Inhibirse para pronunciarse de fondo acerca de la validez del Acuerdo No. 040 de diciembre 4 de 1996, expedido por el Concejo Municipal de COGUACundinamarca.

2. Comuníquese esta decisión a la Gobernadora, al Presidente del Concejo, al Alcalde y Personero del municipio de COGUA - Cundinamarca.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en Acta No. 086.

DARlO QUÑONES PINILLA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO

Magistrado. Magistrada.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en Acta No. 086.

DARlO QUÑONES PINILLA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO

Magistrado. Magistrada.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ERNESTO REY CANTOR

Magistrada. Magistrado.

HERIBERTO REYES VARGAS

Magistrado.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION PRIMERA

Santa Fe de Bogotá , D.C. Julio veintidós (22) de mil novecientos noventa y siete (1997).

SALVAMENTO DE VOTO:

Expediente No: 8447

Magistrado Ponente: DARlO QUIÑONES PINILLA

Demandante: GOBERNADORA DE CUNDINAMARCA

Observaciones. En forma comedida me permito presentar las razones por las cuales me aparté de la decisión adoptada por la mayoría de los componentes de la Sala de Sección. 1) En la providencia de la cual me aparto se concluye que la causal de perdida de vigencia del acto administrativo, lo que conduce a pérdida de fuerza ejecutoria del mismo, conlleva a que desaparezca del mundo jurídico porque no produce efectos. No comparto tal conclusión, pues los fenómenos de derogatoria y de vencimiento del término de vigencia del acto administrativo , no implican que en razón a los mismos los actos administrativos desaparezcan del mundo jurídico , pues tales fenómenos por producir efectos hacia el futuro continúan siendo el sustento normativo de las situaciones en cuya vigencia tuvieron ocurrencia. 1 Por lo tanto amerita un fallo de fondo tales eventos pues el acto produjo y

mundo jurídico , pues tales fenómenos por producir efectos hacia el futuro continúan siendo el sustento normativo de las situaciones en cuya vigencia tuvieron ocurrencia. 1 Por lo tanto amerita un fallo de fondo tales eventos pues el acto produjo y continúa produciendo efectos jurídicos por la razón antes anotada.Expediente No 8447 2) En segundo lugar, tal como lo reiteró la Sala Plena del Consejo de Estado (sentencia de febrero 8 de 1996 , Consejero Ponente Doctor Luis Eduardo Jaramillo Mejía ) el hecho de la derogatoria, cuando surge en vida del correspondiente proceso de nulidad dando lugar a la pérdida de vigencia de las normas demandadas , amerita aún pronunciamiento de fondo por virtud de las causas de nulidad alegadas en la demanda. En todo caso se precisa en sentencia aludida que el acto administrativo demandado debe estar vigente al momento de presentación de la demanda, aunque su derogatoria ocurra dentro del trámite procesal no hay sustracción de materia y por ende debe proferirse fallo de fondo. 3) En todo caso, la tesis de la sustracción de materia, aún por quienes por ella propugnan, solo atañe a actos de carácter general. Por la tanto los actos de carácter general y aún lo denominados por la doctrina actos condición, tienen un tratamiento diferente frente a la tesis aplicada por la mayoría de la Sala en la providencia de la cual salve mi voto. Atentamente, OLGA INES NAVARRETE BARRERO MagistradaTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINA MAR - SECCION PRIMERASALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOCTOR DARlO QUIÑONES PINILLA A

Atentamente, OLGA INES NAVARRETE BARRERO MagistradaTRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINA MAR - SECCION PRIMERASALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOCTOR DARlO QUIÑONES PINILLA A LA SENTENCIA PROFERIDA EL 17 DE JULIO DE 1997, CON PONENCIA DEL

MAGISTRADO DOCTOR ERNESTO REY CANTOR, EN EL PROCESO NUMERO 8447,

DEMANDANTE: GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO.

Con toda consideración para con la mayoría de los miembros de la Sala me permito exponer las razones de mi salvamento de voto. Esas razones tienen que ver con el fallo inhibitorio que se emitió, pues considero que se ha debido dictar sentencia de fondo. Son las siguientes: la. El fallo inhibitorio está sustentado en la causal de pérdida de vigencia del Acuerdo impugnado por la Señora Gobernadora, consagrada en el numeral 5 del artículo 66 del C.C.A.. Y en ese orden de ideas se tiene que, en esencia, la Sala implícitamente acogió la tesis de la sustracción de materia, según la cual no hay lugar a pronunciamiento de fondo en el evento de que llegado el momento de dictar sentencia se advierta que el acto cuestionado ha sido derogado o revocado, es decir que haya perdido vigencia por las modalidades de la derogación o de la revocación. Y ocurre que no comparto esa tesis de la sustracción de materia, pues, de tiempo atrás, como lo venía haciendo esta Sala, he seguido los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado contenidos en la sentencia de fecha 14 de enero de 1991 -Expediente S-157; Consejero Ponente, Doctor Carlos

Sala, he seguido los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado contenidos en la sentencia de fecha 14 de enero de 1991 -Expediente S-157; Consejero Ponente, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla-, que no acogen dicha tesis. En efecto, en esa providencia el Consejo de Estado expresó lo siguiente: "Estima la Sala que, ante la confusión generalizada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en2 Expediente No. 8447 que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de la legalidad que lo protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación

declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab-initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad, Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en el ejercicio de acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo. "Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serian también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate. "Por ello la Sala opina que, aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos

imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate. "Por ello la Sala opina que, aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en el ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.". 2a. La tesis de la sustracción de materia es predicable exclusivamente en relación con los actos de contenido general, pues respecto de los actos de carácter particular y concreto y los actos condición, en forma unánime, la doctrina y la jurisprudencia han considerado que no opera y, por tanto, en esos eventos la extinción de los mismos no impide un pronunciamiento del juez de lo contencioso administrativo. Así se desprende de lo expuesto por el Doctor Carlos Betancur Jaramillo en su obra "Derecho Procesal Administrativo", Cuarta3 Expediente No. 8447 Edición, Señala Editora (páginas 212 y 213), quien, para el efecto, se apoya en lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de marzo de 1979 de

Edición, Señala Editora (páginas 212 y 213), quien, para el efecto, se apoya en lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de marzo de 1979 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo -Expediente 518; Consejero Ponente, Doctor Carlos Galindo Pinilla-, en la que esa Corporación expresó lo siguiente: "No ocurre lo propio cuando se trata de actos de contenido particular o de actos de condición, violatorios de una norma superior de derecho y generadores de efectos concretos que, eventualmente, causen daño o lesión. En este caso su revocación, con efectos hacia el futuro, no hace inocuo el pronunciamiento judicial de anulación, pues éste retrotrae sus efectos hasta el momento mismo de la génesis del acto para hacerlo desaparecer del ámbito jurídico hasta el punto de crear la ficción o suponer que jamás existió jurídicamente, con lo cual se logra la plenitud de la tutela jurídica que no se obtendría por la vía de la revocación o de la derogación, pues estas modalidades de extinción dejan intactos los efectos producidos anteriormente. "En el caso de autos el objeto de la pretensión anulatoria son unos actos de elección, vale decir actos condición que, por su propia naturaleza, tienen la virtualidad para generar directamente efectos jurídicos concretos, por manera que en este proceso no es factible la aplicación de la jurisprudencia sobre la sentencia inhibitoria por sustracción de materia. En tal virtud el Consejo no prohíja, ni acoge la fundamentación ni las conclusiones del fallo recurrido y en cambio afirma la necesidad de hacer un pronunciamiento de mérito.".

de materia. En tal virtud el Consejo no prohíja, ni acoge la fundamentación ni las conclusiones del fallo recurrido y en cambio afirma la necesidad de hacer un pronunciamiento de mérito.". 3a. Es cierto que, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, el año fiscal comienza el lo. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año y esto produce dos consecuencias en el presupuesto: la primera que después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha; la segunda, que los saldos de apropiaciones no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Es decir que armonizando esa disposición con el artículo 89 ibídem, se tiene que, ciertamente, las apropiaciones presupuestales solo pueden ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva, pues vencido el año fiscal no se pueden comprometer. Pero la circunstancia de que las apropiaciones presupuestales no se puedan comprometer al concluir la respectiva vigencia fiscal, no significa que el acto de presupuesto haya dejado de producir efectos, pues es, precisamente, en virtud de éste y de sus apropiaciones, que se pueden hacer las reservas presupuestales con los compromisos contraídos y con las cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de4 Expediente No. 8447 bienes y servicios, previstos en el mismo artículo 89. Y si el acto de presupuesto en esos eventos sigue produciendo efectos aún después del respectivo año fiscal, la conclusión es la de que, no obstante ese vencimiento, el juez de lo contencioso administrativo si puede examinarlo para determinar si

presupuesto en esos eventos sigue produciendo efectos aún después del respectivo año fiscal, la conclusión es la de que, no obstante ese vencimiento, el juez de lo contencioso administrativo si puede examinarlo para determinar si está ajustado o no a la Constitución y a la ley. DARlO QUIÑONES PINILLA MAGISTRADO Santa Fe de Bogotá, 31 de julio de 1997.